关于独任制与合议制适用范围的立法依据与建议

1、    关于独任制与合议制适用范围的立法依据与建议                             一、审判组织形式与当事人程序选择权之客体的理性分析学界在提出民事诉讼当事人的程序选择权时，基本上是出于实现当事人的程序主体理念、提高诉讼效率和消除法官滥用职权的“自由”空间

2、的需要，而当事人程序选择权的客体一般是指简易程序和普通程序。但随着研究的深入，当事人程序选择权的客体又扩大至审判组织形式和法官，即当事人除了可以选择程序之外，还可以在合议制与独任制之间进行选择，甚至也可以选择法官。笔者认为，即使在修订民事诉讼法时应当赋予当事人一定的程序选择权，但程序选择权的客体不宜包括审判组织形式和法官，理由如下：首先，赋予当事人程序选择权应当是相对的，有理性的。“程序与民主并不相连，程序与民主的联系则是特定历史阶段赋予的”，程序选择权应当是现代民事诉讼程序民主性的体现。但是，现代民事诉讼程序更需要理性，其必须以合理的内容和合理的形式予以展现。程序的合理性，指的是各项程序制度

3、对非理性制度的排他性，其实质是反思理性。就民事诉讼程序而言，程序的民主性与程序的理性并不当然呈同步优化的关系，诉讼程序不适度的民主，将是对诉讼程序理性的破坏，其结果可能反而使程序演变成“无序”。其次，将审判组织和法官作为当事人程序选择权的客体，是民事诉讼程序泛民主的表现。法院的民事审判权是通过具体的审判组织来实现的，一个民事案件适用合议制还是独任制审理，完全属于公权力的范畴，不是当事人有权处分的对象。当事人的处分权在诉讼程序上的民主性，应当主要及于直接涉及当事人实体或者程序利益的事项，而审判组织形式的适用并不具有这种效应。至于法官，就更不应当成为当事人程序选择权的客体。法官之所以是法官，就是因

4、为其已通过法定方式和法定程序获得了能够直接行使审判权的资格，这种资格体现出的尊严表现为必须受到尊重和保护。由此决定，法官如何被具体使用，应当只受法院内部的调派，而不能受当事人意志的调遣，这也是审判权必须受尊重和法院必须受尊重使然。再次，将审判组织和法官作为当事人程序选择权的客体，是民事诉讼程序非理性的表现。现代的诉讼程序固然是对“法官的弱点和私欲所采取的预防措施”，但其又何不是对当事人的私欲和偏激的预防措施。而且，诉讼程序的规范作用并不限于预防的功能，其还包括对诉讼活动的指引。对当事人而言，如何进行诉讼活动往往靠诉讼程序的指引，因此，程序的诉讼指引功能对当事人具有更大的现实意义。理性的诉讼程序

5、应当引导当事人进行理性的诉讼活动，反之，将对当事人产生非理性的指引。把审判组织和法官作为当事人程序选择权的客体，一方面必然导致审判权的“公权”性质的不当弱化，并以法的名义损害法官的尊严；另一方面，允许当事人选择审判组织形式和法官的规定将难以具体操作，不管是面对众多当事人都选择独任制或合议制的情形，还是面对众多当事人都选择某一法官或某些法官一直都没有当事人选择的情形，受诉法院的尴尬都是无法避免的。当一种程序的适用结果是经常性地导致实践的尴尬时，只能证明该程序本身是非理性的。二、重新确定民事审判组织形式适用范围的立法依据按照现行民事诉讼法的规定，除明确规定适用独任制的案件外，其余的民事案件一律适用

6、合议制。而独任制适用于两大类案件：一类是部分适用特别程序、督促程序和公示催告程序审理的案件；第二类是适用简易程序审理的民事案件。前一类案件的数量相对较少因而适用范围有限，后一类案件的适用范围则存在着立法本意与实际运用的差别。就民事诉讼立法之本意而言，简易程序只适用于少量的简单民事案件，由于独任制与简易程序是完全对位的，基层法院适用独任制审理民事纠纷案件的范围等同于适用简易程序的适用范围，因而可以推定独任制只适用于少量的民事案件也应是当初立法之本意。但鉴于在实践中简易程序已被基层法院普遍滥用，故独任制的适用范围了已大大超越了立法之本意。基于此，所谓重新确定审判组织形式的适用范围，是指通过修订民事

7、诉讼法来重新调整独任制和合议制的适用范围。笔者认为，如何重新确定审判组织形式的适用范围，其立法依据应当源于以下四个方面：首先，审判组织形式适用范围的理论依据，应当符合案件的疑难度与对审判力量内在要求的规律性。基于对事物的认识规律，不同疑难程度的案件，对审判力量的内在要求是不同的。简单或一般的民事案件通常由审判员一人就足以作出符合认识规律的正确判断，而复杂疑难的案件则需要相对多的审判人员共同决策才能保证作出正确的判断。这种对应关系的内在规律，应是合理定位独任制与合议制适用范围的基本理论依据。就第一审民事案件疑难程度的规律而言，简单的和一般的第一审民事案件占多数，复杂疑难的第一审民事案件相对较少。

8、因而从理论上讲，适用独任制的第一审民事案件应当多于适用合议制的第一审民事案件。所以，民事诉讼法将独任制限定于较小的适用范围的立法意图具有不合理性。其次，审判组织形式的适用范围与法官的素质具有直接的关系。民事诉讼法将独任制的适用局限于较小范围的原因，除了立法者对建立在民主集中制基础上的依靠多数人的智慧解决民事纠纷理念的充分信赖外，还出于对我国审判人员整体素质的综合考虑。在审判人员队伍的整体素质极不理想的背景下，欲最大限度地保证判决结果的正确，其措施之一就是将合议制确立为审判组织形式的主流，充分发挥集体智慧的优越性，以弥补审判人员素质不高的缺陷。毕竟，集体决策相比个人决策而言在作出正确判决方面有着

9、后者无法比拟的保证力。概言之，审判人员的素质与审判质量通常是呈正比关系的。虽然随着我国审判人员素质的逐步提高，能够独自胜任简单的和一般的第一审民事案件审判职责的审判人员已相对增多，但目前，我国审判人员的整体素质仍处于不理想的状态之中。所以，应当看到一方面，目前立法具有了适当扩大独任制适用范围的现实条件，另一方面，对独任制适用范围的扩大应当与全国审判人员的整体素质相适应，防止对独任制适用范围的不适度扩大。再次，审判组织形式的适用范围应当受制于审级制度。我国民事诉讼法为民事纠纷案件设置的是两审终审制度，二审基于其终审的性质，不仅承载着继续审理的责任，还承载着审判监督的重任。因此，从程序设计的公正要

10、求和合理性出发，对二审案件应当一律适用合议制，而在这里，案件疑难程度不能成为适用独任制或合议制的参考因素，程序的监督功能决定了二审案件只能适用合议制，惟此，才能体现出监督的意味和发挥监督的效用。当然，近年来学界提出了改两审终审制为三审终审制的立法建议，并因此有观点主张对二审案件在审判组织形式方面具一定的灵活性，认为“上诉程序实行合议制，但当事人协议选择适用独任制的除外。”，笔者以为这是值得商榷的。除前述理由外，还因为即使实行三审终审制，第二审程序的审判监督功能也不能因此而湮灭，更何况三审终审的目的并无促使大量的二审案件进入第三审程序的意图。如果立法降低第二审程序的监督功能，就可能人为地造成增加

11、第三审案件数量的现实，而这恰是在我国民事案件的数量与审判人员相比具有明显差距的背景下所难以承载的。所以，基于第二审程序的审判监督功能和第二审对多数案件事实上的终局性，我国在修订民事诉讼法时不宜允许当事人对第二审案件选择适用独任制。最后，审判组织形式的适用范围应当适度地考虑民事案件与法官的数量之比。正如一位比较法学家所指出的那样：“司法改革无论如何冠冕堂皇，总是基于积案的压力”。事实上，“案件负担增长的压力导致法院体系发生简化或俭省”，并且简化诉讼程序和减少审判上人力资源的投入也成为必然的趋势，而扩大独任制的适用范围恰是这种趋势的投影。这些年来，我国一直存在着的民事案件持续增长与审判人员严重不足

12、之间的矛盾，缓解这种紧张关系就成为重新定位合议制与独任制适用范围的客观依据，无论如何，修订民事诉讼法时不可能回避这一紧迫的现实问题。正是在这个意义上讲，扩大独任制的适用范围是必要的、现实的。但是，对独任制适用范围的扩大必须是适度的，因为决定审判组织形式适用范围的本质性因素是案件的疑难度和程序所必需的正义性，而非案件的数量。其他国家虽然也基于案件增长的重负而在不断简化诉讼程序，但基本上没有将独任制的适用范围扩大至第二审程序的规定，也少以有准许当事人协议选择审判组织形式的做法。以美国的司法改革为例，其“惟一一贯有效的措施包括：案件负担增长本身案件负担增长促使法官要么更努力工作，要么在每个案件上少花

13、一点时间增加中级的上诉法院的法官数量及降低口头辩论的案件与发表意见的案件比例”，其中对上诉案件适用合议制并没有什么改变。简言之，独任制适用范围的扩大应当适度，不能将其作为缓解民事案件增长负担的主要途径，否则，其结果可能将以“判决质量会出现显著的恶化”和增加判决的“推翻率”指标为代价，进而使立法为提高司法效率的“辛勤努力，最终可能徒劳无益”。说到底，对民事诉讼而言，欲“建设一条更好的公路却同时不对使用该公路的行为”付出合理的资源，这几乎是不可能的。三、完善民事审判组织形式适用范围的立法建议对民事审判组织形式适用范围的再定位，就是解决独任制与合议制各自在诉讼程序、法院和案件等方面的适用范围问题。鉴

14、于前述论证，笔者对完善民事审判组织形式的适用范围提出以下建议：第一，将独任制的适用限定于第一审程序。独任制只能适用于第一审程序，第二审程序不能适用独任制，亦即上诉案件不可以适用独任制进行审理。如果民事诉讼法将审级制度改为三审终审，第三审程序也必须适用合议制度。第一审程序包括简易程序和普通程序，凡适用简易程序审理民事案件，必须适用独任制；适用普通程序审理民事案件，应当根据法院级别、诉讼标的数额和案件的疑难程度等因素来决定适用独任制还是合议制。如果民事诉讼法增加小额诉讼程序的，其一律适用独任制。第二，独任制只适用于中级以下的法院审理第一审民事案件，高级法院和最高人民法院审理第一审民事案件，一律适用

15、合议制。中级法院审理第一审民事案件之所以可以适用独任制，是因为中级法院所管辖的第一审民事案?胁环恍鼋鍪撬咚媳甑亩罱洗蟆词率导?单的案件，如被告暂时缺乏还款能力的贷款纠纷案件。这些案件往往在事实的判断和法律的适用方面没有难度，对审判力量的客观要求并不很高，由中级法院的一个法官独任审理通常是能够胜任的。高级法院和最高人民法院之所以不能适用独任制审理第一审民事案件，是因为高级法院管辖的已属于诉讼标的额巨大的案件，为了从立法上和实践上体现对这些民事案件所应有的重视态度，高级法院审理第一审民事案件必须适用合议制，同理，最高人民法院审理第一审民事案件更不能适用独任制。第三，民事诉讼法确定独任制与合议制对第

16、一审民事案件的适用范围时，应当具有原则性和灵活性。（1）基层法院审理第一审民事案件应当以适用独任制为原则，以适用合议制为例外。该例外包括两种情况：一是诉讼标的额超过一定数额且不是明显简单的案件其具体范围，取决于修订后的民事诉讼法所确定的基层法院管辖第一审民事案件的诉讼标的额的标准。如果诉讼标的额在5万元以下的民事案件属于简易程序审理的范围，如果基层法院管辖诉讼标的为200万元以下的民事案件，那么，诉讼标的额在100万元以上的案件只要不属于明显简单的情况，就应当适用合议制审理。二是重大疑难的案件，诉讼标的额在5万元以上至100万元以下的案件，如果案情复杂或在适用法律方面存在难度的，应当适用合议制

17、审理。（2）中级人民法院审理第一审民事案件应当以适用合议制为原则，以适用独任制为例外。此例外应当符合两个条件：其一，诉讼标的额在500万元以下；其二，属于案情简单且不存在适用法律难度的范围。在此需要指出两个问题：其一，基层法院和中级法院对第一审民事案件依诉讼标的额来确定独任制与合议制的适用范围时，必须与修订后的民事诉讼法所规定的级别管辖标准相适应；其二，基层法院和中级法院对第一审民事案件按照例外规定适用独任制或合议制的，应当由法院依职权决定，不能由当事人协议选择。            

18、0;                                     注释:     傅长禄、宋向今：对民事诉讼当事人程序选择权的法律思考，载陈光中主编：诉讼法理论与实践（下册），中

19、国政法大学出版社2003年版，第280281页。江伟、孙邦清：中华人民共和国民事诉讼法修改建议稿（初稿）第39条、第40条，载中国法学会诉讼法学研究会2003年年会文集（下册）。金友成主编：民事诉讼制度改革研究，中国法制出版社2001年版，第93页。同注，第94页。如果允许当事人选择法官是“筛选”法官并使法官精英化的无奈之举，就更不应加以“程序民主”的名义，更何况这仍然不是重新整合法官队伍的治本之计。所谓审判力量，具有两方面的含义：一是指审判人员的数量，一般而言，审判人员的数量多，审判力量就相对较大；二是指审判人员的素质，审判人员的素质越高，审判力量就应当越强。江伟、孙邦清：中华人民共和国民事诉讼法修改建