只有实行村代会制，才能真正实现村民自治

1 / 6只有实行村代会制，才能真正实现村民自治对于制约我国村民自治发展的根本原因，专家学者众说纷纭，如“两委矛盾论” 、 “上级政府过分干预论” 、 “民主素质低下论”等等，虽然有一定的道理，但并没有抓住实质，笔者认为：根本原因在于我国的村民自治体制不符合我国农村的实际情况，以至于自治组织内部矛盾丛丛、运转困难，为各种势力的插手提供了可能，也使得上级政府、村党支部不得不加强领导，以防止偏离正确轨道。我国村民自治实行的是哪一种自治体制，虽然至今没有明文规定，但从 1998 年颁布的村委会组织法中的有关条文可以看出，实际上已确定为村民大会制，如第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作” 。第十九条规定“涉及村民利益的下列事项（即重大问题）村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理” 。第二十条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”等等。由此可见，村民大会享有最高决策权（制定规章制度、决定重大问题） 、最高执行权（委托村委会代行）和最高审查监督权，是自治组织的最高权力机构，而村委会不过是村民大会领导下的具体执行2 / 6机关，可以通过选举和审查随时更换。按照村民自治的要求，实行村民大会制是最理想的选择，它有利于每个村民根据宪法赋予的权力，充分表达自己的意愿，切实维护自己的利益；有利于协调、化解村民之间的各种矛盾，充分调动广大村民的生产积极性、创造性。而且，在村一级实行村民大会制也有一定的有利条件，如地域不大、人口不多，村民朝夕相处，需要解决的问题也比较简单，都是与村民密切相关的生产生活问题，在日常交往过程中多能够形成共同的看法。但是，在我国实行村民大会制又受到诸多不利因素的制约，特别是由于我国生产力发展水平还比较落后，大部分村民还必须为穿衣吃饭奔忙，基本无暇经常参加村民大会，更无法进行费时费力的辩论表决活动，因而导致村民大会无法经常举行、工作无法正常开展。据有关部门调查发现，在我国广大农村，除三年一届的村委会换届选举外，极少有村庄每年能够召开一次村民大会，至于每月能够召开一次村民大会的村庄还尚未发现。村民大会不能经常举行必将导致村民大会名存实亡，其权力必将被其领导下的村委会或村长侵夺和控制，逐渐演变成村委会制或村长制，将很难避免以权谋私、贪赃枉法等损害村民利益的事情发生。目前我国某些农村村长权位日隆、村长竞选愈烈已显现出这种趋势，不能不令人担忧。3 / 6现在，国家高层领导、不少专家学者、很多地方的农村已经意识到村民大会制的局限性，开始重视能够经常举行的村民代表大会（以下简称“村代会” ）的作用，并在逐步健全和完善村代会的组织结构和运作机制，特别是河北的“青县模式” ，受到社会各界的广泛关注。村代会的兴起，对于约束村委会、村长的行为，维护村民的利益已经起到了一定的作用。但是从整体上看，村代会的地位还太低，作用还十分有限，其主要原因是由于村代会还只是村民大会的一个组成部分，还没有成为村庄中的最高权力机构。在大部分村庄，村代会是作为村民大会的常设机构设立的，并没有重大问题处置权，只能处理村民大会授权的某些具体事项，在村民大会不能经常召开，在重大问题必须及时处理的情况下，村委会（村长）实际上仍然掌握着村中的最高权力，村代会反而变成了村委会（村长）领导下的议事会或清谈馆，不仅无法充分发挥作用，反而失去了村民的信任。 “青县模式”表面上看来似乎比较科学，村代会被赋予了最高决策权和最高监督权，形成与村委会分权制衡的格局，但它仍然必须依托村民大会才能正常运转，若村民大会无法履行职权，则村代会与村委会（村长）将形成“二元”政治结构，互相争夺村中最高权力，若再加上村支部一方，则在一个小小的村庄中将形成十分罕见的“三元”政治结构，不仅治理成本奇高，而且权力结构将4 / 6异常混乱，有可能出现好事人人抢、坏事无人管、互相扯皮、效率低下的可怕局面。由此可见，根据我国农村的实际情况，只有进一步提高村代会的地位，扩大村代会的权力，将村中的最高决策权、最高行政权和最高监督审查权赋予村代会，实行村代会制，才能解决村民自治所面临的各种问题。首先，实行村代会制有利于解决最高权力虚置问题。按照已设村代会的村庄的做法，一般是 515 户产生一名代表，一村大约有 40 名左右的代表，人数不多，便于讨论问题、形成决议；召集容易，即使每月举行一次会议也不会影响村民的生产活动，有利于及时处理村中的各种事务、及时安排和审议村委会（村长）的工作。遇到紧急情况，也利于临时召集会议、迅速作出决定，保证最高权力始终掌握在村代会手中。其次，有利于加强对村委会（村长）的领导。实行村代会制，村委会（村长）将由村代会选举或聘任、向村代会负责、接受村代会的审查监督、根据村代会作出的决定处理村中的日常行政事务，若有不称职现象或贪赃枉法行为，可随时撤换，以保证村委会（村长）真正为村民服务。第三，有利于及时解决各种民事纠纷。当选村代表一般具有杰出的能力和高尚的品质，不仅能够在代表大会5 / 6上维护所代表的村民的利益，而且在日常生活中，也能够有效地调解村民们中的各种纠纷、化解社会矛盾，如同贵州侗族聚居区的“寨老”一样，成为维护社会安定的重要基石。第四，有利于培养村民的法治意识，提高村民的民主素质。当村民们逐渐认识到能够通过合法途径维护自己的利益时，必将抛弃过时的比较偏激的手段，积极学法用法，运用法律武器、按照民主程序解决各种问题。第五，有利于协调村支部与自治组织的关系，形成科学合理的村庄治理“二元”结构。实行村代会制，村支部与村委会的关系将转变为村支部与村代会的关系，村代会能够有效支配村中事务，村支部也就没有必要过多干预，可以比较超脱地处理村中各种矛盾，主持选举活动，甄别参选人员，根据党的政策和国家法律审议签署村代会作出的决定，并可腾出更多精力进行社会主义思想教育，充分发挥党在总体上的领导作用。至于村代表可能出现的垄断民意、谋取私利的问题，可以赋予村民随时撤换村代表的权利，并可参照瑞士做法为村民保留创制权和复决权，凡是超过一定比例的合法村民提出的