某县土地储备工作调研报告

某县土地储藏工作调研报告

土地储藏制度作为土地经济学的一个学科范畴，施行几年来，在标准调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了非常重要的作用。但目前许多地方在其运作机制中，仍存在着一些不容无视的问题。经过调研并结合实际工作，就Xx县土地收买储藏工作中存在的一些问题作以下粗浅的分析。

一、我县土地储藏工作现状

Xx县土地储藏工作起步于Xx年，根本上属于一种“被动式〞的启动形式。运作之初，设立了Xx县土地储藏中心，挂靠县国土局办公。其工作职责是：受县政府委托，代表政府施行土地收买、储藏和出让的工作。土地收买储藏的任务是将需盘活的土地收回、收买、置换及统征后予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式，盘活存量土地资产，有效地配置土地资源。

为标准业务开展，制定了?Xx县土地储藏施行方法?，明确了收买储藏的土地范围，即：城镇规划控制区范围内的无主地;县政府统征的土地;土地使用期限已满，依法收回的土地;依法收回的荒芜、闲置的国有土地;依法没收的土地;因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业构造调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地;以出让方式获得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地;因施行城镇规划和土地整理，县政府指令收买、收回的土地;土地使用权人申请县土地储藏中心收买的土地;其它需要储藏的国有土地。储藏中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监视，施行土地储藏的资本，由县财政拨款或向金融系统进展融资。

运作几年来，在县委、县政府以及相关部门的通力合作下，土地储藏工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，金2022年至2022年，就完成储藏出让土地Xxx亩，成交价款Xxx亿元，实现政府收益Xxx亿元。显示了一个新惹事物诞生后的勃勃活力。

二、我县土地储藏工作中存在的问题

在肯定成绩的同时，也应该看到，就Xx县级土地储藏工作的总体态势而言，在其运作过程中，也还存在诸多问题。表如今以下几点：

首先，在土地储藏的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而无视了对土地收买储藏前期的资金投入。2022年，国务院下发?关于加强国有土地资产管理的通知?(通称15号文件)。15号文件明确提出，为增强政府对土地市场的调控才能，有条件的地方政府要对建立用地试行收买储藏制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收买土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收买储藏制度，明确了土地储藏资金的主要来源，提出了明确要求，是土地储藏机构拓展融资渠道的重要政策根据。但在我县，在土地收买储藏资金运营上，虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履困难，阻力重重。这样，资金就难以融通。没有了融通的资金，在进展土地收买的时候，土地储藏机构就只能采取其唯一的一种收买方式----协议(或合同)收买来运作。但这种收买方式在运作过程中，由于采用的是“先协议(或合同)收买，后出让补偿〞的方式，所以在对土地进展收买的时候，无形之中就存在不利于土地收买储藏机构成功收买和不利于县级政府获取更多的收益。

其次，在土地储藏部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。

土地储藏工作涉及面广，常常需要多部门之间亲密配合，从调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收买储藏的影响最大。一是许多县城建立规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地储藏无形中增加了风险，也制约了土地资源的高效利用;二是已进入土地储藏程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储藏已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于归还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储藏土地造成困难。

第三，在土地储藏的实际操作中，躲避土地收买储藏的行为时有发生，致使一些本应纳入收买储藏的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。主要表如今：一是一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业构造调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式获得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收买储藏，但土地使用权人在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用处等方式进展着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失;二是县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因施行城镇规划，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金〞地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿获得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、效劳业等用处，从中掠取因政府投资而带来的土地增值收益。

第四，集体土地的非法入市(特别是毗邻城区、周边根底设施较好的“城中村〞以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地)，影响着土地的收买储藏及储藏土地的处置工作。收买储藏土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续开展的资源保证〞，“在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值〞。而这些区域集体土地的非法入市，往往是受眼前利益的驱动，是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成宏大的冲击，这显然不利于城市经营土地市场的安康和有序开展。

三、对策及建议

针对问题，建议如下：

一是要标准土地收买储藏资本金的运营。即：在土地收买储藏的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监视土地收买储藏机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收买储藏机构搞好土地收买储藏前期的资金筹措和投放工作。财政部门应将可划出用于施行土地收买储藏的资金列入土地储藏专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收买储藏机构贷款利息高、土地收买储藏本钱大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，或者利用国家对土地储藏机构可向金融系统进展融资的政策根据，主动地与当地信贷部门联络给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。

二是要积极拓展并选择合理的土地收买储藏方式。土地储藏库建成后，但凡政府储藏土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。土地的收买储藏在详细运作上，应结合实际情况，灵敏运用以下几种方式：

1、土地征用。近几年的城市化开展证明，城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式获得，是土地储藏的一种重要形式。但符合征用条件的集体土地，必须在完善土地征用手续成为国有土地后，方可进入土地储藏库。如县城“村改居〞后即可采用这种土地储藏方式，来解决“城中村〞改造的老大难问题。

2、收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式获得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式获得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作。

3、直接收买。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等根底设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收买。

4、预约收买(即协议收买或合同收买)。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收买。在签订收买合同后，其土地进入土地储藏库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收买储藏资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望，应是着重推行的土地储藏方式，但实行起来难度较大。

5、土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的方法收买储藏，用土地储藏库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收买储藏本钱，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。

6、规划红线储藏。按照城市规划，对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收买储藏的土地，规划部门可直接将规划红线划给土地收买储藏机构，进展规划红线储藏。

7、信息储藏。对按建立时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储藏库，条件成熟后再转为其他方式储藏。

三是要做好相关部门间的协调问题。主要是做好城建规划与司法部门的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力进步地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，承受社会监视，彻底改变目前朝令夕改的状况，只有这样，城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导，成为推动土地市场良好发育的动力。

四是要加大土地执法监察力度。这是土地储藏工作能否顺利施行的一个重要因素。土地储藏的一个中心任务便是盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于国有企事业单位的原划拨用地当中，所以，加大对国有企事业单位划拨用地“隐形交易〞行为的监察力度，首当其冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重。在实际工作中，建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，并对其划拨用地进展定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产。其次是要加大对非法改变土地用处行为的监察力度。主要是针对国有企事业单位中的划拨用地及“城中村〞临街属集体所有的划拨性住宅用地而言。建议各级政府予以采取不同的方式，加强对他们的收买储藏力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生。对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用处的，无偿收回。其次是要加大对非法批地、非法占地行为的执法力度。改变以往对此类违法行为“重罚款轻处理〞的短期利益行为。对于非法批地者，不仅非法批准、使用的土地应当收回，而且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究其行事责任.对非法占地者,不仅要给予其相应的行政处分,而且还要对其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进展处理，该撤除的进展撤除，该没收的进展没收,然后统一纳入到土地储藏库加以拍卖,从而到达治根治本的目的。

五是要搞好土地储藏的建章立制工作。围绕政府高度垄断土地一级市场这个中心，建立收、储、供地机制，实现土地收储的标准化。详细到实际工作中，一是要扩大土地储藏的范围。强化政府统一征地，把新增建立用地全部纳入政府储藏;充分运用收买、有偿收回、置换和预储藏等手段，对县城规划区内的国有划拨土地、企事业单位急需盘活的存量土地、抵押权实现的土地、闲置土地、破产企业及法院判决需处置的土地加大收储力度。二是严格土地审批程序。严禁借土地储藏简化土地报批程序，严禁以土地收买协议(或合同)替代土地报批手续的行为发生。三是严格供地程序。严格划拨方式供地，严格限定协议出让范围，认真执行国家有关规定，对协议出让的，坚决实行集体决策、集体定价并向社会公布。要严格按照国土资源部(2022)第11号令的规定，全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让。对于四大类经营性用地，坚决走招标拍卖挂牌出让的路子。对于其他用处的土地，按政策规定依法办理，从而实现“一个口子进，一个池子蓄，一个龙头放〞的收买储藏供地机制。

要建立公开、公平、公正的土地市场，标准完善土地出让审批程序，实现土地收益的最大化。为加强用地审批管理，标准土地出让行为，政府及土地管理部门应对每一宗地的收买、补偿、协议出让、招标拍卖挂牌出让等，均实行集体会审、集体研究、集体决策;严格限制土地使用权协议出让，实行地价评估、集体决策定价、公开协议出让结果等措施，标准交易行为。在标准出让程序同时，还应坚持公开、公平、公正的市场交易原那么，实行阳光作业。对于出让的每一宗土地，均应公开披露;在运作过程中，要严格按照招标拍卖挂牌出让程序操作，做到监察、财政、公证等部门全程参与，确保招标拍卖挂牌出让的公开、公平、公正。通过强力推行各类经营性用地的招标拍卖挂牌出让工作，不仅能最大限度的保证政府收益，标准各类出让行为，也能有效地防止“暗箱〞操作和腐败行为的发生，有力地推动土地市场的安康、有序开展，最大限度地保证土地资产的保值增值。

要积极探究合适当地的新的土地储藏运行机制，并对工作人员加以有效的监视，实现土地储藏与人员管理机制的新打破。要根据实际情况，合理把握收买储藏土地的规模，躲避市场风险，完善土地储藏库建立方案，储藏土地布局要相对合理，数量适度，既能调控市场供求，又能根本保证城市建立需要。另外，必须注重进步工作人员的政治素质和理论修养，保证依法工作，热情效劳，适应全面推行土地收买储藏制度