国外政府创业投资引导基金运作模式的比较

国外政府创业投资引导基金运作模式的比较一、外政府创业投资引导基金的运作共性美国、以色列和澳大利亚三国的政府创业投资引导计划在运作过程中都具有以下特点1政府出资方式因地制宜、顺时而变。美国、以色列和澳大利亚三国在确定引导基金出资方式时都充分利用了国内国际有利条件，并考虑了引导计划的设计目标。在没有其它经验可以借鉴的条件下，美国先后采取了优惠贷款、担保债券和参与证券等出资方式。面对70年代大批SBICS因政府贷款资金供应和小企业股权资金需求矛盾导致倒闭带来的惨重损失时，美国SBIC计划能够审时度势，及时修正错误并予以创新，通过提供担保债券和参与证券等出资方式，提高了政府资金的杠杆作用，并在一定程度上保护了政府资金的安全。以色列的YOZMA计划是在国内创业投资市场尚未建立、创业资本和基金管理人才严重缺乏的条件下设计的，但它充分利用了国际创业投资环境提供的有利条件，采取了由政府提供股权资本，并引入国外创业投资机构共同设立子基金的方式，在弥补国内资本和人才的不足的同时，也解决了国内创业投资资本的退出渠道问题。澳大利亚的创新投资基金是在国内创业投资市场已有一定发展的条件下推出的，其目的是加大对早期阶段创新企业的支持，纠正创业投资市场自我运行的市场失灵，故而采取了政府高比例的股权出资方式，资助力度大、期限长，且目标主要定位于国内市场。2让利于民，予民以惠，提高引导力度。为引导民间资本流向特定领域，三国政府在实施引导计划时都向民让利，提高私人资本的参与热情。如美国SBIC计划向小企业投资公司提供的担保债券期限长达10年，不用分期偿还，也不参与利润分成；参与证券的利润分成比例受私人资本杠杆比率影响，但最高不超过10。以色列的YOZMA基金在设立时承诺，若运作成功，6年后政府将基金中的股份以原价出售给其它投资者；若运作不成功，政府与其它投资者共担损失。澳大利亚政府在IIF中出资比例高达21，但仅享受剩余利润的10。3注重政府资金的持续运作。三国政府的引导基金在实施过程中都注重现金流状况，把握收支的衔接，防止因资金链中断而出现业务脱节。美国SBIC计划提供的担保债券和参与证券在支持对象SBIC出现问题导致违约或清算后，才会引起政府赎回已发行证券而占用资金，而在此之前的各项收费及投资收益已实现了政府资金的部分累积。以色列YOZMA计划及澳大利亚的IIF基金则设定了引导基金退出的最后期限与方式，并合理安排了首次退出之前的政府资金使用进度。如YOZMA规定成功运作条件下的最晚退出时间为6年，YOZMAI基金分三年设立了10个子基金，在1996年第十个子基金设立之前即已实现了投资企业上市，到1998年设立YOZMAII时，YOZMAI已大部分收回政府投资。IIF则直接规定混合基金的存续期为十年，在具体实施中也把握政府资金的投入进度，如每一轮融资期限长达5年，每年设立的混合基金不超过二个。4把握引导基金管理与项目投资决策的关系。三国的政府引导基金在实施过程中都注重把握引导基金管理和项目投资决策之间的关系，把引导基金的管理工作交由政府机构或国有独资公司，而把具体的项目投资决策交由私人部门。也就是说私人部门确定最终的投资对象、投资额度、投资条件及资后管理与退出时机与方式等，而引导基金的管理机构仅从制度上对投资范围进行限定，并对具体的投资项目实施监督。如SBIC和IIF的管理机构是政府部门，YOZMA基金的管理机构是国有独资企业，它们都是通过各种法律制度来限定政府资金的最终使用范围与方式，对政府资金的具体使用实施审查监督，具体的投资决策则交由申请合作的私人投资者，或与合作投资者共同选择的基金管理者。（二）国外政府创业投资引导基金的运作差异美国、以色列和澳大利亚三国的政府创业投资引导基金运作模式差异如表36所示，这些差异集中体现在管理模式与资金运作模式两个方面。1组织形式差异分析三个国家的政府引导基金采取了两类组织形式，政府部门和国有独资企业。这两种组织形式运用条件不同，效果迥异。以色列YOZMA基金采取的是国有独资企业管理出资的组织形式。在这种组织形式下，政府资金以注册资本的形式注入引导基金管理机构，由管理机构在注册资本规模内从事创业投资引导活动。引导基金国有企业组织形式的优势在于引导基金可以从事直接投资活动（如YOZMA集团从事的平行投资），提高引导基金管理部门的投资决策能力，也为管理部门投资活动私有化打下了基础。再者，以企业形式组织创业投资引导活动强调了引导基金管理的权力和责任分配，在一定程度上提高了对管理部门的投资决策要求，对引导基金的运作施加了资本保全压力。但这种组织形式也有一定的缺陷引导基金的目的是引导私人资本流向小企业或创新企业，弥补政府拟扶持对象的私人资本投入不足。如果引导基金国有独资企业长期运行，这与市场经济发展趋势不符；如果引导基金国有独资企业在某一时期实现政策目标后私有化，若以后再出现政策扶持对象的私人资本投入不足（如网络泡沫破灭后的以色列）而需政府重新介入时，则需要重新设立政策执行机构，从而出现了政策执行上的断接。与YOZMA基金的国有独资企业管理方式不同，美国的SBIC计划和澳大利亚的IIF基金采取了政府部门组织形式。美国的SBIC计划由小企业管理局（SBA）组织，其下属投资部门负责具体实施；澳大利亚的IIF计划由澳大利亚的创新产业科学研究部（DEPARTMENTOFINNOVATIONINDUSTRY,SCIENCEANDRESEARCH）组织，具体管理工作由其下属的澳大利亚工业部（AUSINDUSTRY）负责。这两个国家的政府引导基金具有以下共同点（1）设立目的意在长远。SBIC计划的设立目的是最大限度调动私人资本向小企业提供股权和长期信贷资金，弥补小企业的私人资本供应不足。IIF计划的目的则是培育早期技术性创业资本市场，培养有早期投资经验的基金管理人。这两者的目的都是填补私人创业投资活动的空白地带，意在解决创业投资市场长期发展中的市场失灵问题，计划的实施具有长远性。（2）归属于政府某一项目组合。SBIC项目是美国小企业管理局（SBA）实施的促进小企业发展的众多项目之一，这些项目包括科技援助项目、财务援助项目、合同援助项目、灾难救济恢复项目等，SBIC项目则是财务援助项目中最主要的权益投资项目。除SBIC项目外，目前SBA的投资部门还实施了新市场创业投资项目NEWMARKETVENTURECAPITALCOMPANIESPROGRAMS和新农村商业投资项目（NEWRURALBUSINESSINVESTMENTPROGRAM）两个创业投资促进项目。IIF项目是澳大利亚产业部实施的创新促进体系中的一个创业投资子产品。澳大利亚工业部实施的创业投资产品有早期阶段创业投资有限合伙项目（EARLYSTAGEVENTURECAPITALLIMITEDPARTNERSHIPSPROGRAM）、创新投资基金INNOVATIONINVESTMENTFUND、预种子基金PRESEEDFUND、组合发展基金项目POOLEDDEVELOPMENTFUNDSPROGRAMS、再生能源权益基金（RENEWABLEENERGYEQUITYFUND）和创业投资有限合伙项目VENTURECAPITALLIMITEDPARTNERSHIPSPROGRAM）。其中IIF设立时间最早，其它各项目模仿了它的运作模式。（3）投资活动纳入财政预算。SBA每财年编制预算与绩效计划（BUDGETREQUESTANDPERFORMANCPLAN），在该计划中规定SBIC项目每财年的小企业资助目标和每个小企业的平均资助成本并上报年度预算请求，如2008财年SBIC项目的资助目标是1770家小企业，平均每家小企业的资助目标成本是10558美元；2009财年的资助目标是1328家小企业，目标成本是14559美元每家企业。根据2007年实际发生的15749万美元的预算支出，SBA上报2008财年的预算请求为18687万美元，其中计划贷款清算资金为3452万美元；2009财年的预算请求为19335万美元，其中计划贷款清算资金为3571万美元。澳大利亚创新产业科学研究部每财年编制预算，公布上财年各部门的收支状况，对运行绩效进行评价，并确定下一财年的财政预算。执行部门澳大利亚工业部则根据创新产业科学研究部的预算编制商业计划，确定各项目的进展计划。（4）集体决策管理监督。小企业管理局的投资部门在执行SBIC计划时，由执行行政办公室下的项目发展部负责对SBIC申请人进行资格审查和尽职调查，注册和项目标准办公室负责SBIC的注册，SBIC运营办公室负责对注册SBIC的经营活动进行监督与检查，向其提供杠杆资金；对产生问题的SBIC则交由清算办公室处理。IIF基金则由澳大利亚工业部的治理机构产业研究与开发委员会负责监督管理。由政府部门来管理组织创业投资引导基金的优势是，政府能够根据创业投资市场的运行状况灵活调节引导基金的实施力度，政策时效长。2资金运作模式差异分析三个国家的引导基金采取了两类资金运作模式，参股子基金和提供融资担保。在美国SBIC的融资担保资金运作模式下，政府向注册的SBIC提供担保，由其发行担保债券或者权益证券从社会中筹集长期资金（10年期），以这类担保资金及申请注册SBIC的私人投资者自有资金共同向规定范围的小企业进行权益资本投资。在担保的SBIC出现了经营问题而不能偿付发行在外的证券时，由政府出资赎回已发行在外的债券。政府因赎回问题SBIC发行的证券而发生的资金支付构成了这种资金运作模式最主要的成本。对于发行在外的担保债券，政府收取担保费及年管理费；对于赎回的担保债券，政府要收取利息；对于参与证券，政府在SBIC进行利润分成之前要对私人购买者进行优先支付，在SBIC进行利润分成时，政府除收回优先支付金外还要参与利润分成。融资担保资金运作模式的优势是在实施引导计划的初期不需要占用政府资金，在支持的创业投资机构出现经营问题前能够实现担保费、管理费等收益的积累，从而减轻了政府资金压力。但对于私人创业投资者而言，政府收取的担保费及年管理费增加了创业投资基金的运作成本，也加大了担保证券到期时的还款压力。这在一定程度上会削弱这种引导基金的吸引力。再者，提供融资担保的运作模式还需要具备一定的条件，如接受政府担保的私人资金供应者，美国SBIC计划采取的这种证券融资担保方式还需要有较发达的证券市场。（2）参股子基金模式分析在参股子基金运作模式下，引导基金直接提供股权资本和私人机构建立创业投资基金。在政府让利的情况下，私人部门在享受高收益分成的同时承担了较低的风险，而政府在分享较低收益的同时承担了过高的风险。参股子基金的优势在于不需要借助外部的融资环境，强化了引导基金、子基金及受资企业的联系，收益与风险的不匹配提高了对私人投资者的吸引力。其缺点是直接占用政府资金、受财政资金规模制约放大私人投资规模有限、政府承担的风险过高容易引起道德风险。表36美国、以色列、澳大利亚三国政府引导基金的比较美国SBIC以色列YOZMA澳大利亚IIF背景国内少量自发创业投资活动国内基础条件缺乏、国际创业投资进入高潮国内已有较小规模创业投资市场，有政府直接设立创投机构的失败经验设立目标最大限度调动私人资本向小企业提供股权资金和长期信贷资金建立有竞争力的创业投资产业，促进高新技术产业发展培育本国早期技术性创业资本市场，培养有早期投资经验的基金管理人引导方式向私人SBIC的长期融资提供债务/股权担保与私人资本合作建立创业投资基金与私人资本合作建立创业投资基金政府资金运用SBIC违约或清算时赎回担保债券和参与证券参股子基金，直接投资参股子基