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公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分王善迈2015年7月2基本概念的界定事权划分支出责任划分中国高等教育的事权和支出责任划分3一、基本概念的界定1.事权政府为履行其职能管理经济社会事务的责任和权力，包括决策权、管理权和监督权。2.财权政府依法享有的财政收入和支出权。收入包括税收收入、非税收入和债务收入。支出包括支出项目、数量和结构。4一、基本概念的界定3.财力指财政收入、财权的一部分。财政中的收入权与财力不对等，因有上级政府转移收入。4.支出责任政府为履行其事权承担的财政支出责任。事权决定支出责任，支出责任还取决于财权和财力。5一、基本概念的界定5.事权与支出责任匹配二者应统一或匹配。实际中，事权与支出责任不统一，因与支付能力不对称。6.层级政府间财政转移支付层级政府间财政资金的无偿转移。目标：财政纵向和横向均衡，公共服务的均等化。分类：一般和专项转移支付6二、层级政府间事权划分（一）市场经济中政府职能决定政府事权1.市场失灵与政府职能边界公共产品与服务的提供经济外部性的矫正市场秩序的维护收入分配的公平经济周期的宏观调控7二、层级政府间事权划分（一）市场经济中政府职能决定政府事权2.政府的基本事权国家安全、行政管理、经济管理、社会管理3.政府的经济职能资源配置、收入分配、宏观经济稳定8二、层级政府间事权划分（二）政府事权在层级政府间的划分1.公共物品或服务及其受益范围全国性——中央地方性——地方外溢性——中央和地方2.信息掌握的充分程度3.事权中的管理成本与效率9三、层级政府间支出责任划分（一）事权决定支出责任边界（二）支出责任还取决于财权与财力形成的支付能力（三）事权、支付能力和财政缺口解决的选择层级政府间财政转移支付调整层级政府间事权与支出责任的划分10四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（一）历史沿革1.第一阶段：1950~1956年“条条为主”事权和支出责任由中央和大区政府行使和承担（三级财政）。高校：1953年，全国148所，央属38所（其中教育部属8所），大区属72所，省属38所。11四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（一）历史沿革2.第二阶段：1956~1958年“块块为主”行政区划取消大区行政。事权和支出责任由中央和省行使和承担，以省为主。高校：1958年，全国222所，央属35所（教育部属6所），省属192所。12四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（一）历史沿革3.第三阶段：1958~1966年“条块结合”事权和支出责任由中央和省行使和承担。高校：1966年，全国434所，央属183所（教育部属34所），省属251所。13四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（一）历史沿革4.第四阶段：2000~2013年“条块结合，以块为主”高校合并和下放。事权和支出责任由中央和省行使和承担，以省为主。高校：2013年，全国2491所（含本科、专科与高职、成人高校、独立学院和民办高校），央属186所（其中教育部属113所），省属（含地市）1661所。14四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（一）历史沿革20世纪90年代中期以前，财政负担全部教育经费。20世纪90年代中期以后，高教经费以财政拨款为主，包括学费、学校创收和社会捐赠等多元格局。15四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（二）改革与规范1.高等教育服务性质定位：有较大外溢性的准公共服务高教既是地方公共服务，又是全国性公共服务-中央与地方共管与共担高教作为准公共服务，成本应由财政和受教育者共同分担16四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（二）改革与规范2.事权划分：中央统一领导下中央和省级两级管理中央政府制定法规，政策，发展规划，办学基本标准，全国高教层次、专业和结构省级政府省属高校的本专科、硕士审批权省区内专业与层次结构17四、公共教育服务中央和地方政府事权和支出责任划分——中国高等教育（二）改革与规范3.支出责任划分背景：省区间经济、财政、教育发展严重不均衡，中西部支付能力较弱，存在财政缺口。中央和省两级承担，以省为主，加大中央对中西部的支出责任，如设立中西部高教振兴计划。18附表（图）（均来自财政部网站和统计局网站）表1中国财政管理改革表实行时间财政体制简述统收统支阶段1950高度集中、统收统支1951-1957划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变；部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”19附表（图）表1中国财政管理改革表（续）实行时间财政体制简述分灶吃饭阶段1980-1985划分收支，分级包干1985-1988划分税种、核定收支、分级包干分税制1988-1993财政包干1994-今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度20附表（图）表2中国中央和地方财政支出范围（现状）中央财政支出国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。21附表（图）表3中国现行中央和地方收入划分中央固定收入关税，海关代征消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央与地方共享收入增值税中央分享75％，地方分享25％；纳入共享范围（铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三大政策银行、中石化、中海油除外）的企业所得税和个人所得中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。22附表（图）表3中国现行中央和地方收入划分（续）地方固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。23附表（图）图1中国中央一般公共预算平衡体系（2014）数据来源：财政部《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》。24附表