建设项目跟踪审计

1、建设项目跟踪审计引言跟踪审计的提出已经有十余年了。 1998 年，在朱总理政府工作报告 中就已经提出“对重大项目要实行专项审计和跟踪审计”。 1999 年， 在国务院办公厅关于增强基础设施工程质量管理的通知提出审计 部门要依据审计法对国家拨款的重大项目实行专项审计和跟踪审 计。 2001 年，在审计机关国家建设项目审计准则也明确指出，对 财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关能 够对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程实行跟踪审计。但是 跟踪审计的相关理论研究和实践活动一直没有太大发展。直至审计署 2008至 2012年审计工作发展规划进一步明确提出“积极 探索跟踪审计。

2、对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与 环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行 全过程跟踪审计”后，跟踪审计实践和理论有了进一步的发展。 2008 年，审计署已先后对灾后重建项目、西气东输二线工程、北京奥运会 财务收支和奥运场馆建设项目、京沪高铁建设项目实行跟踪审计。跟 踪审计相关理论的研究也引起了审计工作者和理论研究的注重。但总 的来说，跟踪审计无论是实践还是理论，都还处于起步阶段。二、对重大基本建设项目实行跟踪审计的迫切性随着我国综合国力的增强，在国家投资的基本建设项目中，一些“巨 无霸”型国家重点基本建设项目持续上马，如：三峡工程总投资约 1800 亿元；南

3、水北调工程总投资可能超过 5000 亿元；西气东输二线管 道工程项目总投资约为 1435 亿元。这些项目如果不能顺利建成并发挥 预期作用，将造成国家资源的巨大浪费和生态环境的严重破坏，影响 国计民生。为了降低国家重点基本建设项目投资风险，保证它们的投 资效益，避免出现“工期无限期，投资无底洞”的情况，传统的投资 审计已经很难达到预期目标，迫切需要建立全过程跟踪审计监督机制。 传统的投资审计重心停留在合法合规性方面，即使取得了一定的成就， 但审计价值并没有得到充分实现，很难实行事先的预防和控制。也正 是基于此，审计署在审计署 2008至 2012年审计工作发展规划中 旗帜鲜明地提出，对关系国计民

4、生的特大型投资项目、特殊资源开发 与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试 行全过程跟踪审计。政府重点建设项目跟踪审计是适合我国经济发展和基本建设规模增大 的背景下而采用的新型审计模式，也是审计理论的发展和创新。但是 不可回避地是，在跟踪审计展开过程中还面临着一些问题。因为跟踪 审计实践和跟踪审计的相关理论研究都还处在起步阶段，对跟踪审计 的概念、审计内容和重点，审计程序和方法等还没有明确，对跟踪审 计的顺利实施和作用的有效发挥造成一定的影响。鉴于此，本文着重 研究了跟踪审计的概念和特点、审计阶段划分及各阶段审计重点，以 及跟踪审计在法规体系、程序和方法等还需进一步完善之处

5、。三、跟踪审计的概念和特点当前，跟踪审计尚无统一和明确的定义。虽然已经有学者和审计人员 对跟踪审计实行研究，并给出了不同的定义。其中，有些定义是以工 程造价和财政、财务收支的真实性、合法性和有效性为核心审计内容； 有些定义强调审计过程的连续性。本文认为，跟踪审计是指分别在不同时点对同一建设项当前期工作、 建设实施、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、 建设管理等全方位实行审计，促动建设项目规范管理，通过发现问题 纠正问题，促使工程建设项目的顺利完成，保证政府投资的效益和建 设资金安全。目的是规范项目建设程序，提升财政资金使用效益，维 护国家经济秩序。跟踪审计具有如下特点：1. 跟

6、踪审计内容全面。跟踪审计是对工程建设项目全过程，全方位的审计。是决策、审批、 设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，合法合规，建设单 位管理情况，设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位职责履 行和人员配备情况。2. 对同一项目多次审计。跟踪审计是对同一项目在不同时点介入的多次审计，通过对开工前， 建设实施过程中和竣工验收后三个阶段的审计，实现事前、事中和事 后的控制。3. 预防和控制。因为重点基本建设项目投资大，虽然事后控制能够对 存有的问题实行惩处，但对造成的损失将难以补充，所以，跟踪审计 突出对建设中的问题即时发现和纠正的事前和事中控制，来达到顺利 完成建设项目，确保投资效益的目

7、的。四、跟踪审计的阶段划分和各阶段审计重点跟踪审计是为了规范建设管理，纠正和预防建设过程中存有的一些问 题。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于展开工程建 设领域突出问题专项治理工作的意见中，对我国工程建设领域存有 的问题实行了归纳，具体如下：一是一些领导干部利用职权插手干预 工程建设，索贿受贿；二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规 划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途；三是一些招标人 和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；四是一 些招标代理机构违规操作，有的专家评标不公正；五是一些单位在工 程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和 安全

8、责任不落实；六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱 上项目，存有劳民伤财的“形象工程”，脱离实际的“政绩工程”和 威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。并在监管方式上提出“组 织实施对政府重大投资项目的跟踪审计”。由此可见，上述问题都将是跟踪审计的注重点，也是期待跟踪审计能 够解决的问题。这些问题存有于工程建设的各个阶段，如不即时纠正 将严重影响工程的顺利建设。所以，为了较好地实现跟踪审计的监督、 控制和预防的作用，跟踪审计应就不同审计侧重点在工程建设的不同 阶段实行审计。首先，根据工程建设的特点，确定审计介入的三个基 本时点，即工程开工前、工程建设实施过程中、工程竣工验收及竣工 决算后

9、。工程建设实施过程（第二阶段）的审计次数，可视工程建设 规模和工期长短以及建设中审计发现问题的严重水准决定是否增加一 次在建过程中的回访或审计，以确保审计发现的问题能够得到纠正以 工程顺利建设。竣工验收及竣工决算审计（第三阶段）可视情况分为 竣工验收使用审计和竣工决算审计两次实行。第一阶段跟踪审计应在工程开工建设前，对基本建设项目的决策、建 设程序、招标投标、建设力量情况实行审计。此时审计重点，一是基本建设项目立项决策、审批或核准、建设资金 来源、土地征用及使用、环境影响及评价等前期工作是否按相关法律 法规规定的建设程序实行操作。二是勘察、设计、施工、监理、物资、 米购等招标投标活动是否公开、

10、公平、公正，有无不招标、围标、串 标的情况发生。三是注重参建各单位资质和人员资格是否达到法规规 定的要求，以确保建设队伍高素质、专业化。有无因招标资格预审标 准低或是评标不严格，造成不具备相对应资质的设计、监理、施工单 位参与到工程建设中。有无因投标人不按招标文件要求及投标文件承 诺配备人员，导致主要设计人员、监理工程师和施工单位项目经理和 主要技术人员由不具备相对应职业资格人员担任的情况。根据审计结果，审计单位在跟踪审计第一阶段的审计报告中应说明， 该项目是否具备开工条件。第二阶段跟踪审计应在工程建设过程中，重点对建设管理、质量控制 和建设资金管理实行审计。并对第一阶段审计中发现的问题整改情

11、况 实行复核，并对整改情况做出评价。此阶段的审计可根据工程规模和 审计中发现问题的严重水准，实行整改情况回访和增加审计次数。这 个阶段的审计工作内容与重点，我们近年来展开的在建项目工程审计 相似，此处不再赘述。仅对工程质量及质量控制体系和工程资料完整 性审计两方面实行论述。强化工程质量及质量控制体系审计，审计内容工程质量及各参建单位 质量职责履行情况。重点注重监理、质量监督机构的质量控制职责。 通过现场查看、查阅资料等方式，有无不按图施工、偷工减料等工程 质量问题，有无因监理单位、质量监督单位、检测单位未履行职责或 职责履行不到位，造成质量问题没有被发现也未得到纠正，并出具与 实际不符的监理资

12、料可质量监督资料的情况。对基本建设项目工程资料的真实性和完整性应引起重视。工程资料管 理是工程质量管理的一个重要部分，对将来工程质量问题的责任追究, 工程价款结算起重要作用。在中华人民共和国档案法、建设工 程质量管理条例、国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规 范等多个法规中，均要求建设单位理应严格按照国家相关档案管理 的规定，即时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建 设项目档案，并在建设工程竣工验收后即时向相关部门移交建设项目 档案。但是在实际审计过程中，经常发现部分建设单位对工程资料不 够重视，而监理单位和施工单位也存有工程资料不真实不即时的情况, 工程资料不完整，相互之间存

13、有矛盾和冲突，给审计人员审计工作和 取证工作造成困难，影响审计工作成效。所以，在跟踪审计中，应增 强对工程资料完整性和真实性的审计，并作为一个重要问题反映。第三阶段跟踪审计应在工程竣工验收及竣工决算后，对建设项目的概 算执行、财务收支及竣工决算实行审计。对前次审计中发现的问题整 改情况实行复查，对整改情况做出评价。综上所述，跟踪审计通过在不同时点对同一建设项目实行前期工作、 工程建设、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、 建设管理等全方位实行审计，通过纠正问题，规范管理，促使工程建 设项目的顺利完成，提升财政资金使用效益，维护国家经济秩序。另 外，跟踪审计也将在如下方面发挥重要作

14、用：1. 跟踪审计通过对工程建设项目的全过程全方位的审计，能够对基本 建设法规体系有全面深入地了解，从而发现建设法规中不科学、操作 性差的内容，使之逐步完善。2. 完善建设市场监管体制。建设市场上长期存有的问题，也反映出了 各级政府建设主管部门和建设管理监督体制上长期存有的问题，履行 职责不到位还是机制体制不完善，通过跟踪审计能够全面系统地对建 设市场监管体系及职责履行情况实行分析，找出症结所在并提出解决 方案，无疑将对规范建设市场起到重要作用。3. 通过全过程全方位的跟踪审计威慑力，将有效地防止舞弊、遏制 “寻租”，预防腐败。五、实行跟踪审计还需进一步完的善配套工程跟踪审计理论的完善是一个系

15、统工程，跟踪审计对工程项目全过程全 方位审计的法律依据，审计程序和审计方法，审计人员的知识结构的 更新和调整，审计成果的形式和考核指标等均需做出相对应的调整。（一）法律法规中跟踪审计的内容狭隘，跟踪审计亟待法律依据。审计法审计机关职责中明确了审计机关在基本建设项目中的职责 范围为“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执 行情况和决算，实行审计监督”。审计法实施条例第二十二条 “审计机关理应对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预 算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法实行审计监督”。 政府投资项目审计管理办法中第四条“审计机关依法对政府投资 项目预算执行情况和决算实行审

16、计监督，依法对与政府投资项目相关 的部门和单位实行审计或调查。预算执行审计和竣工决算审计包括检 查建设资金使用和项目管理的真实和合规，评价投资效益情况，提出 增强管理、提升效益的建议”。能够看出，这种仅限于预算执行情况 和决算的审计监督范围，是无法达到跟踪审计的预期目标，所以，要 从法律上赋予跟踪审计对建设项目实行全过程和全方位审计的合法地 位。（二）审计程序和方法。跟踪审计的对象是国家重点基本建设项目，其投资巨大，关系到国计 民生，无疑审计风险也比较大。如果达到跟踪审计预期目标，同是时 又要合理地规避审计风险，必须制定相对应的一整套科学合理、可操 作性强的跟踪审计程序和方法。（三）审计人员知

17、识结构调整及观点更新因为跟踪审计是对建设项当前期工作、工程建设、竣工验收全过程和 设计、施工、检测、监理、质量监督、建设管理等全方位实行审计， 要求审计人员对工程建设管理程序和施工、监理、质量监督等各建设 主体行为要求均要有所了解，需要对审计人员实行相关知识的培训， 调整知识结构。并要更新观点，跳出传统审计的思维模式，把握跟踪 审计的目标和审计重点。（四）需对跟踪审计项目的业务文书实行补充。当前，因为跟踪审计与以往审计在内容和侧重点上均有所不同，而且 将对同一个项目在不同时期出具几次报告，跟踪审计项目的不同阶段 的审计报告的要求需进一步明确。另外，跟踪审计强调通过事前和事中的监督和控制，达到纠错和预防 的目的，从而使工程项目整依法合规地建设，并确保其投资效益。那 么，监督和控制，纠错和预防的跟踪审计成果需要新的业务文书来反 映相对应情况。（五）跟踪审计项目审计成果的考核。对于跟踪审计项目来说，其强调预防和控制，所以它的考核体系与以 往审计项目侧重点不同，应监督和控制、纠错和预防效果纳入考核体 系中。六、小结当前，政府投资的重点基本建设项目迫切需要跟踪审计，审计署也已 经安排了西气东输、京沪高铁等几个跟踪审计项目，在实践中对跟踪 审计的实施实行探索。但总的说来，审计法和审计准则中规 定的跟踪