教案：第二章 西方国家的公共事业管理《公共事业管理》课程

讲义：公共事业管理PAGEPAGE6第二章西方国家的公共事业管理教学目的：一、了解：西方国家公共事业管理职能的发展脉络二、领会：当代西方国家公共事业管理改革三、应用：当代西方国家公共事业管理改革的阻力与动力四、掌握：当代西方国家公共事业管理经验对于中国的借鉴意义教学重点与难点：一、当代西方国家公共事业管理改革二、当代西方国家公共事业管理的模式与特征教学方式：自学、讨论与讲授相结合学时分配：4学时教学过程：第一节基础知识孔昭林：实用公共事业管理[M].北京：经济科学出版社，2008：孔昭林：实用公共事业管理[M].北京：经济科学出版社，2008：32-42.教学要点：一、西方国家公共事业管理职能的发展历史二、当代西方国家公共事业管理改革三、当代西方国家公共事业管理改革的阻力与动力教学步骤与内容：一、展示学习要点，布置自学作业1.简述西方国家公共事业管理职能的演变过程：特征与原因2.概述当代西方国家公共事业管理改革：目的、本质、内容与效果3.说说当代西方国家公共事业管理改革的阻力与动力（课下阅读，了解即可）二、自学、思考与讨论1.学生围绕上述作业自读教材，勾划、总结并组织答案要点，书写于笔记；2.思考、讨论并准备登台讲述；3.根据其他同学的讲述和老师的点评，在笔记上修正答案要点，以备将来复习、考试；4.老师检查问题与笔记完成情况。三、学习要点讲评参考答案（一）西方国家公共事业管理职能的演变过程：特征与原因（约700字）西方国家公共事业管理职能的发展和演变，与政府职能定位的发展和演变历史是一致的，大致划分为三个阶段：“守夜人时期”（17、18世纪至20世纪30年代）、“全面干预时期”（20世纪30～70年代）与“全面改革时期”（20世纪70年代末至今）：1.“守夜人时期”（17、18世纪至20世纪30年代）这一时期，政府遵循亚当·斯密“管得越少的政府越好”的思想，在公共事业管理领域的职能，主要是直接生产为数不多的具体的公共产品，并提供给社会，而并没有太复杂的制度安排设计。2.“全面干预时期”（20世纪30～70年代）这一时期与前一时期相比，有两个显著变化：一是政府在公共事业管理方面的投入大幅度提高，相关公共机构数量大量增加；二是公共事业管理职能的范围显著扩大，不仅几乎涵盖了人类生活的各个方面，而且几乎包含了人类生活的各个时期。注：这一时期，西方国家政府实现公共事业管理职能的方式并没有发生变化，仍是采取政府直接进行公共物品的生产，并垄断供给的方式。注：这一时期，西方国家政府实现公共事业管理职能的方式并没有发生变化，仍是采取政府直接进行公共物品的生产，并垄断供给的方式。原因：（1）20世纪20、30年代爆发的经济危机以及因社会经济生活日益复杂化而出现的一系列新的社会问题，使人们认识到市场的缺陷问题；（2）在思想认识方面，凯恩斯提出了“全面干预”的政府职能理论，主张通过政府来纠正市场的失灵问题；（3）在社会发展与进步方面，随着社会的发展，经济的进步，以及政治和行政制度的建立和完善，西方国家政府的财政和行政能力大大增强，有实力也有能力提供更多的公共产品和服务。3.“全面改革时期”（20世纪70年代末至今）这一时期，也表现出两方面特征：一是西方国家公共事业管理职能的领域范围仍继续扩张；二是在公共事业管理实现方式上推行以民营化和地方分权化为特征的改革。原因：（1）经济滞胀，财政危机；（2）凯恩斯主义受到质疑；(3)政府自身也有局限性；（4）技术尤其是信息技术的进步，提供了物质条件。详见孔昭林：实用公共事业管理[M].北京：经济科学出版社，2008：35.详见孔昭林：实用公共事业管理[M].北京：经济科学出版社，2008：35.（二）当代西方国家公共事业管理改革：目的、本质、内容与效果1.目的：通过民营化、地方分权化等管理方法的革新，实现提高公共事业管理效率和回应性的目标。2.本质：公共事业领域“权限的重新分配”和“各不同组织职能的重新定位”。一是政府与社会（民间）之间进行分配，重新确定政府的职能；二是中央政府与地方政府之间进行分配，重新界定中央与地方政府各自的职能。其逻辑是：一方面发挥专业分工的优势；另一方面利用竞争机制。一是政府与社会（民间）之间进行分配，重新确定政府的职能；二是中央政府与地方政府之间进行分配，重新界定中央与地方政府各自的职能。其逻辑是：一方面发挥专业分工的优势；另一方面利用竞争机制。3.内容：（1）民营化。民营化，就是允许除政府之外的民间力量进入原先由政府垄断经营的领域；按照民间力量的参与方式，民营化分为私有化私有化指开放政府垄断的领域，比如航空、电信、能源、电力、供水、天然气、邮政、铁路、运输等，让私人资本进入，并且政府原有的相关资产通过售卖的方式转让给私人企业。、引入竞争机制引入竞争机制，指政府对尚不适宜完全私有化经营的公共事业，采取引入竞争机制的方式，以促使其提高运营效率。根据竞争对象的不同，可以分为外部竞争机制和内部竞争机制两类。（外部竞争机制的引入，主要是将公共事业管理中的生产性活动，通过市场招标的方式交给私人部门负责，通过私人部门之间的竞争来获得更高的效率与更好的服务，其主要方式有合同承包、特许经营等；内部竞争机制的引入．则是在由多个公关部门提供同一类服各的情况下，赋予服务对象以自由选择权，实现公共部门之间的竞争。）、鼓励第三部门介入三大类。（2）地方分权化。地方分权化，就是将公共事业的管理，由中央集权变为属地责任，使地方政府在公共事业管理中发挥更大的作用。这一方面有利于地方政府因地制宜的进行公共事业管理，另一方面可以形成不同的地方政府之间的竞争，有助于提供公共事业管理效率。地方分权化改革以后，中央政府的私有化指开放政府垄断的领域，比如航空、电信、能源、电力、供水、天然气、邮政、铁路、运输等，让私人资本进入，并且政府原有的相关资产通过售卖的方式转让给私人企业。引入竞争机制，指政府对尚不适宜完全私有化经营的公共事业，采取引入竞争机制的方式，以促使其提高运营效率。根据竞争对象的不同，可以分为外部竞争机制和内部竞争机制两类。（外部竞争机制的引入，主要是将公共事业管理中的生产性活动，通过市场招标的方式交给私人部门负责，通过私人部门之间的竞争来获得更高的效率与更好的服务，其主要方式有合同承包、特许经营等；内部竞争机制的引入．则是在由多个公关部门提供同一类服各的情况下，赋予服务对象以自由选择权，实现公共部门之间的竞争。）4.效果：（1）对政府而言，通过私有化获得了资产的回收，增加了财政收入；第三部门力量的介入，一定程度上减轻了政府的负担；竞争机制的引入，提高了公共事业管理的效率，降低了政府的运作成本。（2）对民众而言，政府垄断领域的开放扩大了其自由选择的空间，带来了更为廉价的公共产品和服务；社会化与地方分权的改革，使得公共事业管理具备了更强的灵活性和对民众需求的更高的回应性。（三）当代西方国家公共事业管理改革的阻力与动力（学生课下阅读完成，了解即可，答案略。）第二节相关能力教学要点：一、当代西方国家公共事业管理的主要领域及实践特征二、当代西方国家公共事业管理的模式与特征三、西方经验对中国公共事业管理体制建设的借鉴意义教学步骤与内容：一、展示学习要点，布置自学作业1.简述西方国家公共事业管理的主要领域及实践特征2.西方国家公共事业管理的模式有哪些？并概括其特征。3.谈谈西方经验对中国公共事业管理体制的借鉴意义二、自学、思考与讨论1.学生围绕上述作业自读教材，勾划、总结并组织答案要点，书写于笔记；2.思考、讨论并准备登台讲述；3.根据其他同学的讲述和老师的点评，在笔记上修正答案要点，以备将来复习、考试；4.老师检查问题与笔记完成情况。三、学习要点讲评参考答案（一）西方国家公共事业管理的主要领域及实践特征1.主要领域目前，西方国家公共事业管理的主要领域包括：教育、科技、文化、卫生、环境保护、公共基础设施、公共住房与社会保障。事实上，将这些领域，尤其前六个领域纳入公共事业管理的范畴，已成为了各国的共识。其中，教育、科技、文化、卫生这四个领域，联合国在成立之初就设有专门机构。2.实践特征（1）政府在公共事业管理上的投入比重加大。主要表现为两方面：一是在公共资金投入方面，与公共事业管理相关的政府开支增加；比如在科技领域，20世纪80年代，西欧国家政府在科研经费方面的开支，英国年均递增率为21%，法国为30%，联邦德国为34%。比如在科技领域，20世纪80年代，西欧国家政府在科研经费方面的开支，英国年均递增率为21%，法国为30%，联邦德国为34%。（2）参与主体日益多元化。主要表现为两方面：一是投资格局多元并举，除了中央政府的拨款支持外，各级地方政府、私人企业、相关的社会组织（甚至包括外资组织）以及个人，都有不同程度的参与；比如，美国早在20世纪20年代，就已形成全国科研体系的四大支柱，即由联邦政府主办的国家实验室；主要由私人企业投资的企业界研究机构；高等院校内的研究所；私人科学基金会设立的科研机构。据统计，1997年美国全年研究与开发经费总投人量为2057亿美元，其中，企业投人占65%，政府占30.5%，大学占2.16%，非营利机构占10.8％。比如，美国早在20世纪20年代，就已形成全国科研体系的四大支柱，即由联邦政府主办的国家实验室；主要由私人企业投资的企业界研究机构；高等院校内的研究所；私人科学基金会设立的科研机构。据统计，1997年美国全年研究与开发经费总投人量为2057亿美元，其中，企业投人占65%，政府占30.5%，大学占2.16%，非营利机构占10.8％。比如完全市场化领域的私人企业拥有生产决定权和定价权。比如，教育券制度的推行，让家长拥有了学校选择权，从而使家长的偏好成为影响学校教育服务的重要因素。医疗行业也有类似的改革措施，以让病人及其医生拥有更大的选择权。（3）政府“掌舵”职能的回归。主要指政府职能由直接生产公共产品，提供服务，回顾到政策、规则的制定，即制度的创新。（二）当代西方国家公共事业管理的模式与特征1.政府服务。在这种模式下，政府同时承担生产者、成本承担者和安排者三类角色。比如，由政府通过公立学校提供的免费的教育服务。比如，由政府通过公立学校提供的免费的教育服务。2.政府出售。这种模式的突出特点，是消费者从政府机构购买服务，即服务由政府生产，消费者付费，并且消费者是服务的安排者。3.政府间协议。这种模式的特点，是政府付费给其他政府机构，通过其他政府机构来生产并提供公共服务。这种模式包含两个不同的政府机构，付费的政府机构属于安排者，而另一个政府机构则属于生产者。4.合同承包。这种模式的特点，是政府与企业、第三部门签订合同，并提供费用。政府是成本承担者与安排者，私人企业或第三部门是生产者。5.特许经营。这种模式的特点是，政府仅向企业、第三部门下放生产权限，而不支付费用，生产成本由消费者支付。6.补助。这种模式的特点是，政府只给生产者资金、税收优惠政策、低息贷款等补贴，由消费者购买服务。这种模式下，私人企业或第三部部门是生产者，政府和消费者是共同的服务成本承担者和安排者。7.凭单制。这种模式的特点是，政府直接发放补贴给消费者，完全由消费者来选择生产者。凭单制与补助，都属于政府发放凭单制与补助，都属于政府发放补贴。其重要区别在于补贴对象不同，前者是消费者，后者是企业等生产者。在补助模式中，由于政府指定被补贴对象——企业，从而限定了消费者的部分选择权。8.自由市场。在这种模式下，政府只是确定相关的安全、质量和其他标准、规则，由消费者选择生产者，并支付全部成本。9．志愿服务。这种模式下，志愿团体充当安排者与成本支付者，为消费者提供产品或服务。10.自我服务。这种模式与我们通常所说的“自给自足”相似，消费者既是安排者、生产者，又是成本承担者。注：基本模式在公共事业管理领域中，除了被单独采用外，还经常被综合运用。主要有两种方式：一是多样化安排，即某一特定服务，利用多种模式安排；比如，医疗服务，既有政府出售（公立医院），又有自由市场（私人诊所），也有志愿服务（非盈利医院）和自我服务（家庭保健）。二是混合式安排，即多种模式用于某一制度安排。比如，医疗服务，既有政府出售（公立医院），又有自由市场（私人诊所），也有志愿服务（非盈利医院）和自我服务（家庭保健）。比如，政府对特许经营的企业提供补贴等。（三）西方经验对中国公共事业管理体制的借鉴意义西方公共事业管理经验的可借鉴性，首先来自中西公共事业管理改革目标的相似性——提高效率和对消费者需求的回应性。其次，中国30年政治经济体制改革的成就，为公共事业管理改革方面借鉴西方经验准备了一定的条件。第三，政府职能“应该是‘掌舵’的前提下，充分运用市场与竞争机制的力量，充分发挥各种参与主体的作用”，这一点在中西公共事业管理改革中已达成共识，为借鉴西方公共事业管理十种基本模式提供了基本前提。借鉴西方模式，让市场和竞争机制成功发挥作用，须注意两个前提条件：一是包括政府机构在内的各参与主体，均有严格的预算约束；二是