化解乡村债务的调查与思考

1 / 11化解乡村债务的调查与思考乡村债务是乡村组织在履行职能的过程中，因多种原因，长期形成、逐步累积的债务包袱.已成为困扰农村经济发展，影响农村和谐发展的因素.分析乡村债务形成的原因，防范和化解乡村债务，已成为当前地方政府的重要任务之一。一、县乡村债务的基本构成情况县辖 1 7 个乡镇，共有 198 个村民委员会，15 2 3 个村民小组，总人口 17 万人，其中：农业人 9 万人.2016 年全县实现 01)亿元，权民人均纯收入 1960 元，全县地方财政总收入 1420 万元， 乡镇财政供养人员 3766人，乡镇干部职工工资、补贴总额 5300 万元.村级总收入748 万元，其中：上级转移支付 2 78 万元，村级自有收入50 万元， “一事一议”420 万元.由于种种原因.县犀乡村债务规模高达 614 2 万元，加剧了基层财政运行风险，严重制约乡村组织在新农村建设中发挥应有的作用.(一)乡村债务的构成截止 2016 年底，全县乡村债务还有 4490 万元，其中：2002 年税改前 246 7 万元，税改后 2023 万元.从举债主体看，乡镇级政府债务 2539 万元，村级债务 19 51 万元.从构成债务来舞看，一是向信用社.银行等仓融机构贷款 g62 万元;二是向单位借款 702 万元;三是应付个人欠款2 / 11506 万元，这主要是为“普九”由教师个人代学校向金融机构等部门贷歇; 四是其他应付款 2282 万元，主要是乡村摘基础设施建设，如修建政府办公楼。硬化街道.新农村建设村圾道路硬化等应付而未付的款项;五是担保贷款 1 38 万元.从形成债务的资金流向和用途来看，一是兴办企业投资(含产业建设)365 万元，这主要是税改前投资办企业和农村产业建设背上的负债：二是兴建公共设施支出 3526 万元，其中：学校建设(主要是普九”)支出 1049 万元，道路修建支出 2028 万元;三是弥补日常办公经费 131 万元;四是其它支出负债 330 万元;五是担保支出 1 38 万元.(二)乡村债务的特点1、债务涉及面广.全县 1 7 个乡镇，个个乡镇均有负债，且每个乡镇绝大多数行政事业单位均欠有债务，负债面高达 96%;198 个行政村，负债村 169 个，占 8 5%。2、债务负担沉重.目前，全县平均每个乡镇债务达 235 万元，有的高达 513 万元，平均每个村负债 1 2万元，有的高达 35 万元，这对于经济基础十分薄弱，财政收入很不充裕的乡村来说，无疑是一种较大的压力和沉重的包袱.有“普九建校、修建道路、硬化街道等公益支出形成的债务，还有政府基建，弥补日常开支形成的债务等。4，举债时间较长.债务逾期在 1 年以下的债务3 / 11有 1184 万元，占负债总额的%;遭期在 1 年以上 5 年以下的债务有 932 万元，占负债总颧的%;遭期 5 年以上的债务有2374 万元， 占负债总额的%，有相当一部分债务已经逾期10 年以上。二、乡村债务的成因(一)经济发展后劫不足，财力匮乏.县是属国定贫困县，经济基础薄弱，信息不灵，交通不便，缺少资金等可息严重制约着该县经济的发展.规模企业很少，且效率低下，虽然乡镇政府着力培植和发展蚕桑.黄姜、烤烟和畜牧等农业骨干财源项目，但这些农村主导产业一时难以形成规模，没有可靠的财源和增长点，财政收入增长缓慢，远远满足不了各项支出和建设的需要.尤其是农村税改革免征农业税，省对县新体制运行后，地方上商税中的主要税种纳入了省市共事范围，分税制把大税种的小部分.小税种的大部分留给地方，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征收成本高，难以成为乡镇地方财政收入的主要来源.省市层层向上集中资金，基本事权却有所下移，使基层政府履行事权所需财力与可用财力高度不对称.在县乡财力增长缓慢以及上级转移支付资金严重不足以弥补减收的情况下，为了发展，乡镇不得不举债搞建设，来推动地方经济发展，以此增加财政收入.(二)超出承受能力，兴办公益事业.4 / 11这主要表现在各项基础设施建设上，乡村均存在超出承受能力兴办公益事业，搞各种形式的达标升级活动.这其中以“普九”达标和新农村建设村级道路硬化最为典型，不搞不行。上面提出达标要求，却不给予足额的财力支持，形成“上面出政策，下面出栗子”的局面，而乡镇财政步履维艰，能做到保工资、保运转已属不易，根本无力搞其他事业，只有靠贷款和借款解决，形成新的债务。仅“普九”一项全县乡村举债 1 045 万元.(三)财政收支矛盾突出，迫使产生负债.一些乡镇为落实“两个确保，两个保证” ，不欠发干部职工工资，在收支矛盾突出，保工资就很艰难的情况下，无钱支付办公经费，为了正常运转，日常开支不得不去赊欠。(四)老债衍土新债。仅“普九”向个人和单位借款支付利息累计高达在 1 00 万元以上这样使债务越滚越大，形成恶性循环，致使财政包袱越来越重。三、化解乡村债务过程中存在的突出问题虽然县近几年在化解乡村债务付出了很大的努力，也取得十分明显的成效。但由于经济发展水平有限，县乡财政普追田难，财政支出压力大等因素影响，化解乡村债务的田难越来越大.突出表现在：5 / 11(一)乡村经济基础薄弱，财政增收困难，化解债务缺乏后劲.县是一个典型的财政穷县，没有较大规模的工商企业，税改前农业税收入占全县财政收入的 40%以上，免征农业税后，由于没有规模企业，上商税收增长十分缓陵，增长绝对颧很少，财政减收主要靠上级转移支付来解决，而财政支出增长较快，增长绝对额很大，由于收入绝对颧增长远远小于支出绝对颧的增长，对收支矛盾十分尖锐，保吃饭、保平衡都非常困难的贫困县乡政府来讲，根本没有多少财政结余来化解原有债务.取消“三提五统”后，斩断了村圾收入来源，村级运转全部靠上级转移支付予以保障，根本无栈偿还旧债，村级债务实际上成为了乡镇债务，给乡镇背上了沉重的包袱。(二)债务化解机制不够完善.尽管县政府出台下发了关于加强乡村债务管理的意见和消化债务以奖代补考核办法 ，但在实施中对各级领导的约束力度不够，化解债务措施的可操作性不强.虽是有了具体要求，真正执行起来却又有了难度，从根本上没有建立起良好的债务化解机制.(三)债务化解奖励范围窄，奖励幅度低，不能更好地调动基层化解债务的积极性.据陕西省政府有关文件，省上重点只对化解6 / 11“两政一教债务进行奖励，因而，县政府下发的消化债务以奖代补考核办法规定，只对政府基建.普九欠账.财政扶持借款等债务给予奖励，奖励标准为所消化确认的债务总额的 30%，化解乡级其他债务和村级债务不子奖励.这些激励措施，未能更好地调动乡村化解债务的积极性.(四)政策体制上的因素，迫使乡村不得不产生新的债务，基层杜绝新债受到冲击与困扰.县政府明确规定，从 2016 年起，严禁乡镇村及任何部门产生新的债务，但是在 2016 年从中央至地方都非常重视的社会主义新农村建设中，按照上级对村级道路硬化“群众打底子，政府铺面子的总体要求，由于上圾配套资金标准偏低，硬化村级道路每千米实际支出超过上级补助 7 万余元，由此全县新增了乡村债务。四、化解乡村债务的对策与建议从中央到地方，各级党委.政府对乡村债务司患一直高度重视.中央和省市多次发出文件，要求切实抓好乡村债务化解工作.全县从 2002 年开始，开展了乡村债权、债务的清理和化解工作.通过锁定债务、核销无效债务及剔除不合理债务减债.清收债权消债.盘活闲置资产还债.节支偿债.奖补激励还债、发展经济化债、建立机制防债等，在实践中创造了许多切实可行的防范与化债办法和措施，使化解债务工作取得了初步的成效.但是，由于乡村债务形成7 / 11原因复杂，债务数额巨大，目前能化解的基本上都化解了，剩下的越往后越难.从长远看，随着形势的发展，这些办法和措掩的效力会降低，仅仅靠这些办法和措施是不够的，还必须从宏观上采取更大的措施，把化债、增收、控债有机地结合起来，才能使乡村债务化解工作取得实质性突破.(一)摸清债务底数，锁死债务总额.化解债务必须要清楚底数，债务一旦锁定，就必须管死，只许债务总额遭年减少，坚决不准新债发生.(二)完善制度，夯实消债责任.一是建立健全管理制度，实行党政一把手负总责，单位法人及主管领导责任制，规范债务管理;二是把化解债务工作作为考核乡村领导干部政绩的重要内容，实行“一票否决制” ，对脱高实际，违反政策规定举债营造“政绩”的干部，既不能提拔重用，也不得让其留下债务异地任职;三是坚决实行干部高任申计制度.乡村领导高任前，首先要对其在任期内的债权债务进行中计，井将审计结果作为其能否继续使用、推荐为选举候选人以及升迁的主要依据，对任期内有新增债务的干部坚决不予任用，对任期内积极化解债务，债务总颧明显下降的干部应优先考虑任用.(三)建立积极稳妥的债务化解长效机制.一是上级财政应建立债务化解专项基金.乡村债8 / 11务难化解，根本在于归还债务的资金来源有没有着落，如果不在资金来源上予以落实，那么，即使再出台更多的政策，乡村债务的化解也不可能顺利推进.乡村债务的形成，部分是政策和体制造成的，对这部分债务，中央和省财政可每年预算安排专项资金，建立乡村债务化解基金，专项用于化解欠弱势群体、债务逾期时间较长、用于社会公益事业等社会影响比较大的债务，如普九达标、道路建设、政府基本建设等等.二是制定以奖伐补政策，扩大奖补资金范围，充分调动基层消化债务工作的积极性和主动性.只要是锁定认可后的债务，无论消化的是哪类债务.不分债务发生的时间，原因，主体，均应纳入债务化解总鞭予以确认奖励，并适当提高奖补标准，尤其对贫困落后地区要给予倾斜照顾，最大限度地调动基层化解债务的积极性.(四)发展地方经济，增强财政实力，从根本上解决化解乡村债务的途径。要彻底化解乡村债务，晨报本的出路在于大力发展地方经济，不断壮大财政收入规模，增加地方可用财力.因此，上级政府部门要制定推动地方经济发展的政策，采取扶持有效措施，解决贫困地区乡村经济基础脆弱，经济发展速度缓慢.财源结构单一、骨干财棘缺乏的状况，支持建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入穗定增长，通过增收结余，从根本上化解政府债务，卸掉财9 / 11政包袱.(六)强化监管，杜绝产生新的债务.乡村债务一旦销定，杜绝新的债务产生，这要做为一条“红线”来加强监管.一是要求县乡村三级必须做到“四禁止、两不准，即禁止举债摘基础建设，禁止购置豪华办公设施和小汽车，禁止举债办公益事业和以产业开发为名的形象工程和政绩工程，禁止搞需要投资的达标升级活动：不准直接投资兴办企业，不准为企业贷款提供抵押和担保.二是中央和省上应加大对贫困县区的财政转移支付力度，按照“财力向下倾斜，缺 9 上穆”的要求，给予资金上的倾斜照顾，以避免$村出现新的负债运转现象.三是加强监管，实施责任追究.完善乡镇村绩效评价和考核机制，改革和完善乡村领导干部考核选拔任用机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止避免政绩工程”产生新的负债.财政、审计、农业部门要加强跟踪检查和审计监督，对乡村领导任期内有新债产生的，纪检、监察部门要实施责任追究，给予党纪。政纪处分，对构成犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任.(七)积极探索，多途径化解乡村债务.一是结合推进农村综合改革，从紧控制乡镇机构编制和财政供养人员，对公益事业单位要变财政养人为财政养事，对能走市场化道路的经营性事业单位应退出财10 / 11政供养范围，尽量减少财政供养人员.二是强化预算约束，加强支出管理，完善“乡财乡用县监管” ， “村财村用乡代管” ，积极推行农村中小学校经费“校财县管” ，深化增收节支等方面改革，挤出资金化解债务.三是通过清收债权，处置资产(闲置)，削减高息，结对冲减，划转等措施化解.四是在不影响项目实施的前提下，用结余资金化解以前年度因项目建设形成的俄债务.四是在政策范围内通过农村“一事一议”化解因公益事业形成的债务.(八)上下联动，密切部门配合，努力创造化解债务的良好环境.一是省、市、县及各部门在统筹安排涉及乡村基础设施建设和农业生产开发的项目，原则上不能要求乡村组织安排配套，不能给乡村建设资金留有缺口.二是要取消针对乡村的达标升绥等各种形式主义考桂制度. 乡村组织的考核制度.核心应该是以农民是否满意作为最终评判标尺.要按照科学发展观的要求，创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系.首先就要彻底根治“上级出政策，基层出票子的时弊，如树典型、搞“政绩工程” 、各种达标升纹活动.并由此而来的各种接待应酬活动.其次是要彻底改变目前行政体系中“为指标而达标，为数量而充量”的工作潜规则.对乡村考评的方式