高速公路收费管理

高速公路收费管理,第二章:高速公路的管理体制与组织机构,第一节:管理体制的概念及建立,高速公路管理体制是指高速公路管理机构为确保高速公路顺利建设和运营而建立的组织制度。我国的高速公路管理尚处于探索阶段，因此，要转变旧的管理观念，理顺管理体制，为连里科学、合理的管理模式奠定基础。高速公路管理体制涉及行政隶属体制、效益核算体制、建设管理体制、行业管理体制等方面。,甲.行政隶属体制： 高速公路管理体制按行政隶属关系划分可分为: 集中管理型、分片管理型和专线管理型3大类型。 1、集中管理型：设置省级高速公路专门机构实行统一管理。将管理重心放在资金技术和管理力度比较强的省一级。 这种体制是“条条管理”，实行人、财、物由省级统一管理，统筹协调。 目前，日本、我国的陕西、辽宁、山西、湖南、安徽等省均采用这种体制。我国的这些省份在省交通厅领导下成立了专门从事高速公路管理的高速（或高等级）公路管理局（或公司），初步形成了高速公路的集中统一管理。,2、分片管理型： 在省厅统一领导下，按高速公路的不同片区专门的管理机构，各片区的管理机构是相互独立的。有关的矛盾需要由省级交通主管部门来协调解决。 目前，意大利有26家特许公司负责约6000公里高速公路的建设和管理。 法国、意大利等西欧大多数国家采用这种体制，我国的四川省也采用这种体制。,3、专线管理型： 在省交通厅直接领导下，按高速公路的不同项目分别成立专门的管理机构。每个项目的管理机构间是相互独立的。 目前，江苏、广东、河北、北京、上海、天津等省、直辖市均采用这种体制。例如，首都机场高速公路有首都高速公路发展公司负责管理。 上述3种类型的行政隶属体制，并非每种体制绝对理想，而是各自有本身的有利方面和不利方面。,集中管理型的有利方面： 有利于高速公路特管，有利于各条高速公路技术标准、设施的衔接、统一，有利于充分发挥高速公路网的整体社会经济效益，有利于减少政府交通主管部门的协调工作量。 不利方面：在目前情况下，高速公路管理机构与公路主管部门之间的协调较为困难。 设置的可能性：在省级建设资金有保证时适用，在高速公路成网时，或高速公路规模叫大省适用。,分片管理型： 有利方面：有利于调动各片区管理者的积极性，增加片区间的相互竞争；符合现有公路管理体制。 不利方面：不利于高速公路特管；不利于发挥高速公路网的整体社会经济效益；不利于各片区间高速公路技术标准、设施的衔接、统一。 设置的可能性：地理条件自然分成片区时适用。,专线管理型： 有利方面：有利于调动各高速公路管理者的积极性，增加各条高速公路间的相互竞争；符合现有公路管理体制。 不利方面：不利于高速公路特管；不利于发挥高速公路网整体社会经济效益；不利于各条高速公路技术标准、设施的衔接、统一。 设置可能性： 在高速公路建设初期或高速公路规模较小的省适用；在省级资金不足时适用。,乙.效益核算体制： 高速公路管理的核算体制可以分为事业管理型、企业管理型和事业单位企业化管理型3类。 1、事业管理型：核算方式采用自收自支形式，实行收支两条线管理，通行费收入全额上交主管部门，养护管理经费根据年度计划由上级主管部门审批划拨。 北美、西欧等国家的不收费高速公路采用这种体制。 这种体制的有利方面：具有较强的行政管理性，较易于体现高速公路管理的政府职能。 弊端：行政干预范围较大，自主权限较小。 适合于不收费高速公路的管理，美国、俄国采用此体制。,2、企业经营型：完全采用企业公司核算方法，在经济上实行独立核算，自负盈亏。实行董事会领导下的总经理负责制。 日本、法国、意大利、西班牙、美国等国家的收费公路和我国的北京市、广东省均采用这种类型。 这种核算体制的有利方面是：在人事、财务、经营等各方面有较强的独立自主权，较易于在市场经济中通过自主经营实现自我发展。 弊端：在高速公路管理法规尚不健全，公民守法意识较为薄弱的情况下，行使行政权力，体现政府管理职能方面相对较弱。 适合于高速公路的管理尤其是远期适合。,3.事业单位企业化管理型： 在机构设置及经费使用上基本沿用事业管理体制，在财务核算上借助公司核算方法的某些优势，并根据核算方式的侧重不同，形成准事业性管理。安徽、上海等采用这种类型。 有利方面是：在目前情况下，既便于行使政府职能，又有利于搞活经营管理。 弊端：近期在很多管理环节的衔接上不够完善；与正在进行的政府机构改革“政企分开、事企分开”要求相违背。 适合于高速公路建设初期管理。,丙.行业管理体制： 高速公路行业管理是指政府交通主管部门代表政府对高速公路实施的一种行政性管理。高速公路行业是从中央到地方各级交通主管部门的重要职能之一。 高速公路行业管理体制可以分为以下两类： 1、行业归口型：1个省只有1个公路行业管理职能机构。由省级交通主管部门及其派出的公路管理机构负责行业管理。该公路管理机构既是一般公路的行业管理机构，又是高速公路的行业管理机构。 其有利方面：符合公路法规定，较好地理顺公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；有利于执法管理。 弊端：需要协调如行业管理和运营管理关系，否则会影响到高速公路的特管和效益。 设置的可能性：只要省级交通主管部门合理确定各单位的管理、监督职责就可以确立.,(2.行业独立型： 在设置省级公路管理机构的同时，另设置“高速公路管理局”或“高等级公路管理局”，形成“一省两局”。高速公路和一般公路的行业管理分别归口于两个局。 其有利方面：有利于高速公路的特管。 弊端：不符合公路法规定，不利于处理好公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系；不利于执法管理. （陕西、安徽、辽宁、河北、浙江、重庆、江苏）。,丁.建设管理体制： 高速公路管理主要包括建设管理和运营管理两个阶段。 高速公路建设管理体制是指高速公路建设管理和营运管理是否由同一管理机构实施。 建设管理体制可以分为以下两种：,1.建管一体型： 从规划、设计、筹资、建设到收费还贷、养护、管理等由一个管理机构管理。 首都高速公路发展公司采用这种用体制。 其有利方面：有利于精简管理机构，有利于降低工程造价、经营成本、提高工程质量和运营效益；与集中垂直企业管理体制相结合，可以形成极富活力的管理体制；建设和运营管理有机衔接。 弊端：不利于建设、运营两个阶段的专业化管理.,2、建管分离型： 高速公路规划、设计、筹资、建设管理由专门机构负责管理，建成后由另一专门机关负责养护、收费还贷和管理。 其有利方面：有利于高速公路技术密集的专业化管理。 弊端：不利于精简管理机构；不利于降低工程造价经营成本；建设和运营管理易脱节。,戊.交通管理体制： 交通管理（维护交通秩序、保障安全和畅通等）由公安部门负责。各地对高速公路管理的组织机构形式，由省人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。 公安交通两部门要相互支持，把高速公路管理好。 据此，各省都在制定各自的高速公路管理条理或办法。 大部分交通和公安部门分别组建管理队伍，单一执法。交通管理体制存在的弊端日益显现，主要是机构重叠、一事多管、职能交叉、推委扯皮，很难充分体现高速公路管理“集中、统一、高效、特管”的原则。极少部分省对交通管理体制采用“统一管理，综合执法”的管理体制。,目前，我国高速公路交通管理体制主要有以下两种类型1.综合执法体制：对路段的各项行政执法由公安部门派出公安干警与交通部门的路政、运政人员组建的行政执法大队实施综合执法。这种体制的事实是卓有成效的.弊端：需要交通警察，路政、运政人员间的相互协同。2、单一执法体制：公安部门成立高速公路交通警察队独立负责高速公路的治安管理、交通安全、交通秩序管理和交通事故处理。交通部门高速公路路政人员独立负责路政、道路清障、救援和发布交通信息。交通部门运政人员独立负责运政管理。公安、交通部门各自设立交通管理机构，交通警察、路政、运政、稽查人员各自单一执法。由于没有一个统一的交通管理机构，各自为政，执行各自的管理办法，又因为管理办法的内容、尺度、管理权限的交叉而相互干扰. 弊端：不能信息共享，多头执法，增加执法机构间的矛盾，不易得到各级政府、公安、司法部门和群众的支持。,结论: 高速公路管理应采用 集中管理的行政隶属体制， 企业型的效益核算体制， 综合执法的交通管理体制， 归口型的行业管理体制， 一体型的建设管理体制。 概括地讲，高速公路管理宜采用垂直领导、企业经营、综合执法、行业归口，建管一体的管理体制。,第二节:高速公路管理体制的深入探讨,高速公路是一个什么行业，怎么定位？它的公益性和商品性如何界定？收费期满后，人员怎样安置？联网收费后如何防止作弊问题？封路的问题又如何解决？全国第十二次高速公路管理工作研讨会的分组讨论很热烈，体制问题更是热点中的热点。 河北省高速公路管理局的李先生谈起高速公路管理的体制问题时，欲言又止。当记者答应不披露他的姓名时，他才说出了自己的观点：,由于各省高速公路建设的投融资体制不同，目前全国高速公路管理体制很乱，有的叫高管局，有的叫高速公路有限责任公司，有的又叫高速公路指挥部，还有的是一路一公司。 管理单位的性质也不统一，既有事业单位，也有企业，还出现了中外合资的高速公路企业。 就拿河北省来说，管理高速公路的就有三家单位:高速公路项目办公室、高管局和公路局都在管理高速公路。 为什么一个省内的管理体制都不能统一呢？这就是“谁建设谁管理”造成的后果。,广东高速公路有限公司副总经理表示，尽管广东省成立了总资产800亿元的广东交通集团公司，但管理中仍有许多难题困惑着他们，“婆婆”太多，运作很难。比如业务上接受省交通厅指导，而人事、党务又由省委组织部主管，今后机构改革完成后，广东交通集团公司要归口国资局管理，集团公司是企业，但它又是正厅级单位，国资局也是正厅级，正厅管正厅，会有许多问题不好解决。但不管怎么讲，广东交通集团公司的成立，是广东高速公路管理体制向政企分开、事企分开迈出的重要一步。,山西高速公路管理局副书记周存信认为，高速公路管理体制既要实现政企分开，又要做好路网服务工作，好的办法是既不能和交通厅分开，又要实现和政府分开。 山西省的做法是成立几家高速公路集团公司，负责具体的高速公路运营管理，同时，高速公路管理局负责行业管理，比如路政的管理、联网收费的拆分账、全省高速公路的监管、通信设施的管理、国防设施功能的管理等，他认为这样工作起来会更顺利。,山东高速公路有限责任公司副总经理包剑英说，体制没必要整齐划一，各省可根据自己的特点采取不同的方式运作。但不管采取什么方式，关键是要在提高高速公路公益性的同时，让国有资产保值、增值。 高速公路管理体制最好实行企业化管理，因为这样可以盘活大量的国有资产。高速公路的建设资金大部分靠银行贷款，银行的资金也是国家的，如果高速公路效益不高，还不了贷款，受损失的还是国家。 但实行企业化管理，必须把路政管理这个难点解决好。,代表们普遍认为，我国的高速公路管理体制大致可分为三种类型： 一是组建省政府直接领导和授权的国有资产投资主体性质的高速公路集团公司，按企业方式运作，基本脱离与省交通厅的行政隶属关系； 二是组建由省交通厅领导兼任董事长的投资实体； 三是成立事业性质的高速公路管理局。,据2002年的有关资料显示，全国除青海、西藏、内蒙、甘肃四省、区外的27个省、市、自治区共有高速公路路段管理机构（公司）239个， 其中:事业单位113个、中外合资企业35个、国内企业91个. 这些管理机构又分别属于89个管理单位，其中事业性质的的有33个，企业性质的有56个。 由此可以看出，公司