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行政管理论文-浅谈中国司法行政化倾向的历史缘由.doc行政管理论文-浅谈中国司法行政化倾向的历史缘由.doc -- 2 元

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行政管理论文浅谈中国司法行政化倾向的历史缘由内容提要今日中国依法治国已成为我国建设社会主义现代化的基本方略,法制建设取得了巨大的成就。从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。本文试就多个方面分析其原因之所在。关键词司法行政化依法治国历史缘由正文在今日之中国,以法治国,建设社会主义法治国家已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展,我们的法制建设日新月异,取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣,法制建设为国家经济建设作出了很大贡献,从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。对此,很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究,取得了巨大成绩。但是,毕竟仁者见仁,智者见智,鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣,因此,不揣浅陋,谈一谈自己的一点看法。一、中国司法行政化倾向的现状1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入,人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响,从某种意义上讲,司法具有严重的行政化倾向。首先,法官的产生方式行政化。在中国,法官是国家公务员,其产生与行政官员一样。以院长为例,在中国法院院长由同级人大选举产生,受同级人大监督,对同级人大负责,任期与同级人大相同,如果在任期内有失职或其他严重问题,人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质,即一切权力属于人民,任何国家机关都是为人民服务的公仆,体现了社会主义民主集中制的原则。但是,我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性,每开一届人大,必换一班人马,司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位,院长往往从行政官员中选出,形成院长出自法官之外的局面,有人说,十个院长,九个法盲。对普通法官,法官法设立门槛太低,有大量的非专业人员进入,虽然也设立了一些保障措施,但并非是终身安全的,具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。其次,法官内部存在众多的级别,酷似行政机关。根据法官法的明确规定,法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分,形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下,法官的才能和品德是次要的,而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能,而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲,法官系统也存在着首长负责制,即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。2、司法权定位行政化。我认为,在今日中国是没有独立的司法权。这个问题,我想从三个方面予以阐述。首先,在中国的政治架构中,司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障,也就是说,司法权的设立不是基于司法权本身,而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念,法律是统治阶级意志的体现,社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志,因此,社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权,镇压敌对阶级和反动分子的反抗,维护安定团结的政治局面,为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中,全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权,行政机关是人大的执行机关,因此,行政权具有大量权力和部分立法权司法权来源于立法权,当然也受控于它的执行机关了。因此,司法权不独立于行政权和立法权,并由公、检、法三家所分享,分工负责,共同为行政权服务。从某种意义上讲,司法机关是准行政机关。其次,司法权对人大负有政治责任,同于行政机关。中国是议行合一,人大至上的政治制度,一切机关都要向人大负责。根据宪法规定,我国司法机关独立行使审判权,但是又规定司法机关向人大负责,人大可进行个案监督,也受检察院的法律监督。在实践中,还要接受同级党委的领导。在中国,不提司法独立,只提独立行使审判权。显然,政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国,我们的司法机关要为社会主义现代化服务,促进精神文明和物质文明建设,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,维护党的领导,维护安定团结的政治局面。因此,不难理解,我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务,所谓,经济要上,法律要让,调查摸底,主动收案、案子有了结,服务无止境,尤其是在历次严打斗争活动中,司法机关与行政机关合作办案,满足和迎合政治需要,简化程序,从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的,而不仅是法律目的。最后,司法权沦为行政权的附庸,成为其一部分。在目前的中国,法院在行使审判权时,不仅要受地方权力机关的个案监督,还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且,在我国的政治实践中,法院必须接受同级党组织的领导,而地方党组织的领导往往就是地方政府领导,本着为官一任,造福一方的政治原则,地方官员必然会管理司法事务,为经济建设服务。这样,司法权由于既没有宪法上的独立地位,又在事实上接受行政权的主导,这就不可避免的会异化为行政权的一部分,而事实已经证明正是如此。以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状,下面讨论起历史原由。二、中国古代司法的历史形态孟德斯鸠说法律和它们的渊源,和立法者的目的,以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系。1依据现代法学,国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分,此三部分相互制衡、运作,共同推动国家机器的运转。那么,在古代中国社会,存在上述分权体制吗由此,我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。1、皇权与司法权。今天,我们的法学界普遍承认中华法系的存在,以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国,国家的雏形在夏朝已经出现,经商、周、春秋、战国,至秦汉而完备,中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中,皇权是至高无上的,它在本质上不受任何法律约束,具有无限的行使空间,普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣,夫天下者,陛下之家也。2皇帝是真命天子,九五之尊,一切权力属于皇帝,皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说皇帝的威严光荣不但依靠兵器,并且须要法律来巩固。(3)先看立法方面,中国自古就没有类似近代西方的立法机构,更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉,这无论在理论还是在实践上都是。法者,治之端也,君主者,法之原也。4是故君者,出令者也臣者,行君之令而致之民者也。5皇帝临位,作制明法,治道运行,皆有法式。6在中国古代,任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来,首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面,皇帝是最高审判官,一切重大案件的终审都在皇帝那儿,皇帝哪怕再辛苦,也要牢牢掌握司法权,因为这是其专制的支柱和护符,一旦失去,皇权便失去保障。如汉代的上请,魏晋及隋唐的三复奏、五复奏、宋代的御笔断罪和审刑院的设立,明清时期的会审,尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始,司法职能在中央虽然有了具体的分工,即刑部主掌司法行政(明清时转为专司审判),大理寺主管审判(明清时转为专管复核),御史台主职检察(明清时改为都察院),但三机关的各自活动或联合活动(三司推事和三司会审)都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制,其审判结果一律要奏请皇帝裁决,违者治罪。在中国古代,皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。由上不难看出,在古代中国司法权完全是皇权的工具,直属于皇权,没有任何独立的地位相反,司法是皇权的保障和支柱,直接为皇权的巩固服务。2、司法与行政的关系。古代中国,司法与行政难以严格区分。因为在封建国家,权力是越集中越好,越有利于统治,大权旁落,谁会安心,卧榻之旁,岂容他人鼾睡。皇帝是一国之主,事无巨细,样样要管,臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构,如秦汉时的廷尉,秦汉以后的大理寺、刑部、御史台(明清时改为都察院),但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大,几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的三省(中书、门下、尚书)以及明清时期的内阁、六部等既是行政机构,又可参与或主持审判,并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力,只是相对的职能分工有所不同,所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例,刑部归中央最高行政机构尚书省管辖,大理寺归刑部管辖,御史台归皇帝直接领导,均归属于行政。在地方上历来实行司法与行政合一。依据国家法律,刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能,其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务。(7)地方长官代表皇上在地方上行使统治权,当然要事无巨细,统统管理。所谓一方的父母官。不管是郡首、州长还是县令,都既是地方行政官,又是地方司法官。既要实施国家法令,又要维护地方社会的安定,镇国家,抚百姓,维护封建统治。出现诉讼,则是诉讼的当然主审官,并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞,都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。由此可见,司法在中国古代是不独立的,无论在中央还是在地方,它都只是行政职能的一部分,司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中,行政权是唯一的真正权力,行政囊括一切,为皇权服务。因为皇权是最高行政权,中央是全国的行政中枢,皇权和中央在权力上意味着一切(立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分,没有独立的地位)。三、我国司法行政化的历史缘由以上,我已论述了中国古代与现代司法的情况,现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点,历史是永远不会消失的,其影响是可以无限延续的。马克斯韦伯说中国司法行政化是由世俗的原因造成的。(8)克罗齐曾说,一切历史都是现代史。这是十分正确的。今天是昨天的延续,今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家,历史的惯性是不会马上消失的,何况新中国成立不过五十余年在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响,何其艰难。行政为什么要干涉司法,为什么会干涉司法我认为其原因如下首先,中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中,党中央处于政治核心地位,掌握着内政外交军事等最高权力,这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导,最高权力归代表全国人民的党,通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同,西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力,中央权力多元化,从而达到分权制衡。在中国,立法是党代表人民,将人民的意志上升为法律,用于管理国家司法是党用于维护人民民主专政,镇压反动阶级的工具,为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民,进行社会主义建设,主要依靠行政力量来实行,因此,在我国,党和政府是经常连在一起使用的。和古代一样,从中央到地方,我国政府实行党的一元化领导,司法权也和古代一样,是从属于党和政府的,要服从党和政府的领导,执行党和政府的有关决议。显然,在现阶段,我国司法在现行体制下较有成效的运转,与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。其次,中国仍然是一个行政权占主导的人治型的国家,人治传统根深蒂固。我国早在西周就确立了以德配天,明德慎罚、以礼治国等原则,至唐代形成德主刑辅的国家制度基本模式。在国家机构中,权力的运行强调人的道德,而不是强调法律,特点是有治人,无治法在社会生活中,是权大于法而不是法大于权,是官本位,而不是法本位。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治,更无宪政,皇权支配着法权,官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律,古代法不是取消特权,而是予特权法律化、制度化,八议、上请、减免、官当等,即是明证。在中央,是皇帝的人治在地方,是行政官员的人治,司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同,法治难于实施,官员为了追求政绩,以权压法,以言代法、干预司法,法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统,使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念而现实中国家的制度设计又提供了机会,因此,他们会自觉不自觉的插手司法。最后,中国仍然是一个传统型社会的国家,特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失一方面,国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说,几千年来,中国就是一个人治主导、伦理至上的国家,民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面,特别是政治权力一元,不是削弱,而是空前地加强,个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被纪律政策至上代替,所谓加强纪律性,革命无不胜。国家本位成为绝对的纪律,一切为了国家、一切为了社会主义建设,成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规,但它们在革命实践中均未认真执行下去,倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面,无讼的法律文化的价值的影响。古代中国家国一体,国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸,因此,一国犹如一家,以安定为上处理国民争讼如排解家庭纠纷,调解为主辅之以刑,以求和谐(9)。中国人厌恶诉讼,视诉讼为畏途统治阶级也不鼓励争讼,视其为刁民。如此,法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题,因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度,显然就是古代行政行为的现代继承者。四、结语根据上述论述,可见,由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响,造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明,要改革现行司法体制,就必须考虑到历史传统的深远影响,否则司法改革是不可能稳步前进的。注释(1)参见孟德斯鸠著论法的精神。(2)参见明史卷二二九海瑞列传(3)参见查士丁尼著法学阶梯,商务印书馆,1989年版,第页。(4)参见荀子君道(5)参见张文忠公全集奏疏一陈六事疏(6)参见司马迁著史记秦始皇本纪(7)(9)参见张中秋著中西法律文化比较研究南京大学出版社1991年
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