“省管县”行政体制改革实施路径问题研究

“省管县”行政体制改革实施路径问题研究摘要关于“省管县”行政体制改革实施路径的问题研究，首先源于对党中央、国务院宏观决策的理性思考。国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中明确提到“有条件的地方可以加快推进省直接管县财政管理体制改革”；中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中明确提出“继续深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，中央重大文件中第一次明确提出减少行政层级的要求；党的十七大报告明确提出了“减少行政层次，降低行政成本”的政治任务；中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定进一步明确要求“扩大县域发展自主权，促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制”。近年来，党中央和国务院的一系列重要文件中逐渐明确地提出了省管县的行政管理体制改革思路，为我国“省管县”体制改革的研究提供了重要的政策依据。与此同时，越来越多的地方政府官员、专家学者不断探索省管县的改革实践，深入分析和探索我国行政层级改革的理论基础和有效途径，提出了稳步推进省管县体制改革的多种途径和模式。我国目前存在的“市管县”体制加剧县级财政困难、缺少宪政依据、极大地增加行政成本、降低行政效率、阻碍城乡统筹和新农村建设等诸多方面问题，从这一基点考虑，作者从促进经济社会整体发展的角度出发，探讨我国地方行政层级合理设置问题，即如何创造条件实行省管县体制，从根本上消除目前我国现行行政层级中存在的弊端，为“省管县”体制改革提供可行的实施路径。本文对省管县体制改革问题进行深入分析、冷静思考，针对当前实际情况，搭建了自己的关于省管县问题研究框架。对我国目前省管县体制改革的研究背景及意义系统论述之后，将“市管县”体制与“省管县”体制放在一条延续的时间链条上综合考虑，客观评价了“市管县”体制曾经起到的作用和目前所存在的弊端，同时对推行的可行性问题从理论依据和现实条件两个层面具体展开,凸显现阶段在我国逐步推行省直管县体制的必然性。在提出省直管理县的政策建议时,结合前面的分析与评价,指明我国省管县行政体制改革实施路径，并提出因地制宜，分段而治；适当调整区划，健全管理机制；维护地级市利益、减小改革的阻力；谋划省域规划，协调整体发展；协调市县关系，促进县域合作；改革垂直部门，捋顺条块关系；调整干部制度，强化权力监督；推进民主政治，实践县域自治；转变政府职能，提供配套措施的改革措施与建议。本文同时提出在不改变政府职能的前提下,依靠单纯调整行政区划解决行政区划与区域经济一体化的冲突,治标不治本，只能陷入行政区划调整新的区域经济一体化与行政区划的冲突行政区划再调整的恶性循环，必须跳出在行政区划调整上做文章的思路。在我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构未发生根本性变化的情况下,由市管县还是由省管县不是关键问题,省管县只是战术而不是战略,只是权宜之计而不是长远、一劳永逸地解决行政层级过多问题的上策良方。“省管县”体制改革必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级,提高政府行政管理效率,从而实现政府的功能性变革。目录第一章绪论3第一节研究的背景及意义3第二节文献综述情况分析3第三节论文的基本框架和研究方法3一基本框架3二研究的难点和重点3三研究方法3第二章“市管县”体制的历史演进分析3第一节“市管县”体制形成的历史背景3第二节“市管县”体制产生的作用3一“市管县”有利于发挥中心城市对周边地带的辐射作用3二“市管县”体制可以抑制基层政府间的恶性竞争3三“市管县”体制有效降低了省级政府的行政负担3第三节“市管县”体制主要缺陷分析3一“市管县”体制在一定程度上加剧了县级财政的困难3二“市管县”体制缺少宪政依据，身份尴尬3三“市管县”体制增加了行政层级，降低了行政效率3四“市管县”体制并不是城乡共同现代化的途径3第四章“省管县”体制改革理论依据与可行性分析3第一节推进“省管县”体制改革实施的理论依据3一管理层次与管理幅度的动态匹配理论3二行政组织改革理论3三信息结构与信息效率理论3四高度集权的逆向效率悖论3五资源优化配置理论3六城乡分治管理理论3第二节推进“省管县”体制改革的可行性分析3一市场经济体系的日益成熟为省直管县提供了前提条件3二电子政务和交通事业的蓬勃发展为省直管县提供了技术保障3三广泛的群众基础为省直管县提供了直接动力3四中国历史行政层级设置为省管县提供了参考3五国外行政层级设置为省管县提供了有利借鉴3六部分省份的改革试点，为省直管县提供了实践经验3第五章推进“省管县”体制改革思路与策略3第一节推行”省管县”体制改革的基本原则和要求3一有利于区域经济发展原则3二坚持分段而治原则3三有利于提高管理效率原则3四与城市化发展相协调原则3五、尊重历史背景民族团结原则3第二节推进“省管县”体制改革过程中可能衍生的问题3一省级政府的管理半径问题3二地级市的利益博弈问题3三地级市的可持续发展问题3四省域城镇体系合理规划问题3五可能造成的县域无序开发问题3六区域性公共品的供给和配套政问题策3第三节推进“省管县”体制改革的路径和建议3一因地制宜、分段而治3二适当调整区划，健全管理机制3三维护地级市利益、减小改革的阻力3四谋划省域规划，协调整体发展3五协调市县关系，促进县域合作3六改革垂直部门，捋顺条块关系3七调整干部制度，强化权力监督3八推进民主政治，实践县域自治3九结合政府职能转变，提供相关配套措施3结语3参考文献3致谢错误未定义书签。第一章绪论第一节研究的背景及意义党的十七大报告明确指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。作为国民经济和社会发展蓝图的“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年中央一号文件2月1日发布，再度提出要推进省管县“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”国家一系列文件的出台，表明了中央政府对省管县体制改革的决心。同时，以扩权强县和财政试点为突破口，全面拉开了全面推进省管县行政体制改革的大幕。相对于“省管县”体制改革，我国目前大多数地方实行的是“市管县”。按照我国现行宪法第三十条规定省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。宪法确定的地方行政层级设置主要是省、县、乡三级体制，而目前实行的却是省、市、县、乡四级行政体制。当前，“市管县”的格局已经有20多年历史，从上个世纪80年代初起我国大多数地方改变了过去作为省政府派出机构的地区（专区）体制、实行市领导县。当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地区的发展。但是，管理体制层级的增多会造成行政成本的增大，公共政策和财政转移支付越难以准确落实，层层过滤就会形成“漏斗效应”。从“市管县”到“省管县”，凸现了中央减少管理层级、减少行政成本、壮大县域经济的意图，势必触发地区经济发展、财政体制、行政体制等一系列变动。1理论界对地方政府行政层级设置的关注缘于我国相对滞后于经济体制改革的政治体制改革，此类关注随着新公共管理理念和重塑政府运动在国内被广泛认可而逐渐升温。我国历史上的政府机构经历过数次改革，但地方政府机构和人员的数量一直难以精简，最终陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。究其原因，一是政府职能转变没有完全到位二是我国行政层级体制改革滞后，严重制约着行政管理体制改革的深化和机构改革成果的巩固。可以说，历次地方政府机构改革都仅限于同一行政层级内政府机构数量的增减，属于政府机构在横向间的改革，并没有触及行政体制改革的内核。精简政府机构的省管县行政体制改革研究意在减少政府层级数，政府机构改革的成效决定于政府层级的减少。在与一些发达国家层级设置相比之下，我国政府的层级过多是毋庸置疑的事实。行政管理结构应与社会经济发展相适应，应该是一个动态变化的过程。应该看到，县级政府在财政、生产、管理、服务等方面受到市一级政府制约，县域经济发展受到不良影响，地市级政府机关对县级机关的阻碍作用已脱离了1综合，中央一号文件提出省管县参考浙江模式突破财政体制,南方周末,2009年02月02日，网络专稿指导和辅助的初衷。缩减行政管理层级，实现结构扁平化管理显然是大势所趋。同时，随着经济的快速增长、社会情况的日趋稳定、信息技术的广泛应用使得简化行政管理结构，缩减管理层级成为现实可能。当前的大部分地方实行的推进“省管县”体制,只是在探索在财政体制上的“省管县”体制,在财政预算编制上,由省直接对县编制预算,在收入划分上,也由省对县直接划分。如果仅局限财政管理上实行省级直接对县的管理体制,而在社会事务与干部人事管理上还停留在“市管县”层面,必然导致政府体制内部运转的不顺畅,甚至会产生一定冲突。因此,只有配合实行行政管理体制上的“省管县”,即市县平级,在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接管理,才能实现真正意义上的“省管县”。在实行“省管县”行政管理体制之后,将实现县级财权与事权的对称,人、财、物等方面的管理权限相互衔接,推动县域经济和社会事业和谐有序发展。本文对我国目前省管县体制改革的研究背景及意义系统论述之后，将“市管县”体制与“省管县”体制放在一条延续的时间链条上综合考虑，客观评价了“市管县”体制曾经起到的作用和目前所存在的弊端，同时对推行的可行性问题从理论依据和现实条件两个层面具体展开,凸显现阶段在我国逐步推行省直管县体制的必然性。在提出省直管理县的政策建议时,结合前面的分析与评价,指明我国省管县行政体制改革实施路径，并提出因地制宜，分段而治；适当调整区划，健全管理机制；维护地级市利益、减小改革的阻力；谋划省域规划，协调整体发展；协调市县关系，促进县域合作；改革垂直部门，捋顺条块关系；调整干部制度，强化权力监督；推进民主政治，实践县域自治；转变政府职能，提供配套措施的改革措施与建议。本选题的理论意义在于通过对我国地方行政层级设置和省管县体制改革的研究，有利于从微观角度发现并解决阻碍当前我国经济社会发展的管理体制问题，为省管县提供更加丰富的理论参考，从而建立更为系统的地方行政层级设置理论，为行政调整和行政管理的合理化提供更加完整的理论参考意见和建议。本选题的实际意义在于自改革开放以来，受世界经济一体化和社会主义市场经济体制改革的影响，中国经济快速增长。随之我国经济体制改革的不断深入，生产力水平的提高以及通讯、交通、管理技术、管理人员素质不断改善，我国现行具有综合性、长远性和全局性的行政层级设置问题与发展形势不相适应，在某些方面甚至还起到了阻碍作用，改革的要求越来越迫切。从政治经济学的角度，我们甚至可以将改革的活动视为一种项目投资，科学合理的行政层级设置实际上就是一项良性的投资，低投入高产出，能够在事实上促进区域经济的有序发展。中央编办研究中心陈喜生称,截至到目前,全国共有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,和北京、上海、天津、重庆等四个直辖市,实行财政“省直管县”。2探索性地赋予县以地级市的经济管理职能，收到良好效果，不仅可以推动省县直管理论上的发展创新，而且可以为政府高层决策提供有益的参考，同时对于推进和谐社会建设，推动区域经济一体化进程，加快民主政治建设步伐，促进政府机构改革，具有深远的现实意义。2周志坤，省管县专家认为可分三步走，南方日报，2009年02月12日，第1版第二节文献综述情况分析由于中外国情差异，目前国外对省管县体制改革问题研究较为匮乏，至今还没有较为系统的著作问世，但在一些发达国家实际中运用较为普遍。国内学者则对省管县问题的研究非常重视，可以说是一个热点课题，并有丰富的研究成果问世，主要有以下几个方面第一，从行政体制改革角度所进行研究。孙学玉、伍开昌的当代中国行政结构扁平化的战略构想以市管县体制为例，张占斌的政府层级改革与省管县市县路径研究、戴均良的行政区划应实行省县二级制关于逐步改革市领导县体制的思考、郑为汕的省级行政区划改革问题研究、汪宇明的中国省管县市与地方行政区划层级体制的改革研究等文章，从各多个角度对我国现有的市管县体制进行深入分析，由其是对其存在的问题进行体制性思考。第二，从实践探索中进行研究。徐竹青龙在省管县建制模式研究以浙江为例中对浙江省推行省管县改革的实践进行了深入剖析。李珍刚在扩权强县广西县域经济发展的新路径中对广西推行省管县改革的行政环境、现实条件进行了详细的分析和论证。第三，从经济发展角度进行研究。乐策在重塑珠三角经济与行政体系的关系中，分析了“珠江三角洲经济发展中存在的行政层级、行政架构和经济区划、经济架构不相协调的问题”；汪庆希在行政区划应与社会经济发展相适应中比较明确地提出并强调了作为上层建筑的行政层级设置必须应为经济发展服务的理念。第四，从历史沿革进行研究探讨。李小杰在从历史的角度看当代行政区划层级与幅员改革之必行、李传永和李恬在我国历代的行政区划、周振鹤在行政区划史研究的重要意义等文章对我国古代的地方行政层级设置进行了详细的专题研究，这些研究成果对推行省管县、改革地方行政层级设置提供了丰富的历史素材。李刚在略论新中国行政区划的变迁、孙学文在中华人民共和国省级行政区划沿革等文章，系统总结了建国以来我国地方行政区划的历史沿革,对改革地方行政层级、合理划分省级管理幅度提供了重要的理论和实践参考。第五，在中外对比中进行研究。张玉枝在国外大都市区行政组织与管理的理论与实践公共经济学的分析中阐述了“国外大都市区组织与管理”的形成和发展过程，将“西方地方公共经济学”概念及其对大都市区组织的规模影响进行了介绍，对两种典型的大都市区组织与管理模式多中心与单中心体制进行了分析。林涛在美国地方行政区划若干问题探讨中着重对美国的地方行政层级和地方行政区划的特点进行了论述。在地方政府行政层级的研究内容上，学者们对其现状特点和体制弊端进行了深入的分析，并根据研究提出改革方向和具体建议。学者们从我国现有市管县体制存在的问题进行思考，为推行省直管县提供了一些改革的思路。总体来说，内容非常广泛和丰富，对历史状况、建制沿革、经济影响、特殊形态、治理模式以及中外比较等等都展开了全方位的研究，特别是对行政改革的思路也进行了多角度的探讨。综观现有研究文献，对于当前地方政府行政层级设置的研究,在取得阶段性成果尤其是关于省直管县体制改革问题的研究存在三个方面的不足第一，研究以理论层面的探讨和论证居多，比较欠缺联系行政体制实际状况的研究，尤其缺少可操作的具体意见和建议。缺少方案社会化的过程，也即通过详细诠释方案的背景、依据和标准等，使之具备能够科学、合理实施的文献述评的前提与基础。第二，对地方政府行政层级调整的决定因素和综合因素认识不清，组织扁平化理论定位、经济主导论、政府职能决定论均有说法。孤立研究较多，综合系统研究深入程度不够，目前学者们尚无法提供一个省直管县体制改革较为科学的实施模式。第三，从理论探讨居多，现有省直管县行政体制改革的研究更多反映宏观。这种宏观首先是讨论国家行政区划的变革占了主流，而对地方行政改革举措的探讨比较缺乏；其次就是讨论全局性问题，大多泛泛而谈，不易把握问题的实质，于是也就难以有针对性的解决方案。第四，现有的研究一般只注重于政区体制改革，对于省直管县行政体制改革的具体调整思路、方法以及体制改革与调整思路相结合进行的研究仍较为薄弱。对于现存的问题，要从具体调整思路和体制改革两个方面相结合进行研究，提出有效的解决方法。为中国政治、经济体制改革的发展，社会主义市场经济体系建立，城市化水平的快速提高，区域城镇体系的优化和区域发展格局的调整等都有重要影响。第三节论文的基本框架和研究方法一基本框架本文的核心是探讨我国如何推行省直管县实施路径问题，并围绕省管县实施路径对历史沿革、有利因素、配套改革措施等方面展开论述。深刻剖析当前我国市管县体制存在的主要问题，综合全国各地扩权强县、省管县的实际经验，提出省管县的实施路径和相关配套措施。本文分为五个部分第一部分是绪论，阐述研究的背景及意义、文献综述、论文的基本框架和研究方法等等。第二部分系统分析我国市管县体制的历史演进过程、作用与弊端。第三部分研究推行省管县的理论基础与可行性分析。第四部分是探讨如何实行省直管县体制改革实施路径问题与建议。第五部分为结语部分。二研究的难点和重点行政层级结构是我们国家与各级地方政府机构展开各项公共管理活动的重要基础，涉及政治、经济和社会发展的方方面面因素，除了经济性、政治性和地域性等特征外，还具有相当的稳定性。这也是有利政府展开管理活动，保证经济发展、维护社会稳定的必然要求。这样的特点决定了行政区划与层级的变革和调整，必须综合权衡，慎之又慎。本选题的研究，需要有广泛、深入的行政体制及其改革调整的理论作支撑，通过大量查阅文献资料和借鉴、综合前人的研究方法并加以创新，建立较为有效、合理的评价标准。一般说来，进行行政层级调整主要有两方面原因一是以政治制度为代表的历史背景发生变化，二是以社会经济为代表的现实环境发生变化。我国当前出现的这种改革的要求，从根本上说，是因为社会处于经济体制转型的时期，生产力快速发展，交通、通讯等各项基础设施建设取得极大的进步，这使得历史的行政层级设置与现时社会条件不再协调，产生了阻碍经济发展的矛盾和冲突。认识到这一点，我们才能有针对性地进行改革和调整。同时我们也应该清醒认识到，省管县体制改革中的政府职能转变和民主自治是比较核心的部分，脱离此项内容，此次改革不如称之为改良。三研究方法1文献资料分析法本文在研究地过程中多方查阅报刊、杂志及互联网信息，充分利用中国知识基础设施工程（CNKI）数字图书馆数据库、万方数据资源系统等网络知识信息工具，广泛搜集有关省管县体制改革研究文献，在对这些理论研究成果归纳总结的基础进行上吸收和借鉴，并在一定程度上融入创新因素，构建本选题较为系统的理论体系。2比较分析法本文在研究过程中，注重对中外古今地方行政层级设置的实际情况进行比较分析。通过比较，使我国现行市管县体制在促进经济发展方面存在的问题和不足充分暴露出来，比较国外地方政府行政层级设置的特点及我国部分省市探索省直管县的初步成效，提出我国省管县体制的的可行路径。3统计资料分析法本文研究涉及当前我国省市管县体制的优劣分析、国外与我国行相关情况的比较，通过搜集中国统计年鉴等资料获得，对统计资料进行全面、综合和反复的运用，分析、总结其中存在的问题，是本文研究的一个重要方法，它是本文研究在实际具体问题上展开探讨的基础和关键。4事物过程分析法本文研究考虑到我国现行体制的历史继承特点，对其历史形成、演变和发展过程进行分析，从而深刻把握现有体制的发展脉络，这对我们科学规划未来发展的趋势具有重要的指导作用。事物过程分析法是本文按照历史逻辑从纵向研究省管县政区与层级设置规律的重要方法。第二章“市管县”体制的历史演进分析尽管目前对“省管县”体制改革的尝试大都集中在对财政关系和体制的变革上，但是通过自2002年以来的浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分本属于地级市的经济管理权限和社会管理权限直接赋予经济强县，并在财政上实行“县财省管”的试验性探索，可以发现其效果是十分明显的，县域经济得到了持续、稳定、快速、健康的发展。然而对于刚处于萌芽阶段的“省管县”体制改革而言，它的前景究竟如何其制度性瓶颈和阻碍性因素又在何处只有全面结合相关制度发展的历史脉络，将“市管县”机制与“省管县”体制放在一条延续的时间链条上通盘考虑，并明确其历史背景、优势和缺陷，才能完整地评价“省管县”改革在中国的适应性问题。第一节“市管县”体制形成的历史背景“市管县”领导体制在中国的全面兴起始于20世纪80年代初期。1982年，为打破城乡间壁垒，推动城乡经济协调发展，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、试行“市管县”体制的通知，年末首先在江苏省试点，次年开始在全国范围内试行3。随后在全国范围内开始了长达十余年的撤县置市、市地合并浪潮，截至1998年底，全国共有219个市领导1228个县包括县级市、自治县、旗等，平均每个市领导56个县，“市管县”成为中国地方行政体制中的普遍现象4。到2005年底，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个，占到近85，管县的地级市数量占全国总数的70以上5。回顾“市管县”领导体制的实施过程，可以将当前存在的“地级市”分为三种类型1地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并，用市政府取代原来的行署；2升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市；3县改市型。即将新设的县改市升格为地级市。经过20多年的实践探索，目前行政公署这一“虚”级别的行政层次基本上销声匿迹，地级市成为中国中央省市县乡五级行政体制的中间环节。值得一提的是，在中国市级行政建制所含的类型极多，有省会城市、一般的省辖市、计划单列市、经国务院批准的较3卢毅，从“市领导县”到“强县扩权”对浙江省“市管县”体制兴衰原因的逻辑分析，云南行政学院学报，第31页，200464庞明礼，“市管县”的悖论与“省管县”的可行性研究，北京行政学院学报，第16页，200745陈达云，邓亮，以省管县体制构建我国地方行政层级的思考，国家行政学院学报，第71页20071大的市以及民族自治州等。直辖市属于省级建制，但是北京、上海、天津、重庆等四大直辖市也设置了“市管县”领导机制，其中重庆不但依据现行体制辖区和县，而且还辖2个地级市、1个地区和4个县级市6。因此我们当前对“市管县”模式所做的任何探讨同样适用于四大直辖市，只是它们对县的管理模式如何变更却不属于“省管县”改革所能涉及的范畴。第二节“市管县”体制产生的作用应该客观认识到在20世纪80年代中国实行“市管县”领导模式具有相当历史合理性和现实可行性，是在改革开放之初传统计划经济体制的坚冰逐渐消融以及城乡二元分割局面开始被打破的社会条件下可能采取的唯一政策性选择。一“市管县”有利于发挥中心城市对周边地带的辐射作用实行“市管县”领导体制实质上就是以经济比较发达的城市为中心，带动周边城镇和农村的经济发展，逐步形成以大中城市为依托的城市经济区7。从经济学角度已有的研究成果出发，大型城市对方圆数百平方公里内的带动效应为典型的高度正相关，城市凭借其在基础设施、经济实力、科学技术、文化艺术等方面的区位优势，充当了信息中心、交通中心、科技中心、物资集散与物流贸易中心等众多至关重要的角色。城市自身所拥有的生产要素较为密集，在相当地理范围内几乎处于天然的垄断地位。在传统的城乡二元结构体制下，中心城市与周边城镇和农村在资源贸易上几乎没有交流，城市宛如黄土地中的一座城堡，处于被孤立和包围的尴尬境地。而改革开放以来地区主导型经济代替了过去由中央大包大揽的计划经济模式，中心城对周围地区的巨大区位优势使得拉近城乡经济实力差距成为可能。但是需要指出的是，城市的辐射作用的产生需要经历从非均衡到均衡两阶段。一方面，市级政府具有很强的机会主义倾向，抽取县域经济资源，发展市区经济是市级政府很自然的行为选择取向，这就是我们平时经常听到的“市卡县”、“市刮县”；另一方面，首先通过资源集聚发展市区经济，然后利用辐射效应带动周边县乡经济发展，这也是区域经济非均衡增长的要义8。经过实践发现，非均衡增长的确在一定范围内实现了带动目标，许多城市借助资源集聚效应扩大了城市面积,壮大了经济规模，提高了经济运行质量，对所辖县乡的经济发展一定程度上起到了带动作用，促使区域内城乡经济发展呈现出先扩大后收敛的局面。但是也有相当多的县没有获得实际利益，长期受困6宫桂芝，我国行政区划体制现状及改革构想，政治学研究，第65页，200027王庭槐，卞维庆市管县行政体制剖析及改革设想，南京师范大学学报，社会科学版，199548日藤田昌久，美蒂斯集聚经济学城市、产业区位与区域增长西南财经大学出版社第45页，2004年于市级政府的“盘剥”和“掠夺”之中,欲罢不能。二“市管县”体制可以抑制基层政府间的恶性竞争改革开放以后，先前高度集中的计划经济体制被地方政府为主导的分散竞争所替代，虽然政府指令在资源配置中的作用被大大削减，但各级政府在国民经济发展中的作用不是被削弱，而是被大大增强了，这种强化机制就是政府间竞争9。原有的传统计划经济体制下形成的中央主导经济逐渐让步于地方经济主导，各地方政府间围绕经济资源和生产要素展开了激烈竞争，矛盾呈现高发态势。由于中国在经济体制转轨的过程中没有相应建立完善的政府间纵向关系协调机制，因此地级市作为上级政府所拥有的行政权威对本地区范围内的县域矛盾和城乡矛盾进行裁断和协调，及时将争端控制在萌芽阶段。市作为区域内国民经济和社会发展的直接规划者，有效地协调和监控了县域经济关系，抑制了基层政府之间纷争与摩擦。三“市管县”体制有效降低了省级政府的行政负担市作为省与县之间的中间层次,相对于省有一个较为明显的优势，即更接近基层政治、经济和社会生活的实际情况，更容易掌握和了解下级各种社会发展实情，并能及时地化解冲突与矛盾。市领导县的作法极大减轻了省政府的行政负担，节约了巨大用于协调县域关系的交易成本，减轻了县与省之间由于信息不对称所导致的情报失真发生的机率。要深入地理解“市管县”体制，就不能脱离当时的客观环境，20多年前经济社会现实不可与当前同日而语。一般认为，政府管理的幅度在管理规模既定的情况下，与管理层次的划分有直接的关系，在实际过程中，它还会受到诸如政府政府工作的内容与性质、管理工作人员的素质、政府管理的信息沟通过程、政府管理环境的变迁等因素的影响10。当时的中国省级政府如果直接管县，其面临的挑战不言自明，这几乎是不可能完成的任务。在改革开放初始，改革目标和成果尚不明朗的情况下，以“市管县”作为过渡性的政策措施无疑是稳妥和明智的。第三节“市管县”体制主要缺陷分析经过了20多年实践的检验，“市管县”体制内在的弊端也逐渐显露，有些在预料之中，而有些结果却是与其初衷完全违背。鉴于“市管县”体制所处的客观历史环境和政治、经济、文化等社会要素已经发生了根本性的转变，因此对“市管县”的领导体制进行变更和调整也就显得势在必行。9汤玉刚，论新一轮地方政府体制改革的若干关键问题从“市管县”到“省管县”，经济体制改革，2007510张志红当代中国政府间纵向关系研究第3940页，天津人民出版社，2008年一“市管县”体制在一定程度上加剧了县级财政的困难当初设置“市管县”领导体制的一个初衷是为了充分利用中心城市在财政收入上的优势，对经济落后、财政困难的县域经济实行以财政借款、拨款等为手段的救助。这种以大马拉小车的思路无疑是具有一定理论意义和现实可行性的，但是从实际效果来看却是事与愿违。首先，并不是所有管县的地级市经济都得到了快速发展，某些城市受制于自身经济实力、基础设施、地理位置、能源资源条件等诸多限制，时至今日仍然没有缩小与经济强市的横向实力对比，甚至还有扩大的态势。其次，市级政府作为一级行政主体其首要利益还是城市自身的发展，其政绩着眼点在于市区而非辖县。基于当今城市建设的大成本、高投入的现实，城市自身财政尚且难以完全对付，况且支援县级财政。退一步来讲，市级财政即使有一定余量，由于相关领导的个人政绩与县级发展无任何直接关系，因此也难以心甘情愿地慷慨解囊来支持县级政府。同时，恰恰相反的是市级政府更多的是利用自身在行政权威上的优势频繁地挤占县级财政的资源，尤其是在1994年分税制改革实施之后，财权上移，事权下移。市级财政将自身能够掌控的税收额度大且收入稳定的税种全部掌控到股掌之中，同时将大量涉及社会公益性服务项目和开支性内容下放到县级财政事权范围以内。这种现象极大加剧了县级财政长达十余年巨额亏空的现实，而且时至今日这个裂缝丝毫没有缩小的迹象，反而愈演愈烈。更有甚者，有的地方为了将地级市的中心城区做大，截留了省里本分给县的资源，甚至想方设法从县里攫取资源，利用行政手段，在招商引资、项目审批等方面，人为地把资源调入市区11。国务院发展研究中心曾于2003年对湖北襄阳县所做的调查显示，19972000年间，全县非涝即旱，农业灾害严重；但县财政用于支援农业生产的支出，除每年近20的上级拨款外，剩余的80是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的43倍。当地财政都是吃饭财政，很多都是负债的。二“市管县”体制缺少宪政依据，身份尴尬“中华人民共和国宪法规定实行省、县、乡三级行政区划体系一全国分为省、自治区、直辖市；二省、自治区分为县、自治县、市；三县、自治县分为乡、自治乡、镇”12。这是国家根本大法对地方政府所设层级的具体规定，它清晰表明中国实行省县乡的三级地方行政权力模式。然而目前中国实际上形成的中央省市县乡五级行政架构模式，对于市这一级行政组织的法律地位一直没有做出明确说明，因为没有法律规定，因此对于“市管县”的具体操作方式也就有了极大的主观随意性。各个区域在实践过程中对于市如何管县、该管什么，不该管什么也存在很大差别，有些市几乎将县变成了自身的派出机制，控制十分严密；有些市将县当成了城市副食品原料供应地和农产品供应基地，只抓农业不抓工业；有些市把县变成了扩大城区面积的土地来源和垃圾填埋场；有些市却对下属县放任自流，完全不涉足县级事务，不顾县级疾苦。事实上法律规定的缺位，就导致了对地级市的定位困难，省级11陈涛,后税费时代的乡镇机构改革问题和对策，农村经济，第18页，20071212刘君德,中国行政区划的发展与改革思路，中国地理教学参考，第4页，19964政府基本以宏观管理为主，多以制定政策为主；县级政府以微观管理为主，多执行政策13。市级政府处于决策层与执行层之间，毫无疑问应该发挥管理层的作用。但纵观中国历史，自古皇权不下县，县级政府历来就是享有高度自治权和自主权的，在农村形成了一个由县官的各种代理人、地方乡绅和各种社会组织构成的乡村治理的图景。因此市对县的管理有无必要、有无可能本身就值得商榷，加之种种限制因素，目前市对县的管理主要停留在检查多、指导多、建议多而实际支持少的现实状态。三“市管县”体制增加了行政层级，降低了行政效率世界各国的政府管理经验显示政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，政务信息的上传下达就多了一道门槛，政策的贯彻执行就多一道藩篱。因此从未来政府组织结构的发展趋势来看，扁平化通过扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次的手段以达成对社会的管理。中国在计划经济体制下形成了政治体制和行政体制纵向层次上的“职责同构”有关职责同构的具体内容可以参见张志红当代中国政府间纵向关系研究，天津人民出版社，2005年，依照上下对正、左右标齐的基本思路，每每上级机关的机构设置发生变化时，下级行政机关会相应作出调整，也按照上级机关的调整路径对自身组织模式进行变更。增加了市一级政府组织，做到“前有车，后有辙”，这就意味着要按照标准的“四大班子”模式配备领导岗位、人员和编制，并制订庞大的行政预算。在“市管县”体制确立以前，在省、县间的派出机构，先称专署，后称地区，其职能是先虚后实，后期已成为名虚实实的省、县行政间的中间管理层次，但是其组织编制却远不及今天的市，原地区一级不设人民代表大会。因此，在20世纪80年代以后，中国国家行政机关机构之所以发生了规模空前的膨胀，与“市管县”体制密切相关。增加行政层级会导致政务信息传递过程的时间和空间都变长，进而信息在上传下达的过程中发生扭曲并造成失真的机率倍增。中国政务信息传输体制虽已不同于昔日的完全“单通道信息体制”有关单通道和多通道信息传输体制的具内容可以参见朱光磊当代中国政府过程，天津人民出版社，2006年，但是也远未达到西方发达国家的“多通道信息体制”的水平。目前党政信息传送渠道的畅通与否仍然决定着行政部门办事效率和政务传达的速度，至于其他新闻媒体、报刊杂志、广播电视、社会舆论等通讯方式固然发挥着日益重大的作用，然而其接近（ACCESS）政府的程度却远逊前者。在“市管县”体制下，市政府凭借行政权威对上级有关县的精神做出有利于自身的解释并以此来制定城乡发展规划，从政策源头上剥夺了县获得平等发展的机会。同时对于与县有关的信息的上报也存在过滤和筛选，将一些反映实质问题的话语隐去是惯用技俩。凡此种种，在市这一级所发生的信息传递问题值得深思。13王红茹,张俊才,张一彪,刘青峰,熊郁，省管县”改革地方权力再分配,中国经济周刊，20076四“市管县”体制并不是城乡共同现代化的途径考察当代资本主义国家实现农村社区城镇化的过程，几乎没有一个国家是通过“市管县”即市县合治来实现的14。许多国家城乡治理的成功经验表明有城乡合治走向城乡分治，是世界行政史揭示的一个客观规律。“市管县”体制与当今全球通行的乡村治理模式背道而驰，难以获得好的预期效果在所难免。第四章“省管县”体制改革理论依据与可行性分析14张占斌，省直管县体制改革的实践创新，国家行政学院出版社，2009年第一节推进“省管县”体制改革实施的理论依据“市管县”体制存在的问题已暴露无遗，“省管县”模式的尝试正如火如荼，人们很自然地就会想到“省管县”是理所当然的事情。但纵观中国近年来的行政体制改革不尽人意的根本原因就在于缺乏强有力的理论支撑，同样，如果我们不能找出“省管县”的有力的理论依据的话，这次规模庞大、意义重大的改革很难辩明前进方向。事实上，这次改革是具备理论支撑而现实可行性的。一管理层次与管理幅度的动态匹配理论根据管理学原理得出管理层次与管理幅度呈反比关系管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度就越大。一个组织的管理层级保持在一定科学数量有利于信息的上下沟通，并提高组织的工作效率。随着信息技术的飞速发展，各种信息与数据的收集、传递都变得十分方便快捷。因此合理地缩减行政层级、扩大管理幅度在当前条件下是完全可能实现的，这样不仅可以提高管理层次的效率，还能有效减少地方政府对上级的依赖，提高下级管理机构工作的积极性和创新性。从这个意义上来看，“省管县”体制有其合理的科学依据。这种层级少、幅度大的扁平化的组织结构符合当前我国行政体制改革的大趋势。二行政组织改革理论随着社会的飞速发展，我们所处的行政环境、行政条件也日新月异，从提高行政效率和行政效果出发，对国家行政组织的体制、职能、结构和行为方式进行改革就成为一种必然。学者们对行政组织的变革进行了理论上的探讨，提出了各自的观点。首当其冲的是新公共管理改革（NEWPUBLICMANAGEMENT），新公共管理产生多方面、多维度和持续的影响，包括为简化政府、实现政府最小化而采取的使政府扁平化、削减公务员数量、使行政体制和规则更为简单等。三信息结构与信息效率理论信息资源的有效配置是在一定信息结构基础上进行，一个组织内部信息结构有两种基本模式水平信息结构（亦称民主制信息结构）和垂直信息结构（亦称等机制信息结构）。垂直信息结构主要是通过合作的专业化和科学的等级控制来获取效率或通过技术控制来获取效率。当所获取的信息质量不高时，管理者便无法有效解决问题，同时，下级组织由于缺乏决策权，因此缺乏及时向上反映问题和以准确快速方式执行上级指令的动力。如此就直接导致管理者有限理性成本和执行成本增大。调整现有的“省市县乡”多级管理模式，减少“市”层次结构，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，并以此保证政令畅通。四高度集权的逆向效率悖论我国长期实行的高度中央集权的行政管理体制，注重自上而下的高度一体化等级控制。在这种体制下的上级政府能够较为及时、有效地对资源进行配置及整个国民经济活动进行组织和协调，随着我国财政体制的分权化改革，地方政府越来越成为具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就是不可回避的。五资源优化配置理论资源优化配置理论曾向我们揭示资源配置的区域范围越大，资源配置的效率就会越高。市管县体制曾创造了一个个资源配置的“行政经济区”。但正如一些专家学者发现的，这种“行政区经济”现象在资源配置上显示出来的效率是有限的，而成本却在不断增高。实践证明，在市场经济体制逐步成熟的情况下，迫切要求将资源配置的区域规模进一步扩大，打破地级市行政管理范围，在更大经济区域上进行优化资源配置，以避免“看得见的手”过多运用行政资源干预和限制生产要素资源的科学分配。顺应这个趋势，进行相应的行政区划层级改革与调整，推行省直管县体制势在必行。六城乡分治管理理论市是以工业、商业、服务业等为主导的人口聚居区，而县却是以农、林、牧、副、渔为主导产业的人口分散广域居住区，其性质和功能的不同，决定了其主要管理任务也有所不同，政府在对其管理方式上也应有所区别。根据国际市制发展的一般规律和共同经验，市是一种城市型行政建制。市制发展的方向是实行市级自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。如在美国，县是广域型行政建制，3040个县（2004年统计数据）覆盖了美国的每一寸国土。县是“面”，市则是“面”上“点”。只有点面结合才能相得益彰。同时，市还是一种基层而非中间层的行政建制，市下面不可再有其它政府建制（少数大城市除外）。在我国，城市自古以来就是作为统治中心而设置的，其独立发展受到很大限制，虽然1930年国民政府时期曾颁布过市组织法，市级自治有了一定程度的发育。但在新中国成立后，由于当时特殊的国内外政治环境导致的城市工业化政策，又使城市处于绝对统治中心地位，“三农”和城乡统筹发展受到很大制约。第二节推进“省管县”体制改革的可行性分析改革开放至今，地方政府行政体制改革最大的动力来自于其自身的体制内需求，而中国当前特定的政治POLITIES、经济EEONOMY、社会SOEIETY、技术TECHNOLOGY和行政人力资源HUMAN一RESOURCE要素无疑共同构成地方政府行政层级改革的现实环境。通过PESTH分析，可以更加清楚地看到进行地方政府行政体制改革的现实基础。另外，通过行政度公式DAF（N、P、S、E）也可以看出我们行政体制改革趋势，D为行政度，A为管理体制系数，F为管理工作量，N为下级行政单位数量，P为辖区人口，S为辖区面积，E为经济发达程度。D与N、P、S、E呈正相关，即在A、N、P、S不变的情况下，E不断增加，D也会不断增大。随着经济的发展，必然增加行政度，这就会给增设中间管理层次提供了一个好的借口。但是D又与交通、通讯、条件的不断改善呈负相关，更为重要的是，随着我国市场体系的不断成熟和政府职能的转变，政府由微观管制变为宏观调控，这样管理体制系数A也降到足够小，从而使D变小。符合省管县体制改革大方向。一市场经济体系的日益成熟为省直管县提供了前提条件在传统计划经济体制下所形成的政企不分、政社不分的社会构成模式，政府所承担的职能事无巨细，许多社会单位及企业成为了政府履行政府职能的“腿”。正是由于政府管理幅度居高不下，政府疲于奔命但效果还是捉襟见肘。因此增加管理层次，设立更加庞大而严密的机构框架成了一度最佳选择。时至今日，中国市场经济体系已初步建立，涉及全国的现代企业制度和社会保障体系逐步建立，传统的由政府大包大揽来进行社会管理的模式也同时发生了根本转折。社会从政府的“怀抱”中日益脱离，与市场体系共同实现自我完善和自我更新。政府也将大批管不好、管不了、也不该管的事项交给了相关社会组织、企事业单位和有关个人，其职能发生了巨大变化。以经济调控为例，大量的经济职能，如财政政策、金融政策、产业政策、收入政策、制订指导性中长期计划等等，均由中央政府及其授权职能部门行使，省政府已无权、无力行使这些权力15。政府管理幅度的缩小和社会自治程度的提高，预示着对政府已有层级进行变迁以适应市场机制进一步发育完善和社会组织成长的时机业已成熟。根据2008中国市场经济发展报告分析，2008年中国经济市场化程度已达到77,在国际上处于中等偏上水平,以市场化程度标准判断，中国已成为相对或基本成熟的市场经济国家。这一体制的完善，预示着企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府直接管理经济社会事务的领域在逐步缩小，以行政手段强制行政区与经济区保持统一的格局将被打破。可以说，相对完善的市场机制是强县扩权、省直管县体制改革的重要基础和前提条件。二电子政务和交通事业的蓬勃发展为省直管县提供了技术保障随着科学技术和信息化进程的不断加快，以及国家对电子政务建设重视程度的日渐加深，传统的办公设备、办公手段正逐步退出历史舞台，以电子计算机为基础的各种现代办公手段越来越发挥着重要作用。特别是随着电子政务的15郝国庆，省管县改革的相关问题分析，经济体制改革，党政干部论坛，20097普及，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经具备一定规模，日趋完备。一是各地都建立了党政办公资源网，开展的应用主要有党委、政府系统内部办公和远程公文传输，即党政公文、党政信息、党政督查网上运行及电子邮件系统、内部QQ、视频系统、短信平台等，二是建立了政务系统办公资源网门户网站，实现了与上级政务系统的纵向对接。信息和督察工作都实现了信息收集和督察政务办理情况的无纸化，方便快捷，准确无误；公文下发实现了无纸化，减少了大量的印刷费用，并且打通了各个党政机关同级之间和上下级之间的信息交流通道，涵盖整个行政区的横向网络传输平台基本形成。各党政部门也用统一网络在同级之间传递公文和信息，通过电子政务网络的使用，不仅仅是节约了大量办公经费，更重要的是提高了工作效率，公文的传输时间由12天缩减至几秒，信息的交流告别了电话、简报、传真等传统方式。政府门户网站的完善，使公众能系统的知晓政府各部门的职责以及办事流程，公开、透明的“市长信箱”拉近了政府与公众的距离。实现了政务处理电子化，政府采购电子化，社会保障服务电子化，政府决策支持电子化。这些都为政府减少层次、扩大管理幅度提供了有力的技术支持。同时，交通事业的蓬勃发展也为省管县体制的运行打下了坚实基础。以河南省为例全省高速公路通车总里程4841公里，全省18个省辖市中有17个省辖市形成了高速公路的十字交叉，全省109个县（市）中有99个通达高速公路，通达率92，其中45个县有两条高速通过。全省高速公路已基本形成了以郑州为中心的个半小时中原城市群经济圈，3小时可达全省任何一个省辖市，6小时可达周边6省任何一个省会城市。目前全省高速公路在建里程596公里，到年底在建里程达到1000公里以上，到2010年通车总里程突破5000公里。三广泛的群众基础为省直管县提供了直接动力2005年，温家宝总理在全国农村税费改革会议明确指出，具备条件的地方可以推进省直管县的试点；国家第十一个五年经济社会发展规划正式将推进强县扩权、省直管县写进未来五年的改革事项今年的中央一号文明确指出省管县体制是未来发展方向。与此同时，广大机关干部对这一改革也表现出了极大的政治热情，普遍持欢迎和支持的态度。对于当前的市管县和省管县体制的支持情况笔者对新乡市100名县区和市直部门的党政干部作了一项调查。表1新乡市关于行政体制调整的问卷调查统计结果单位人调研问题维持市管县推进省管县两者并存调查对象147115比例147115市直干部10319被调查人员分布县区干部4406处