浅谈提升档案行政执法推进依法行政

1/10浅谈提升档案行政执法推进依法行政随着法制建设不断深入，档案行政执法在档案法制建设中的地位与作用愈显重要。就目前而言，档案部门的执法多数采取专项执法、档案行政执法与等级复查相结合、档案部门与有关部门联合执法等形式进行。执法过程实际就是检查过程，所谓执法也多半停留在口头上。为此，如何进一步规范并提升档案行政执法，使档案行政执法真正取得成效，早日实现依法行政，这是各级档案部门及每一个档案工作者都值得探讨的问题。本文拟从当前档案工作中存在的违法现象和行为及其存在原因、解决的对策就如何推进档案依法行政作些思考，以期达到抛砖引玉之作用。一、违法现象和行为，不容忽视。随着档案法的颁布，档案行政管理部门理所当然地具备了行政执法主体资格，名正言顺地成了法律授权的行政执法部门。十多年来，经过各级档案行政管理部门的努力，档案行政执法工作取得的成绩有目可睹。但客观地讲，档案行政执法工作与社会预期和档案事业发展的客观要求相比还有一定差距，还存在一些违法现象和行为。突出表现在一是档案工作的一些设施设备到位率差，不少单位包括一些机关单位、企事业单位，没有及时建立综合档案室，各种门类、载体档案没有实行集中统一管理。业务档案、会计档案、声像档案等分散保存的现象尤为突出。二是材2/10料收集不全现象严重，很多基本的应当立卷归档的文件材料没有及时收集、归档，散存在部门或者个人据为己有的现象司空见惯。三是一些单位档案保管条件不符合要求，档案库房和基本的防护设施欠缺，有的还存在安全隐患。四是重点建设项目、重大科技成果或其他技术项目鉴定、验收时未按规定验收档案，很多重大工程档案工作根本没有经过当地档案部门的验收。五是不按期甚至拒绝向档案馆移交档案等等，很多单位都以查找不便或者保密的理由拒绝向档案馆移交档案。二、剖析原因和根源，发人深思。上述违法现象与行为的普遍存在究其原因是多方面的，有整个社会的原因，也有法律法规不健全的原因，更有档案部门自身建设等方面的原因。社会档案意识和档案法制观念淡薄造成档案行政执法缺乏有效的执法社会氛围。虽然档案法颁布实施已经整整22年了，但整个社会的档案意识仍然十分淡薄，大多数领导所谓的重视也多半停留在口头上，档案工作的重要性没有引起各级领导和有关部门的足够重视，不少地方和单位的档案工作只是凭经验、凭习惯开展，很多人员都不愿从事档案工作，抱着无可奈何从事档案工作的人员大有人在，法律、法规和规章赋予档案工作部门的职能，也未能得到真正履行。社会上的老百姓不知道档案及档案工作的比比3/10皆是，更莫说知道什么是档案行政执法和档案违法了。甚至有一次，笔者竟然在上看到有友称“档案部门已经撤销，已经私有化”这真让人啼笑皆非。档案部门自身建设制约了档案行政执法的有效开展。一是档案部门存在认识上的误区。不少档案部门认为，只要档案不丢失、不毁损就不存在执法问题，至于不归档、不集中保管、设施设备欠缺、不按时移交等只是小问题，上升不到档案行政执法的高度。二是档案部门执法的刚性不够。档案行政执法停留在口头上的多，停留在一般的监督检查上的多，对发现的违法行为，听之任之的多，遇到问题就是跟有关部门领导反映，希望引起重视，如此而已，这就造成档案行政执法乏力，违法行为长期得不到有效制裁。档案行政执法的权威没有真正树立起来，有些同志甚至戏称档案行政执法为“柔情执法”。三是档案行政执法主体的素质制约了档案行政执法的有效开展。实际情况看，我国的行政执法队伍中目前还较为普遍地存在着法律知识欠缺、能力不强的现象。法律专业知识的欠缺，必然带来执法能力方面的问题，突出地表现在行政执法过程中，不按法定程序办事，作出具体行政行为时依据的事实不清，适用法律不当，不按行政处罚法的规定向行政相对人履行法定告知义务，不依法履行保护行政相对人人身权、财产权的职责等。4/10档案部门的社会地位造成了档案行政执法难。面对普遍存在的违法现象与行为，即使各级档案行政管理部门认真履行其职责，努力加大执法力度，但是相比较其他系统的行政执法工作，档案行政执法难度较大，其成效并不明显。众所周知，多数的行政执法主体，其行政相对人往往是弱势群体，这是因为行政主体一般是行政执法机关，而行政相对人多是普通的企事业单位甚至老百姓个人。而档案行政执法的对象恰恰相反，其行政相对人往往是强势部门或单位，其执法面对的主要是一些强势的党政机关和国有企事业单位，这里的许多单位无论从地位还是权势，都是档案行政管理部门所不及的。在这些部门、单位面前，倒显得档案局这个行政执法主体是弱势部门了。一旦有权有势的部门、单位出现档案违法行为，你如何进行执法许多档案行政管理部门因此就畏缩不前了。档案法律法规授予档案行政管理部门的执法权有限，造成档案行政执法缺乏足够的震撼力和威慑力。对于档案违法现象与行为，档案行政管理部门可以依法采取的具有一定威慑力的措施主要有三种一是责令违法单位限期整改，下发档案执法监督检查通知书。二是通报批评。三是行政处罚。毫无疑问，行政处罚是其中威慑力最大的执法措施。根据档案法的赋予，县级以上各级档案行政管理部门可以参照施行的行政处罚种类有警告、罚款、责令赔5/10偿损失、没收违法所得等四项。但是责令赔偿损失、没收违法所得是在档案已经遭受损失之后的补救措施，实际发生率不高，而且责令赔偿损失的“损失”如何计算很难操作，所以一般并未采用。警告、罚款是行之有效的处罚措施，但按照有关规定，档案行政管理部门所行使都是“建议处分权”，而没有独立的行政处分权。因此，行政处罚由于其适用面过窄或过小，实际工作中极少真正运用，以致形同虚设，这就使得各级档案行政管理部门在行政执法中难有作为，档案违法行为难以得到有效的制裁，作为行政执法机关的权威自然就无法树立起来。档案行政管理体制制约了档案行政执法的开展。档案行政管理部门作为档案法确定的档案行政执法部门，是档案行政执法的主体。通过法律的授权，县级以上各级档案行政管理部门已经获得了主要的档案行政管理权和行政处罚权。但是，这并非意味着所有的档案违法行为均由档案部门管辖并实施处罚。由于各行政机关职能分工的不同，相关的财政、建设、统计、文物等行政机关或主管部门通过法律的授权，各自获得了本系统有关档案违法行为的行政处罚权。虽然这种档案行政处罚权是局部的，被严格限于本系统的范围之内，但由于各部门各自为政，就容易造成管理上的混乱和漏洞，造成执法部门之间没有明确的职责分工，影响到档案行政执法工作的成效。6/10三、改进工作和方法，刻不容缓。规范立法，积极探索有利于档案工作依法行政的档案管理体制。加快档案行政体制改革，改革多头执法的管理体制，明确凡是档案工作必须在档案行政管理部门统一领导下开展，凡是属于国家所有档案都应该纳入档案行政管理部门下的档案馆和专业档案馆进行保管和利用，确立档案部门作为档案信息工作独一无二的形象和地位，真正体现档案馆作为集中保管档案中心、集中利用中心、信息化利用中心以及爱国主义教育基地的职能和作用。欣喜的是我国一些地区已经在探索与创新档案行政体制改革方面走出了路子，如广东深圳市和上海浦东新区实现了城建档案馆并入档案局，安徽省更是全面改革了国家档案管理利用模式等，探索出一条在市场经济条件下国家档案资源为经济建设和社会发展服务的新路子。这种改革，一是有利于克服政出多门、多头管理的弊端，消除在旧体制下不可避免的部分职能交叉、行政执法主体不明确等现象，也符合一件事由一个部门主管、相同或相近的职能由一个部门承担的原则。二是有利于树立档案部门的在档案工作上的权威形象与地位。三是有利于专业档案工作如城建档案工作的进一步发展。扩大权力，提高档案行政执法的威慑力。我国现在基本上形成了以档案法为核心的包括法律、行政法规、地方7/10性法规、行政规章体系在内的档案法律法规体系。但是，该体系在强制性、可操作性等方面存在较大的欠缺，特别是涉及法律责任的许多条款内容显然刚性不足。行政处罚权是法律法规授予各级档案行政管理部门的一把尚方宝剑，而行政处罚范围的宽窄和权力大小则决定了这把尚方宝剑的锋利程度。档案法规定的罚款显然范围过窄、过小。比如对于普遍存在同时危害很大的在机关、企事业单位出现的拒绝归档、拒绝向国家档案馆移交档案、拒绝档案安全保管等违法行为，根据现行档案法律法规，档案行政管理部门只能采取几乎没有强制力的“责令限期整改”的措施，而无法采取强制性的行政处罚，按现行规定，档案行政制裁的重点是在档案进馆后的违法行为，而对于进馆前的违法行为只能下达整改通知书，限期整改，这于情于理都说不通，因为档案进馆前机关企事业单位存在档案违法行为更为普遍，进馆之后倒相对安全了，这多少有点舍本逐末的感觉。所以，笔者认为应该扩大档案行政执法行政权，对那些普遍存在的档案违法行为加大处罚力度，提高档案行政执法的威慑力。规范执法，提高档案行政执法效率和水平。要进一步规范档案行政执法，把过去执法活动中存在的问题和缺陷进行梳理，提出了科学的应对措施，统一执法内容和要求，从而深化和扩展执法工作内涵。一是严格执行办案程序，特8/10别对一些时间概念更要从严掌握。比如检查结果的告知时间和复查时间问题、下达处罚决定告知书及送达处罚决定书的时间衔接问题等。二是规范执法细节，比如在进行现场检查时，对现场检查记录应把握的要点及顺序统一格式，对调查记录应具备的要素进行了整理和统一，防止出现调查记录发生偏颇而造成失误。三是在调查过程中，强调规范用语、文明用语、礼貌待人，把行风建设要求贯彻始终，把执法办案过程扩展为构建和谐社会的实践活动，较好地塑造档案行政执法队伍的良好形象。四是执法活动中，积极贯彻执法与教育、宣传、培训相结合的原则，把档案执法现场变为宣传阵地、业务培训课堂。提高素质，加强档案行政执法队伍的自身建设。为提高档案行政执法的整体水平必须坚持以马克思主义中国化的最新成果武装思想，以科学知识提高能力，以工作任务带领队伍，采取多种方式教育、培养、锻炼队伍；必须高度重视依法行政主体自身素质的培养，强化法治意识，强化职业道德，从依法行政主体的录用、培训、行为规范，监督机制、退出机制等各个方面制定切实有效的措施，努力建设一支政治强、业务精、作风好的，眼界宽、思路宽、胸襟宽的充满活力和创造力的高素质的档案行政执法干部队伍。一是要强化法治意识，牢固树立依法行政观念。衡量行政执法主体的素质，就是看其是否具有法治意识和依法9/10办事的能力。二是要强化职业道德，就是提高依法行政主体的道德水准。依法行政主体的地位、职责，决定了其应具备的道德水准不同于一般公民的道德水准，所以作为档案行政执法主体必须不断加强自身职业道德修养，不断增强自身的法治意识、服务意识、公仆意识、责任意识及文明执法、公平公正的理念等。加大宣传，营造档案行政执法良好的社会氛围。我们常常以“埋头苦干”的“老黄牛”精神来勉励自己，将“默默无闻”当作档案队伍的优良传统和作风，认为搞档案宣传是搞花架子，对外大喊大叫，有王婆卖瓜之嫌。在这种观念的束缚下，档案界失去了与外界交流的欲望，更谈不上把握宣传机会，创造条件与社会交流了。结果是档案工作和档案工作者“藏在深闺人未识”。不仅领导不重视、民众不理解，而且其他部门或单位也不支持、不配合，即使亲戚朋友也不明白、不清楚。造成有法不能依，执法不能严，违法也不能究为此，档案部门务必转变观念，主动加大舆论宣传力度，通过主动向各级政府汇报、向各种媒体投稿报道、举办纪念座谈会，邀请领导撰写文章或发表电视电话讲话，制作广播电视专题节目，发布公益广告，举办展览、街头咨询活动以及文艺演出，开展上宣传、知识竞赛、接受媒体专访、参与电台、电视台直播节目等多种形式，宣传档案法、档案法