农村劳动力转移背景下集体组织成员权对土地流转的影响

1、农村劳动力转移背景下集体组织成员权对土地流转的影响 06 法学 陶翔 指导教师 强昌文 王祥军 本文系2009年国家大学生创新性实验项目农村集体组织成员权对集体土地流转的影响调查（项目编号：081035716）研究成果之一，课题成员：阮敏、陶翔、刘政坤，指导老师：强昌文、王祥军。陶翔，男，（1988），男，安徽安庆人，安徽大学法学院2006级法学专业学生。王祥军，男，（1973），男，安徽金寨人，安徽大学法学院副教授，法学硕士。摘要 ： 随着城市工业化的发展而产生的农村劳动力的大规模转移与农村第二、三产业的发展是当前影响农村土地流转的两个主要因素。相比较而言，劳动力转移这一因素对于土地流转相对

2、影响更大，牵涉的关系也更复杂。而要保证其实际的促进作用、处理好土地流转中集体与集体成员的关系、维护农民工的权益和生活保障则需要完善集体组织成员权制度。关键词 ： 集体组织成员权 农村土地流转 劳动力转移The Influence of the Members Rights of the Collective Organization to the Land Fluxion in the Circumstance of the Transfer of the Migrant FarmersTao Xiang Wang Xiangjun Abstract: The two main factors

3、 leading to the rural land fluxion are as follows: the large-scale transfer of rural labor resulting from the development of industrialization, and the huge progress of the secondary and tertiary industry in rural areas. In comparison with the latter, the former one, involving a great deal of compli

4、cated relationship, has a greater influence on the land fluxion. Consequently, we should attach great importance to the improving of the system of the members rights of the collective organization, in order to make sure of the promotion, keep a balance between collectivity and members, maintain the

5、migrant laborers rights and living standard.Key words: the members rights of the collective organizations; rural land fluxion; the transfer of labor随着城市化和工业化进程的加快而产生的农村剩余劳动力的大规模转移与农村第二、三产业的发展是当前影响农村土地流转的两个主要因素。在我国广大的农村地区，正是因为当地劳动力的转移和部分村民脱离农业转向第二、三产业就业，缓解了农村地少人多的局面，从而使得相当一部分土地可以闲置出来用于流转。相比较而言，由于我国目前

6、农村劳动力转移规模大，地域广，而农村第二、三产业发展整体相对滞后，难以提供大量稳定的工作岗位和收入来源，同时也因为在劳动力转移过程中，集体组织成员在一定程度上脱离集体组织生产生活，因此劳动力转移这一因素对于土地流转相对影响较大，涉及面更广泛也更复杂。围绕着进城务工农民的集体组织成员资格的界定、成员权的行使、所承包土地的归属等产生了一系列的问题和纠纷。而由此对他们原承包土地的流转带来哪些影响作深入的研究，将有利于规范农村集体土地的流转，促进农村土地规模化经营的发展。农村集体组织成员权是指农村集体组织成员参与集体民主管理、请求承包土地或设定其他土地用益物权、参加分配盈余或土地补偿金的权利张钦、汪振

7、江，农村集体土地成员权制度解构与变革，西部法学评论2008 年第3 期83页到94页。通过对集体组织成员权的界定，有利于实现集体内部集体组织与集体成员间的权利平衡，确保集体成员参与组织内部管理的权利基础并明确设定农村土地用益物权的请求权。因此集体组织成员权是联结土地集体所有权和集体土地承包经营权的重要纽带，完善集体组织成员权，才能有效保障并促进农村集体土地的流转。要研究集体组织成员权对土地流转的影响，首先应当明确集体组织的含义并区分集体组织与集体经济组织、行政单位（乡镇政府、村委会）的不同。根据农村土地利用制度的演变情况来看，农村土地的所有权大致经历了私人所有、合作社和人民公社所有、集体组织所

8、有三个阶段丁关良著：土地承包经营权基本问题研究， 浙江大学出版社，2007年10月第一版。第3页到12页。因此，这里的集体组织并非行政单位或集体经济组织（如合作社）而应当是指“一定的集体所有的社区范围的人的整体”。 韩松教授指出集体是以个体为基础的,是以个体为目的的。集体组织是集体成员的整体联系,是集体成员的集合，但它又不是抽象于成员之外的组织,而是成员结合的本身自在整体或者说成员的全体或整体本身就是组织。因此集体组织也就是指集体成员的全体或成员的集体韩松，论成员集体与集体成员，法学2005 年第8 期 41到50页。从我国法律的规定和农村社会的现实情况来看，目前我国农村社区划分为乡、行政村、

9、村民小组三种基本的社区单位。因此,也就形成了乡农民集体、村农民集体、村民小组集体三种农民集体组织,分别是其各自集体土地所有权的主体。一、农村劳动力转移的特点与农民工集体组织成员资格的界定由于工业化、城市化的发展和城乡差别，使得我国农村大量的剩余劳动力离开土地的农业生产，而向城市第二、三产业流动，进城的农民工脱离了原来所在集体组织的生产，甚至大部分时间亦不生活在原先的集体组织当中。但是，由于二元制户籍制度和社会身份管理制度的存在使得这些进城的农民工并没有最终大规模地留在城市里，未能产生在城市中大规模结构性沉淀的社会效果，而是处于一种身份（农民）和职业（工人）分离的特殊状态，并没有实际享受到政府基

10、于身份的不同（城乡差别）而提供给城镇居民的待遇。这种情况是由于我国不同于西方发达国家早期工业化的特殊条件，即由我国社会转型与西方社会结构转型的非同源性使然戚攻，我国工业化进程中的农村土地流转以重庆统筹城乡中的农民工土地流转为例，成都行政学院学报2008年第4期。第38页到42页。因此农村劳动力转移的一个主要特点就是大部分的农民工在脱离原所在集体组织生产生活的同时并没有取得生产生活地（城市）成员的资格。这就带来了一个问题，即进城务工的农民脱离原所在集体组织生产生活后，是否依然视为集体组织成员并享有集体组织成员权。这个问题的实质就是界定集体组织成员资格的标准。目前实践中对于集体组织成员资格的界定存

11、在三种方法。第一，以是否具有本集体组织所在地常住户口作为判断是否具有农村集体组织成员资格的确定依据，也称登记主义或户籍标准。第二，以户口标准为基础，结合是否在本集体组织所在地长期生产、生活等情况来判断。第三，以是否与本集体组织是否形成权利义务关系作为判断标准。由于采用第一种方法很可能会导致在利益的驱动下产生富裕地区及城市周边集体组织人口的畸形膨胀，而采用第三种方法实践中很难把握，故实际中多数地区采用第二种方法。我们认为，采用第二种方法虽然较合理，但仍然存在较大的弊端，同时对外出打工的农民工而言并不公正。这是因为在采用第二种方法的情况下，外出的农民工脱离原集体组织生产生活，不能认定为集体组织成员

12、，而农村劳动力大规模转移但未在城市中产生大规模结构性沉淀的特点决定了农民工难以真正脱离农村集体组织，或者说在这种情况下农民工脱离农村集体组织后可能面临身份无着落，生活无依托的窘境。农村劳动力大规模转移的特殊性是由我国城乡二元土地制度和与二元户籍制度相联系的社会身份管理制度等多种因素使然，我们不能因此而使得为国家经济建设做出巨大贡献的农民工陷于身份和生活上的窘境。以户口为基础，结合是否在本集体组织所在地长期生产、生活来判断的方法过于强调“长期固定”既不利于农业人口向当地二、三产业转移，也打压了农村劳动力转移的积极性。由于农村劳动力转移又是影响农村土地流转的关键因素，这种方法在阻滞了城乡差别缩小的

13、同时也制约了农村土地的流转。集体组织是“一定的集体所有的社区范围的人的整体”。 因此集体成员应是居住生活于一定集体范围的所有自然人，而问题就在于如何界定某个自然人能否成为集体组织的成员。韩松教授即指出“应该以他是否依赖集体土地为其基本的生存保障为原则”韩松，论成员集体与集体成员，法学2005 年第8 期41到50页。 廖元和：统筹城乡关系中的土地流转制度改革宁夏社会科学2007年第六期 34页到37页。这是因为土地一直是作为“农民”人群的生存根基和维持基本生活的来源，即土地对于农民是直接的和具有实质意义的生产资料与生活资料的结合。对农村土地之所以采取集体所有的形式,就是为了保障每一个农村居民平

14、等地获得生存保障。这是集体所有制土地的基本功能。在农民工未实际享受到城镇居民的福利待遇并且存在工作不稳定、权利难以保障的情况下，我们应该认为他们在集体组织中的承包地依然是他们的生存保障。虽然他们脱离土地生产生活，但在他们年老或者出现变故的情况下，留在承包地是他们唯一的退路，而这种情况的出现是由于我国城乡二元制的不同造成，我们不能将这种风险转嫁给农民工，因此我们应该确认农民工是集体组织的成员，并享有集体组织成员权，也就继续享有集体土地承包经营权。二、农民工土地流转方式的局限性及成因 根据农村土地承包经营权流转管理办法一般而言，农村土地的流转方式主要有转包、租赁、转让、互换、入股五种。然而在实际生

15、活中，外出务工农民大多采用不涉及土地承包经营权的转包和租赁方式，而转让、互换和入股三种涉及土地承包经营权的方式比较少。甚至在很多情况下出现一些不规范的“流转”，例如很多农民工外出务工后通过打招呼、口头协定等方式将土地暂时交给亲朋或邻里耕种。这些情况既不利于农村土地流转的健康发展，阻碍了农村土地规模化经营，往往也会带来各种问题和纠纷。这种情况的出现主要与现行集体组织土地承包制度的缺陷和农民工作为农民自身强烈土地情节有关。具体而言有以下几点原因：第一，现行的集体组织成员权制度和以户为单位的农村土地承包制度，客观上制约了农村集体土地的流转。我国农村地区人多地少，并且随着农村人口的不断增加，在传统的经

16、营方式没有根本性改变的情况下，农村土地的承载能力逐年下降。这也就意味着农民对承包地的持续投入和努力经营的意愿被持续地削弱。这虽然一定程度上使部分农民通过进城务工的方式来降低农业生产的负担，促进了农村劳动力的转移。看似有利于土地流转，但在农村劳动力大规模转移并未带来农民工在城市身份转变的情况下，实际上不仅不利于农村土地流转，反而带来了“土地撂荒”、“老人农业”等问题。这是因为，首先如前文所述，农民工进城务工缺乏相应的社会保障，并不能享有国家提供给城市居民的社会保障待遇。保留在集体组织中的承包地是他们养老的保障和失业的退路。同时，近些年随着国家加大各种支农政策的实施力度，尤其是国家取消农业税，于是

17、，在目前的集体组织中，成员在享有权利的同时基本无需承担义务。因此当进城务工农民事实上没有必须耕作土地的负担(交税)和必须通过农业生产来维持基本生活的压力时，他们也就不愿意放弃已有的集体组织成员权，尤其是集体土地承包经营权。这既是一种基于生活保障和退路的理性选择，也是一种近乎没有风险的投资；另一方面，进城务工的农民只要能在城市中生存并在经济上略有节余，他们对于承包地经营权的流转也就缺乏积极性。虽然农村土地承包法中有农村土地不能“撂荒”的规定，但在广大的农村，地方政府要严格查明谁家的承包地在撂荒或谁家在耕作，却是非常困难的。其次，现行的以户为单位的农村集体土地承包制度为进城务工农民保留承包地提供了

18、极大的便利。现行的土地承包方式无论是“按人口承包”还是“按劳力承包”，最后都是“包干到户”，既将集体土地发包给农户，与农户而非与农民个人订立承包合同。同时根据土地承包30年不变的精神，集体土地承包给各户后一般不再调整。家庭成员的增减通常均不影响农户已承包的土地，只要该户不消失即意味着哪怕该户只剩一名集体组织成员，集体组织（发包方）都不能收回已发包的土地。因此，农民工外出务工的同时，家中往往会留有老人适当耕种土地，以达到保有承包地的目的。这就导致了“老人农业”的出现，不仅不利于农村土地的流转，也造成农村生产力素质的下降，还可能带来农村老人生活孤独、缺乏照顾等社会问题。因此现行的集体组织土地承包制

19、度造成农村土地流转方式的局限和流转率低下也就不足为奇了。第二，农民工作为“农民”这一群体的一部分有着深厚的土地情节，主观上制约了农村集体土地的流转。农民与土地之间有着延绵几千年的密切联系，形成了浓厚的历史情结。同时在现阶段我国农村，土地依旧发挥着主要的保障功能，农民依旧视土地为命根子，农民工也不例外。虽然目前由于农村人均耕地少，土地负载大，造成依靠土地难以维持正常的生产生活，以及国家加快向工业化和城市化发展的趋势，从一定程度上弱化了农民对土地的依附关系，但是在目前城乡二元结构依然和公共政策二元分离的情况下，农民与土地的关系并没有发生根本性的变化。因此也就不可能从根本上扭转农民对土地深厚历史的情

20、结对集体土地流转的不利影响。而要让农民放下这深厚的情结，将土地流转出去，不仅仅需要保障一个公平公正的，为农民所需的利益交换，更必须从配套的社会制度上着手进行改革，既改革目前由城乡户籍制度和由身份管理制度决定的社会保障制度的差异。只有做到让农民放心，后顾无忧，才能弱化农民与土地之间密切的联系，促进农村集体土地流转。三、对完善农村集体组织成员权制度和农村集体土地流转路径的思考在当前农村劳动力向城镇大规模转移的背景下，正确处理好农民工集体土地的流转问题，对于促进农村土地规模化经营、保障农民工利益、维护农村社会稳定、推进和谐新农村的建设无疑有着至关重要的作用。我们既要通过推动农村集体土地的流转以解决因

21、农村劳动力转移带来的农地闲置，实现农村土地规模化经营，更要注重保护农民工的利益，其中的关键就在于完善目前的农村集体组织成员权制度，让农民工放心流转、规范流转。第一，要保留和确认农民工的集体组织成员资格，明确农民工集体土地承包经营权。据前文所述，在我国现阶段土地依然是农民也是其中部分群体农民工最基本的生存保障，农民工当然具有集体组织成员资格，也应当享有集体组织成员权，同时也享有集体土地承包经营权。我们对此应当有正确的认识，要避免出现通过其他集体组织成员界定标准侵犯农民工集体组织成员权，从而变相强行将农民工土地收回或流转出去的情况。一些地区出于盘活土地流转等其他目的，在当地农村第二、三产业不发达的

22、情况下，采取此类作法强行推动农村劳动力转移。这种急功近利的作法虽然在短期上对于农村土地流转有一定的推动作用，但直接损害了农民工的合法权益。不仅不利于农村社会稳定，并且从长期上看，因为农民外出务工没有基本保障，打消了其积极性，也就难以继续通过促进农村劳动力转移来推动农村土地的流转，最终阻碍了农村土地的流转。第二，完善集体组织成员权要与统筹城乡发展相结合，消除城乡二元结构对农村土地流转的不利影响。我国目前实行的城乡二元制结构与公共政策的二元分离是造成农民工难以离开土地在城市中大规模沉积的主要原因。农民工在无法获得与城镇居民相同的养老保险等社会保障和工作不稳定的情况下，不会轻易将农村的集体土地流转出去而以备不时之需。因而完善集体组织成员权制度就需要进行“统筹城乡”的配套改革，消除政府基于城乡身份的不同而提供的社会保障和就业保障等公共政策的差异，让农民工放心流转，真正离开土地农业生产。具体来说，在统筹城乡发展推动农民工土地流转需要政府高位推动，根据当地实际情况，分阶段完成。首先在城乡改革初期，不应急功近利，而要采取措施规范，鼓励