生态补偿法律制度研究6

生态补偿法律制度研究（博士学位论文摘要）生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，对经济的发展具有巨大的推动作用，但是由于长期受到“环境资源无价”观念的影响，人们在发展经济的过程中自由攫取生态资源，造成资源滥用和破坏，超出生态系统承载力，导致生态系统服务功能受损。人类的活动影响了生态系统按照自身规律运行，但人类又没有及时采取有效措施恢复和保护生态系统服务功能，从而引发生态欠债。从生态伦理学、法学、代际公平理念等角度分析，人类必须偿还生态欠债，而生态补偿是偿还生态欠债的一项重要制度，它通过运用各种经济手段鼓励“生态建设者”实施生态环境保护行为，对生态系统加以治理和维护，使其最大限度地恢复被污染、破坏前的原有功能；同时，生态补偿通过提高“生态破坏者”破坏行为的成本，促使其减少或放弃破坏生态系统服务功能的行为，间接实现对生态系统的保护。生态补偿制度的建立还有利于协调各利益相关者之间生态利益和经济利益的冲突，对维护社会公平、偿还生态欠债和保护生态环境方面都具有十分重要的意义。然而，生态补偿也是一项复杂的工程，涉及到环境服务价值的评估、机会成本的估算等专业性问题，同时也离不开对生态学、经济学、统计学、法学等专业知识的运用。一项制度若要获得良好的实施效果，通常需要运用法律作为制度实施的保障，生态补偿制度也概莫能外。生态补偿制度的法制化问题在我国尚处于初步发展阶段，在环境法律体系中，我国尚未制定一部与生态补偿有关的专门性法律，生态补偿的内容仅仅体现在个别法条的原则性规定上，不利于解决实践中存在的问题。有鉴于此，本论文对生态补偿的基本理论问题进行了研究，并且对我国重点开展生态补偿试点的四个领域，自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域，如何建立生态补偿法律制度问题提出了笔者的构想。本论文第一章是导论，第二章是对生态补偿基本理论的研究，后面四章分别介绍了自然保护区、重要生态功能区、流域、矿产资源开发共四个领域生态补偿实施状况、立法现状，分析了当前的立法不足，并对生态补偿法律制度的完善提出了笔者的建议。关于生态补偿的基本理论。生态补偿是一项复杂的工程，从不同学科的角度可以对其做出不同的定义。要从法学角度概括生态补偿，首先应当对生态补偿的关键要素进行分析，这些要素包括生态补偿的目的、范围、方式、标准、责任原则等。笔者认为，从法学角度为生态补偿所下定义是为了生态系统提供的环境服务能够持续供给和实现生态公平，协调利益相关者的生态利益和经济利益，维护生态安全，减少贫困，国家通过运用各种经济手段，对破坏环境服务持续供给的行为者收费，或者对保护环境服务持续供给的行为者予以奖励的法律行为。生态债形成的主要原因在于人类对生态资源的自由攫取，人类必须偿还生态债，这一方面出于生态伦理的要求，另一方面也是生态公平理念的必然要求。可以通过建立生态补偿制度来偿还生态债。生态补偿通过激励生态保护者实施保护行为，抑制生态破坏行为，从而维护生态系统的平衡；它不但能够克服环境服务具有的“公共物品”属性导致的供给不足问题，将环境服务的外部成本内部化，还能化解利益冲突，使多方利益相关者实现共赢；生态补偿反映了伦理学中“人对自然讲道德”的思想，体现了法的公正价值。我国已从国家和地方两个层面开展了生态补偿立法实践，但目前仍存在法律体系不健全、补偿资金来源单一、补偿标准不适当、方式过于简单等不足。生态补偿立法应当着重从健全生态补偿立法体系、完善生态补偿内容、规范生态补偿的管理体制等方面入手，逐步完善我国生态补偿法律制度。由于自然保护区实行封闭式保护，严格禁止和限制对区内自然资源的开发和利用，因此自然保护区的设立将使自然保护区内居民和当地政府的经济利益遭受损失。从自然保护区生态保护中受益的人和区域应当对自然保护区内居民和当地政府进行生态补偿。自然保护区生态补偿主要建立在生态公平理论、生物多样性公共物品理论和生态服务提供的外部性理论基础之上。从我国及国外自然保护区生态补偿实践和立法情况来看，我国自然保护区生态补偿还存在补偿理念未确立、法律规定不完善、资金来源过窄等问题，应当从立法模式、资金机制、实施机制、补偿模式等方面寻求如何构建相关的法律制度。重要生态功能区是对保障国家和地区生态安全方面具有重要意义的区域，它与自然保护区、风景名胜区、国家公园和森林公园不同，强调对主导生态功能的保护，属于限制发展区。重要生态功能区与上述环境保护区地理范围上出现重合时，应当首先对该区域进行功能分区，按不同的分区实行不同的保护政策。重要生态功能区生态补偿实践中当前存在的问题主要是资金短缺、补偿标准过低，受偿者得不到足额补偿；重要生态功能区内经济发展与生态保护之间的矛盾是重要生态功能区生态补偿面对的难题；管理体制设置不合理也是阻碍生态补偿顺利进行的又一障碍。解决方式在于政府应当承担主要的补偿责任并加大补偿资金的投入力度，通过立法规范开发利用行为并通过征收生态补偿费等方式拓宽资金渠道，解决发展与保护的冲突。矿产资源开发中实行的矿产资源有偿使用制度与生态补偿不同，它主要是为了体现资源的经济价值，实现矿产资源所有者权益，调节矿山企业间贫富悬殊的现象。在我国矿产资源开发生态补偿实践中具有代表性的制度有保证金制度、废弃矿山环境治理专项资金制度、土地复垦制度、生态补偿费制度。保证金制度是采矿权人在取得采矿许可证前，缴纳一定的保证金，保证在开发中或开发后对矿山的生态环境进行恢复治理；废弃矿山环境治理专项资金制度，是针对责任者不明的情况下，由国家负责治理废弃矿山的生态环境，主要由政府出资，同时可以向矿山开采企业征收一定比例的费用，还可以通过吸引社会资金的方式获得资金；土地复垦制度是指对矿产资源开采过程中破坏的土地必须进行复垦、恢复土地原有用途的制度；生态补偿费制度是对矿产资源销售征收一定比例的费用，用于治理矿山生态环境问题的制度。针对矿产资源开发生态补偿立法问题，应当加快相关立法工作，按照“新帐”和“旧账”的不同，确定由不同主体承担补偿责任，还应当建立企业、政府、社会三个层次的补偿框架，解决补偿资金不足的问题。国外运用流域环境协议、一对一的交易方式实现生态补偿的做法，对我国构建流域生态补偿法律制度具有借鉴意义。我国流域生态补偿实践中也出现了少量的、运用流域环境协议和水权交易方式实现补偿的案例，但是也存在一些不足，例如没有独立的第三方来协调、促成交易的双方达成合意，补偿标准中没有包括机会成本的损失，等等。当前立法存在的不足主要有流域管理体制不能适应生态补偿的要求，对流域环境协议的内容、签订程序等没有做出规定，水权交易制度规定不完善等。针对以上立法不足，应当立法强化流域生态补偿管理体制，完善水权交易制度和流域环境协议制度，并应当对责任主体、补偿标准、资金机制等生态补偿的具体内容做出详细规定。关键词生态补偿生态债环境服务生态服务付费生态系统THERESEARCHONLEGALMECHANISMOFECOCOMPENSATIONABSTRACTOFPHDDISSERTATIONMAJORECONOMICLAWFIELDOFRESEARCHENVIRONMENTALLAWNAMEOFAUTHORHUANGRUNYUANSUPERVISORPROFGUGONGYUN,ZHENGSHAOHUAECOLOGICALENVIRONMENTANDNATURALRESOURCESAREBASICCONDITIONSANDMATERIALBASESFORTHESURVIVALOFHUMANBEINGSANDTHESOCIALECONOMICDEVELOPMENTHOWEVER,THEHUMANBEINGS,INFLUENCEDBYTHECONCEPTOF“PRICELESSECOLOGICALENVIRONMENT”FORSUCHALONGTIME,HAVEBEENUNSCRUPULOUSLYEXPLOITINGANDUSINGTHENATURALRESOURCESINEXCESSOFTHEECOBEARINGCAPACITY,THUSDAMAGINGORDESTROYINGTHEECOSYSTEMFUNCTIONSTHEHUMANSACTSHAVEAFFECTEDTHEREGULAROPERATIONOFTHEECOSYSTEMBUTTHEHUMANFAILSTOTAKESOMEEFFECTIVEMEASURESTOREPAIRANDMAINTAINTHESERVICEFUNCTIONOFTHEECOSYSTEM,THUSTHEECOLOGICALDEBTISINEVITABLETHECONSTRUCTINGOFECOCOMPENSATIONLAWSYSTEMPLAYSAVERYIMPORTANTROLEOFCOORDINATINGTHEINTERESTCONFLICTSBETWEENTHEINTERESTEDPERSONNEL,PROTECTINGANDMAINTAININGTHESOCIALFAIRNESS,PAYINGOFFTHEECOLOGICALDEBTANDPROTECTINGTHEECOLOGICALENVIRONMENTTHEECOCOMPENSATION,ACOMPLEXPROJECTSINVOLVEDSUCHSPECIALIZEDKNOWLEDGEINAREASOFTHEENVIRONMENTALSERVICEEVALUATIONANDCOSTESTIMATE,COULDNOTBEDULYIMPLEMENTEDOREXECUTEDWITHOUTTHEPRACTICALAPPLICATIONOFSUCHSPECIALKNOWLEDGERELATEDTOECOLOGY,ECONOMICS,STATISTICSANDLAWTHEORIESTOOBTAINGOODRESULTS,ONEINSTITUTIONNEEDSTOBESAFEGUARDEDANDPROTECTEDBYTHELAWSTOENSUREITSFURTHERIMPLEMENTATION,ANDTHEECOCOMPENSATIONISNOTANEXCEPTIONTHELEGALISSUESOFTHEECOCOMPENSATIONINCHINAARENOWINADEVELOPINGSTAGENOSPECIALLAWSINRELATIONTOTHEECOCOMPENSATIONISFORMULATEDORENACTEDINTHEENVIRONMENTALLAWSYSTEM,ANDTHECONTENTOFECOCOMPENSATIONISONLYEMBODIEDINORLIMITEDTOTHEPRINCIPLESOFINDIVIDUALPROVISIONS,WHICHISNOTHELPFULTORESOLVETHEPROBLEMSEXISTINGINTHEECOCOMPENSATIONPRACTICESINCONSIDERATIONOFTHAT,THEAUTHORMAKESRESEARCHONTHERELEVANTBASICTHEORIESOFTHEECOCOMPENSATION,ANDGIVESSOMEADVICESONHOWTOCONSTRUCTECOCOMPENSATIONLEGALSYSTEMINSUCHFOURFIELDSASTHENATURALRESERVES,IMPORTANTECOLOGICALFUNCTIONALRESERVES,MINERALMINING,ANDWATERSHEDTHISDISSERTATIONISDIVIDEDINTOSIXCHAPTERSANDCHAPTERONEISTHEFOREWORDCHAPTERTWOMAINLYMENTIONSTHEBASICTHEORIESOFTHEECOCOMPENSATIONANDTHEFOLLOWINGFOURCHAPTERSRESPECTIVELYMAKEABRIEFINTRODUCTIONTOTHEIMPLEMENTATIONOFECOCOMPENSATIONANDTHECURRENTLEGISLATIONOFTHENATURALRESERVES,IMPORTANTECOLOGICALFUNCTIONALRESERVES,WATERSHEDANDMINERALMININGANDTHENOUTLINETHEAUTHORSIDEASANDSUGGESTIONSINRESPECTOFTHECONSTRUCTINGOFECOCOMPENSATIONLAWSYSTEMCHAPTERTWOISABOUTTHEBASICTHEORIESOFECOCOMPENSATIONECOCOMPENSATIONISACOMPLEXPROJECT,ANDCANBEGIVENDIFFERENTCONCEPTSFROMDIFFERENTSUBJECTSBEFOREECOCOMPENSATIONSDEFINITIONISCLEARLYCLARIFIEDFROMTHEPERSPECTIVEOFLAWTHEORY,THEPURPOSES,SCOPE,METHOD,STANDARD,RESPONSIBILITYPRINCIPLEOFECOCOMPENSATIONMUSTFIRSTLYBEANALYZEDTHEAUTHORARGUESTHATECOCOMPENSATIONMAYBEDEFINEDFROMTHEPERSPECTIVEOFLAWTHEORYASFOLLOWSECOCOMPENSATIONISATYPEOFLEGALACTIONTOSUSTAINABLEUSEECOSYSTEMSERVICES,TOREALIZEECOLOGICALFAIRNESSANDSAFE,TOADJUSTOFECONOMICANDECOLOGICALRELATIONSBETWEENTHESTAKEHOLDERS,ANDTOREDUCEPOVERTY,THATTHEGOVERNMENTUSESKINDSOFECONOMICWAYSTOINCENTTHESUSTAINABLESUPPLYOFECOSYSTEMSERVICEANDCHARGETHEDAMAGEOFECOSYSTEMTHEMAINREASONOFTHEECOLOGICALDEBTISTHEHUMANBEINGSUNSCRUPULOUSLYEXPLOITINGANDUSINGTHENATURALRESOURCESANDTHAT,THEHUMANBEINGSMUSTPAYOFFTHEECOLOGICALDEBTFORTHEFOLLOWINGTWOREASONSONEISTHEREASONABLEREQUIREMENTBYTHEECOLOGICALETHICSANDTHEOTHERISTHEINEVITABLEREQUIREMENTFORPURSUINGTHEECOLOGICALFAIRECOCOMPENSATIONISAREASONABLEINSTITUTIONALARRANGEMENTFORPAYINGOFFTHEECOLOGICALDEBTECOCOMPENSATIONCANMAINTAINTHEECOSYSTEMBALANCEBYINCENTINGTOPROTECTECOSYSTEMANDPREVENTINGDESTROYINGECOSYSTEMENVIRONMENTSERVICESAREPUBLICGOODSWHICHRESULTINTHEMARKETSUPPLYBEINGLOWERTHANWHATISSOCIALLYOPTIMALLEVELANDECOCOMPENSATIONCANOVERCOMETHISDEFECTCHINAHASBEGUNLEGISLATIONFORECOCOMPENSATIONFROMBOTHCENTRALANDLOCALLEVELSTHEREARESOMESHORTAGESFORTHECURRENTLAWSYSTEM,SUCHASNOTPERFECTLEGALSYSTEM,INADEQUATECOMPENSATIONFUNDSTHISCHAPTEROUTLINESTHEDIRECTIONOFPERFECTINGTHECURRENTLAWSYSTEMONTHEBASISOFANALYZINGTHESHORTAGEOFTHECURRENTLAWSYSTEMANDEXPLORINGTHELAWSANDREGULATIONSINRELATIONTOTHEECOCOMPENSATIONINCHINACHAPTERTHREEISABOUTTHECONSTRUCTINGOFECOCOMPENSATIONLAWSYSTEMINNATURALRESERVESTHENATURALRESERVESSTRICTLYPROTECTTHENATURALRESOURCESANDPROHIBITHUMANBEINGSFROMUSINGTHEMINNATURERESERVES,LOCALCOMMUNITIESANDGOVERNMENTAREFORBIDDENTOUSETHEIRTRADITIONALRESOURCESINORDERTOPROTECTECOLOGICALENVIRONMENT,WHICHBRINGSABOUTHUGEECONOMICALLOSSANDOPPORTUNITYCOSTTOLOCALRESIDENTANDGOVERNMENT,SOTHEBENEFICIARYOFNATURALRESERVESSHOULDCOMPENSATETHEMTHISDISSERTATION,INTHISCHAPTER,MAINTAINSTHATTHEECOCOMPENSATIONISBASEDONTHEEXTERNALTHEORIES,THEECOLOGICALFAIRTHEORY,ANDTHEPUBLICGOODSTHEORYOFBIODIVERSITY,AND,ONTHEBASISOFTHEANALYSISANDEXPLORATIONOFTHERELEVANTPRACTICESANDLEGISLATIONSINRELATIONTOTHEECOCOMPENSATIONINNATURALRESERVESBOTHATHOMEANDABROAD,THISDISSERTATIONISOFTHEVIEWTHAT,THEMAINPROBLEMSOFTHECURRENTECOCOMPENSATIONINNATURALRESERVESINCHINAARETHATTHECONCEPTOFECOCOMPENSATIONHASNOTBEENWELLESTABLISHED,THERELEVANTLAWSANDREGULATIONSRELATEDISNOTPERFECT,ANDTHECAPITALCHANNELINRELATIONISTOOSINGLEBASEDONTHESEPROBLEMS,ITSUGGESTSTHECONSTRUCTINGOFTHERELEVANTLAWSYSTEMSINRELATIONTOTHELEGISLATIONMODE,CAPITALMANAGEMENTMECHANISM,IMPLEMENTMECHANISM,COMPENSATIONMODEINCHAPTERFOUR,THECONSTRUCTINGOFECOCOMPENSATIONLAWSYSTEMINTHEIMPORTANTECOLOGICALFUNCTIONALRESERVESTHEIMPORTANTECOLOGICALFUNCTIONALRESERVESPLAYAKEYROLEINPROTECTINGECOLOGICALSAFEFORTHEWHOLECOUNTRYANDSOMEAREASITISDIFFERENTFROMTHOSESPECIALENVIRONMENTALRESERVES,SUCHASTHENATURALRESERVES,SCENICAREA,NATIONALPARK,FORESTPARK,BECAUSEITEMPHASIZESONPROTECTINGTHEIMPORTANTECOLOGICALFUNCTIONSWHICHBELONGSTOLIMITINGDEVELOPMENTAREASTHISDISSERTATIONMAINTAINSINTHISCHAPTERTHAT,INCASEOFANYOVERLAPOFTHEABOVEMENTIONEDRESERVESANDSPECIALENVIRONMENTALRESERVES,THEFUNCTIONAREADIVISIONSHOULDBEFIRSTLYCONDUCTEDAND,THEN,DIFFERENTPROTECTIONPOLICIESFORDIFFERENTFUNCTIONSSHOULDBEADOPTEDTHISCHAPTER,AFTERANALYZINGTHEIMPLEMENTATIONOFECOCOMPENSATIONINTHEIMPORTANTECOLOGICALFUNCTIONALRESERVES,ISOFTHEOPINIONTHAT,THEMAINPROBLEMSARETHELACKOFFUNDSANDTHELOWCOMPENSATIONSTANDARD,WHICHISFARFROMTHESATISFACTORYCOMPENSATIONTOTHEVICTIMSTHECONTROVERSIESANDDISPUTESBETWEENTHEECONOMICDEVELOPMENTANDECOLOGICALPROTECTIONINTHEIMPORTANTECOLOGICALFUNCTIONALRESERVESARETHEMAINPROBLEMSANDTHATTHEUNREASONABLESETTINGOFTHEMANAGEMENTSYSTEMISALSOANOBSTACLEPREVENTINGTHESMOOTHIMPLEMENTATIONOFTHEECOCOMPENSATIONTHEAUTHORISOFTHEVIEWTHATTHEGOVERNMENTSHOULDMAINLYASSUMETHECOMPENSATIONRESPONSIBILITY,STRENGTHENITSINVESTMENTEFFORTS,REGULATETHEACTIONSINTHEIRDEVELOPMENTANDUTILIZATIONOFTHEECOLOGICALRESOURCESANDWIDENTHEFINANCINGCHANNELSBYMEANSOFLEVYINGORIMPOSINGTHEECOCOMPENSATIONFEES,INORDERTOFINALLYRESOLVETHECONFLICTSANDCONTROVERSIESBETWEENTHEECONOMICDEVELOPMENTANDECOLOGICALPROTECTIONCHAPTERFIVEISABOUTTHECONSTRUCTINGOFECOCOMPENSATIONLEGALSYSTEMOFMINERALMININGTHISCHAPTER,AFTERDESCRIBINGANDANALYZINGTHEPAIDUSESYSTEMOFMINERALRESOURCESINMINERALMINING,WHICHREFLECTSTHEECONOMICALVALUEOFNATURALRESOURCESANDOWNERSEQUITY,CLARIFIESTHEESSENTIALDIFFERENCESBETWEENTHEPAIDUSESYSTEMOFMINERALRESOURCESANDECOCOMPENSATIONTHISCHAPTERALSOEMPHASIZESONTHEINTRODUCTIONTOTHETYPICALSYSTEMSINAREASOFECOCOMPENSATIONINMINERALMININGINCHINAPERFORMANCEBONDSSYSTEM,ABANDONEDMINERECLAMATIONFUND,REPAIRINGTHEDAMAGEDLANDECOSYSTEM,ECOCOMPENSATIONFEESSYSTEM,ANDMAKESANANALYSISOFTHEIRDEFECTSWESHOULDMAKESUREOFTHECLEARUNDERTAKER,RESPONSIBILITIESANDTHEAMBITOFLIABILITYTHEENVIRONMENTALDAMAGEISSORTEDINTWOPARTSTHEOLDDAMAGEANDTHENEWDAMAGETHEOLDDAMAGEISTAKENCHARGEBYTHEGOVERNMENTTHROUGHTHEESTABLISHMENTOFABANDONEDMINERECLAMATIONFUNDANDTHENEWDAMAGEMUSTBEBURDENEDBYTHEMININGENTERPRISESABSOLUTELYBYMEANSOFPERFORMANCEBONDSSYSTEMFINALLY,THEAUTHORMAKESANANALYSISANDSUMMARYONHOWTOCONSTRUCTTHEECOCOMPENSATIONLEGALSYSTEMINMINERALMININGFROMTHETWOPERSPECTIVESOFGENERALIDEASANDSPECIFICSYSTEMSOFTHEECOCOMPENSATIONLEGISLATIONINAREASOFMINERALMININGCHAPTERSIXISABOUTTHECONSTRUCTINGOFECOCOMPENSATIONLEGALSYSTEMOFWATERSHEDTHEFOREIGNPRACTICESONWATERSHEDECOCOMPENSATIONAREINSTRUCTIVEANDHELPFULTOCONSTRUCTECOCOMPENSATIONLEGALSYSTEMINCHINATHEREARESOMECASESABOUTUSINGECOCOMPENSATIONAGREEMENTSANDWATERRIGHTSTRANSFERTOREALIZEECOCOMPENSATIONINCHINATHEEXISTINGPROBLEMSARETHATTHEREISNOINTERMEDIARYTOPLAYAKEYROLEINREACHINGTHEECOCOMPENSATIONAGREEMENTTHECOMPENSATIONSTANDARDDOESNTINCLUDETHEOPPORTUNITYCOSTSTHEN,BASEDONTHECURRENTLEGISLATIONONTHEWATERSHEDECOCOMPENSATION,THEAUTHOROUTLINESIDEASANDSUGGESTIONSASTOHOWTOIMPROVEANDPERFECTTHEMECHANISMOFWATERRIGHTSTRANSFER,HOWTHEINTERMEDIARYCOULDPLAYITSROLE,THESUBJECTLIABILITYANDTHECOMPENSATIONMODEKEYWORDSECOCOMPENSATIONECOLOGICALDEBTPAYMENTFORECOSYSTEMSERVICESECOSYSTEMENVIRONMENTALSERVICE目录第一章导论1一、选题背景和意义1二、文献综述4三、研究内容10四、研究方法14五、关键词解说15第二章生态补偿的基本理论18第一节生态补偿的法学界定18一、生态补偿的多元解说18二、生态补偿的关键要素21三、生态补偿的法学概念32第二节偿还生态债生态补偿的功能定位34一、生态债的成因34二、生态债的偿还35三、生态补偿生态债偿还的制度安排37第三节生态补偿的理论基础38一、生态学基础38二、伦理学基础39三、经济学基础41四、管理学基础42五、法学基础44第四节我国生态补偿法律制度的基本考察46一、基本现状46二、存在不足52三、完善方向56第三章自然保护区生态补偿法律制度的建构59第一节自然保护区生态补偿的基本界定59一、自然保护区生态补偿的具体含义59二、自然保护区生态补偿的理论依据61第二节自然保护区生态补偿的实践状况63一、国外自然保护区生态补偿的发展考察64二、我国自然保护区生态补偿的现状分析66第三节我国自然保护区生态补偿法律制度设计72一、立法模式的选择72二、补偿方式的转变73三、补偿主体的明确73四、补偿标准的设定74五、补偿责任的承担75六、补偿资金的来源76七、实施机制的建立77第四章重要生态功能区生态补偿法律制度的建构80第一节重要生态功能区生态补偿的基本界定81一、重要生态功能区与其它环境保护区的比较81二、重要生态功能区生态补偿的必要性84第二节重要生态功能区生态补偿的主要障碍86一、补偿资金短缺86二、补偿标准过低89三、补偿管理混乱90四、生态保护与经济发展冲突90第三节重要生态功能区生态补偿法律制度的完善91一、重要生态功能区生态补偿立法现状91二、重要生态功能区生态补偿法律制度完善方向94第五章矿产资源开发生态补偿法律制度的建构101第一节矿产资源开发生态补偿的基本界定101一、矿产资源开发领域生态债的产生101二、生态补偿制度与有偿使用制度的比较102三、矿产资源开发生态补偿的域外经验以美国为例105第二节矿产资源开发生态补偿法律制度分析109一、矿产资源开发生态补偿的立法现状110二、矿产资源开发生态补偿的具体制度111三、矿产开发生态补偿法律制度的问题115第三节矿产资源开发生态补偿法律制度的构想117一、总体思路118二、具体建构120第六章流域生态补偿法律制度的建构122第一节流域生态补偿的基本界定122一、流域生态补偿的内涵122二、流域生态补偿的原则124第二节国内外流域生态补偿的法律实践125一、国外流域生态补偿的实践及启示125二、我国流域生态补偿的实践与立法132第三节我国流域生态补偿法律制度的创建143一、强化流域生态补偿的管理体制143二、规范流域环境协议的内容144三、完善水权交易法律制度145四、建构流域生态补偿具体法律制度146生态补偿法律制度研究第一章导论一、选题背景和意义在没有人类活动干扰的情况下，生态系统将会以自在自为的规律运行，然而生态环境和自然资源是人类赖以生存以及社会经济发展的基本条件和物质基础，随着人类征服自然的欲望和改造自然的活动日益强烈，社会活动、经济活动的范围不断扩大、程度不断深入，人类对生态系统的影响越来越大，生态系统也就无法自在自为的运行了。由于长期以来一直深受生态服务和生态产品“无价”、“低价”观念的影响，人类在发展经济的过程中对生态资源进行“掠夺性”开发与利用，向生态系统索取了过量的资源和能量，但是又没有主动采取有效措施补偿、恢复生态系统的服务功能，因此造成生态系统服务功能受损，引起许多生态问题和生态危机。在我国的一些地方，由于片面强调GDP增长，忽视环境保护，形成高污染高排放的发展模式，使经济发展与生态环境保护处于严重的对立状态。官方数据显示，2006年中国化学需氧量排放总量居世界第一，远远超过环境容量，全国七大水系监测断面中62受到污染，流经城市的河段90受到污染。1生态问题导致人类赖以生存的生态环境不堪重负，为了实现可持续发展，党的十七大报告中首次写入了“生态文明”，强调为了延续人类的生存，必须重新认识人与自然的关系，实现人与自然和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣。生态补偿是我国生态建设的一个重要环节，是实现可持续发展目标的重要途径和有效形式。它通过鼓励“生态建设者”对生态系统加以维护，使其最大限度地恢复到被污染、被破坏前的功能，而且对生态环境进行建设、培育，加大生态系统的环境容量、增强其生态价值；同时通过提高“生态破坏者”的行为成本，促使其减少或放弃破坏生态系统服务功能的行为，间接实现对生态1资料来源HTTP/NEWSXINHUANETCOM/POLITICS/200708/27/CONTENT_6611572HTM，访问日期2009/3/1。系统的保护。环境服务具有公共物品属性，容易出现使用者无偿使用和搭便车的现象。由于长期以来对使用行为缺少经济制约，“生态建设者”的付出得不到相应的补偿，反映在现实中就是环境服务的使用者采用掠夺性手段使用资源、浪费资源，而“生态建设者”由于建设成本得不到补偿，被挫伤了改善生态环境的积极性，从而减少或放弃生态建设行为。这样就会限制社会公众对于生态维护与建设的投入，导致生态环境日益恶化。在我国这样一个人口众多、人均资源稀缺的国度里，人口、发展与资源、环境的矛盾更为突出，因此若不能从法律层面上确立生态补偿制度，清楚界定“生态建设者”、受益人、“生态破坏者”、受害人等的权利、义务和法律责任，势必会影响我国可持续发展战略的成功实施和“生态文明”的建设。对生态补偿制度法制化问题的研究在我国尚处于起步阶段。在环境法律体系中，我国尚未制定一部与生态补偿有关的专门法律，生态补偿的内容仅仅体现在个别法条的原则性规定上，例如，1998年修改的森林法第8条中对建立森林生态效益补偿基金的有关规定；草原法第39条对草原植被恢复费的规定以及对因建设征用草原对草原承包经营者进行补偿的规定；自然保护区条例第5条中关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的规定；2008年修订的水污染防治法规定，国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游区域的经济不发达地区的水环境生态保护补偿机制等等。目前，有关生态补偿的规定更多地体现在我国的环境政策上，主要是以国务院及其相关部门的名义发布的各类环境政策文件，例如，国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定明确提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”；国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要要求“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”；国家环保总局发布的关于开展生态补偿试点工作的指导意见等。国家通过各种公共财政政策实现生态补偿，主要表现为中央对生态建设的财政转移支付、对公益性的各种大型环境工程的财政投入、对自然保护区的建立与建设以及对生态建设者给予的各种税收优惠、补贴等。尽管国家政策性文件中已就生态补偿的意义、原则进行了阐述，并指明了生态补偿重点试行的领域，但是在国家层级的立法中，生态补偿只是散见于个别单行法中，并且相关的法条数量甚少，只涉及一些原则性的规定；有些地方也针对生态补偿开展了一些立法实践，例如，浙江省专门出台了关于进一步完善生态补偿机制的若干意见，但是地方专门就生态补偿进行立法的情况依然十分鲜见。一般来说，政策过于原则和概括，行为缺乏有效约束；对权利、义务及法律责任规定不清，缺乏可操作性。相对于政策来说，法律的最大特点在于其规定的内容比较具体、明确和详尽。具体来说，就是由于法律规范的存在，人们可以明确自己享受的权利、承担的义务，也可以预测和判断自己或他人行为的法律后果，从而决定是否从事某项活动，做出某种行为。生态补偿是关系到整个社会、经济、环境问题的一项宏大工程，不但需要来源于生态学、经济学、管理学等学科的理论支持，还需要从法学的角度理顺诸多利益相关者经济利益与生态利益的冲突与纠结，例如，不同层级主体的利益分配、资源管理部门与环保部门之间开展工作时的相互配合等等。生态破坏的结果将危害整个人类生存的环境，而生态建设和保护的惠益会被每个人所共享，如果生态破坏者无需承担相应责任，生态建设和保护者不能使受损的利益得到相应补偿，那么这既不能遏制生态破坏行为的发生，同时这也将使生态建设和保护者丧失生态保护的积极性。生态补偿涉及的利益关系非常复杂，涉及到自然资源的使用者与自然资源所有者、生态受益者与生态建设者、生态破坏者与受害者等利益相关主体之间的利益分配问题。例如，流域上游做好水土保持工作，下游因此得到了清洁充足的水源，由此产生的下游地区对上游地区的补偿问题；发达地区对因保护环境而丧失发展机会的欠发达地区进行的区域补偿问题；自然保护区建立和建设过程中农民因失去土地等生活资料而受到损失，政府对其所给予的补偿等等。另外，生态补偿必然还要涉及到补偿的标准是什么，补偿资金从何处来，补偿工作应当遵循何种程序等等诸如此类的问题，这些问题仅仅通过原则性很强，但实践操作性较弱的政策性文件恐怕无法有效解决。只有通过法律手段，将生态补偿的各项制度，以及各利益相关者的权利义务与法律责任以法律的形式确认和固定下来，使环境资源的利用从“无价”到“有价”，生态建设者的损失得以补偿；同时使生态破坏行为的成本从无到有，生态破坏者的行为得以减少或放弃，最终实现生态保护的目的。尽管对生态补偿法制化问题的研究具有很强的现实意义，但是其发展进程目前尚不尽如人意，因此我们应当积极研究和推动生态补偿法律制度建构工作，尽快将生态补偿的内容纳入相关法律之中。二、文献综述（一）国外研究评述1理论研究19世纪末开始，西方国家就开始通过立法来规制环境保护和生态平衡问题，但由于当时法学思想受到“人类利益至上”传统思想的影响，因此对生态补偿的问题甚少涉及。此后，经济的不断发展带来了许多人类不可忽视的环境问题，使人类开始意识到生态系统服务的价值。1997年，著名的科学杂志自然刊登了由多位作者联合撰写的名为生态系统服务和自然资本的价值的文章，该论文估算出生态系统服务为全球每年提供了大约1654万亿美元的价值。1尽管该文发表后很多专家对其评估的方式、标准提出不同意见，但是它首次提出了生态系统服务具有价值，其提供的价值甚至大于整个世界经济所提供的价值的观点。随着生态保护的不断发展，对相关利益者利益考量的不断深入，许多国家的学者对生态补偿问题进行了理论研究和探讨。根据规模和视角不同，国外学者对生态服务的定义，提出了不同看法。例如，生态学家GRETCHENDAILY在什么是生态系统服务一文中认为，生态服务是一种条件和过程，自然生态系统和组成它的物种通过生态服务维持和满足人类生活需要。生态服务的概念包括了递送、供应、生产、保护或维持人类认为重要的一系列产品和服务，产品包括海鲜、饲料、木材、燃料、自然纤维、药品和工业产品等；服务包括维持生物多样性和生命支持，也包括废物吸收、清洁、回收和再利用以及无形的美学和文化服务。2而COSTANZA却将生态服务和生态产品的细微差别模糊化，他在全球系统服务和自然资本的价值一文中将这两者统称为“生态服务”3，COSTANZA给出的定义为很多学者和机构所接受，例如，联合国千年生态评估机构（THEMILLENNIUMECOSYSTEMASSESSMENT）。目前，国外学者普遍认为生态服务是指产生于自然系统，为人类繁荣所必需的各种利1JAMESSALZMAN,THELAWANDPOLICYBEGINNINGSOFECOSYSTEMSERVICES,JOURNALOFLANDUSEANDENVIRONMENTLAW,SPRING,2007,P1602GRETCHENCDAILY,INTRODUCTIONWHATAREECOSYSTEMSERVICE,NATURESSERVICESOCIETALDEPENDENCEONNATURALECOSYSTEMS,1,1997,P33ROBERTCOSTANZA,THEVALUEOFTHEWORLDSECOSYSTEMSERVICESANDNATURALCAPITAL,NATURE,387,1997,P253益，1是自然的组成部分，它们被人类直接享用、直接消耗或用来生产人类的福利，提供了重要的、为整个社会福利所依赖的生活支持服务，包括空气和水的净化、干旱和洪水灾害的缓解、土壤保持和肥力的再生、废弃物的分解、农作物和自然植物的授粉、生物多样性的保持、控制大部分潜在的农业害虫、保持气候稳定等服务。至于生态服务对人类的价值问题，国外学者也进行了探讨，其中THOMASCBROWN和JOHNCBERGSTROM的观点具有代表性，他们在定义、评估和提供生态产品和服务一文中指出人类所有生产出来的产品和服务都要求投入一定的生态服务，即使在生态服务没有被直接消耗的情况下，也存在对生态服务和生态过程及支撑生态过程所需的自然资本的派生需求。最为重要的一点在于，生态服务是自然世界的组成部分，它直接地或者在生产最终产品和服务时间接地作为一种投入，来实现对人类有用的功能。2可以看出，目前国外学者对生态服务具有价值持肯定观点。认识了生态服务的内涵和价值后，国外学者很快将注意力转移到生态系统服务价值评估领域。PIMENTALD等对国际上有关自然资本与生态系统服务价值的研究结果进行了汇总分析，对世界生物多样性与美国生物多样性的经济价值开展了比较研究；SEIDL等对巴西PANTANAL地区的湿地生态系统服务价值进行了估算，评估结果为其年价值为每公顷5839万美元。除了对生态系统现存服务价值的评估研究外，国际上还开展了对受损生态系统恢复其生态系统服务价值的评估研究，例如LOOMIS等用条件评价法CVM对恢复美国普拉特河流域的废水处理、水的自然净化、侵蚀控制、鱼和野生生物生境、休闲旅游的经济价值进行了研究。3目前，国外学者对评估生态系统服务功能的经济价值应当采取何种评估标准和方法还存在很大的争议，例如联合国千年生态评估机构认为，应当以条件价值法作为生态系统提供的、具有间接使用价值的服务的价值评估方法；而与此相反，DEGROOT等人认为，应当严格限制将条件价值法运用于对生态系统提供的文化服务和娱乐服务的价值评估。41BRIANCSTEED,GOVERNMENTPAYMENTSFORECOSYSTEMSERVICESLESSONSFORMCOSTARICA,JOURNALOFLANDUSEANDENVIRONMENTALLAW,FALL,2007,P1802THOMASCBROWN,JOHNCBERGSTROM,DEFINING,VALUING,ANDPROVIDINGECOSYSTEMGOODSANDSERVICE,NATURERESOURCEJOURNAL,SPRING,2007,P3383转引自石瑾、张培栋生态服务的价值及其实现，载兰州商学院学报2007年第5期。4JBARKMANNETAL,CONFRONTINGUNFAMILIARITYWITHECOSYSTEMFUNCTIONSTHECASEFORANECOSYSTEMSERVICEAPPROACHTOENVIRONMENTALVALUATIONWITHSTATEDPREFERENCEMETHODS,ECOLOGICALECONOMICS,65,2008,P49生态补偿，在国外被称之为“生态系统服务付费”或者“环境服务付费”（PES,PAYMENTFORECOSYSTEMSERVICES,ORPAYMENTFORENVIRONMENTALSERVICES），有时也被称为“对环境服务的补偿和奖励”（CRES,COMPENSATIONANDREWARDSFORENVIRONMENTALSERVICES），1它们与我国所使用的生态补偿的概念在本质上类似。尽管PES/CRES这些词汇在著作中被统一使用，但是它一直没有一个统一的概念。在2005年的出版物上，SVENWUNDER对PES给出了如下定义，“一个自愿的、有条件的交易