荷兰兰斯塔德地区空间规划政策研究

荷兰兰斯塔德地区空间规划政策研究

荷兰兰斯塔德地区是一个拥有众多中心城市和地区的地区（polarischaadt,2008）中最悠久、最典型的代表。从20世纪60年代开始,兰斯塔德就一直是国际学者广泛关注的地域,学者们从不同出发点对兰斯塔德的认识也呈现出多面性。有学者关注兰斯塔德形成与发展,认为其多中心空间结构的形成与该地区的自然地理条件、行政体制有关(华晨,1996),其多中心空间结构的形成与发展和城市与区域规划紧密相关(Batten,1995)。也有学者着重研究该地区城市群开放空间的保护与利用,认为“绿心”是对自然环境保护理想的追求并通过区域规划管理来维持其形态(王晓俊、王建国,2006)。而更多的学者侧重于探讨兰斯塔德作为多中心城市群的案例,其理念为规划实施和地方发展带来了诸如整体角度看待区域问题、规划要具有前瞻性和连续性、注重基础设施和住房建设等方面的经验(杨振山、蔡建明,2008)。卢明华(2010)认为兰斯塔德地区通过发展城市网络,多个中心间很好地进行了分工与合作,既有明确的分工网络又有日益密切的合作网络,很好地发挥了网络的合能效应,成为能与伦敦、巴黎、纽约、东京等大都市相竞争的世界性城市区域。王晓俊(2006)突出强调,兰斯塔德绿心政策的贯彻及相对分散的区域空间布局,使得荷兰既避免了美国大城市那样的郊区化弊病,也没有出现巴黎和伦敦那样巨大而臃肿的城市结构。尽管一些欧洲决策者有时会过分乐观地相信多中心空间发展模式可以有效地解决一系列城市和区域问题,但也有学者从空间规划的视角说明多中心形态并非都尽如人意。巴特·兰布雷特(2008)指出,关注多中心城市集聚区产生的多样化起源,有助于我们全面理解和考虑一个地区在某一特定阶段可能面临的主要挑战,因此当地区决策者注意到全球竞争中大都市区总量和密度至关重要时,多中心发展模式就面临实实在在的麻烦。事实上,兰斯塔德的发展与荷兰中央政府自1950年代开始至今进行的五次国家空间规划密不可分,期间对其规划理念尤其是对当前被认为经典的“绿心”及分散城市群结构的探讨更是不断地反复。造成如今这个毁誉参半的都市区域的根本推手,是1960年来荷兰经济、社会、政治环境以及国际格局的变迁混合以荷兰民族的执着个性。因此,任何静态地评价兰斯塔德功过是非的做法都可能留于片面。而要真正汲取兰斯塔德的精华为我所用,最好的方法也许还是从兰斯塔德成长与规划互动的历史中去提炼其中的必然性、逻辑以及偶然因素。本文通过对关于荷兰国家空间规划政策的文献及资料的整理,试图析出并还原兰斯塔德地区五次重要的空间规划政策文件的由来、内容及编制和实施的过程。本文第一部分简单介绍兰斯塔德地区情况,第二部分分析了空间规划政策文件的起源,第三部分详细论述五次空间规划政策文件,第四部分提出对我国区域规划的启示。1兰斯塔德地区概况1.1其他陆海物流枢纽兰斯塔德(Randstad)是荷兰一个拥有卫星城的大都市区,位于荷兰西部,地跨南荷兰、北荷兰、乌得勒支和弗莱福兰4省,包括4个核心城市(阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌得勒支)及其周边的中小城镇。阿姆斯特丹是荷兰的首都,是荷兰的金融、贸易、旅游和文化艺术中心,金融、服务、网络和通信技术、出版和印刷、旅游和文化业等行业占据主导地位。阿姆斯特丹还拥有欧洲最大的空运中心——斯希波尔(Schiphol)机场和荷兰第二大港口,成为欧洲内陆水运和空运的交会点,承担着国际门户的角色。鹿特丹是荷兰第二大城市,位于欧洲莱茵河与马斯河汇合处,拥有世界最大的港口,是国际航运枢纽和国际贸易中心。鹿特丹是一个典型的港城一体化的国际城市,在交通运输业和临港制造业上地位突出,围绕港口已发展成为荷兰重要的工业基地。海牙是荷兰第三大城市,全国的政治中心,众多的政府机构、国会议事堂、大使馆、国际组织等,包括现任女王与皇室家族的官邸都设于海牙,海牙又有“皇家之都”的称号。乌得勒支是荷兰第四大城市,位于国家主要的铁路、公路干线交会点,是重要的交通运输枢纽城市和全国性会议中心,同时乌得勒支文化教育职能突出,批发贸易也很发达。至2008年兰斯塔德拥有710万人口,总面积大约8287km兰斯塔德地区的城市群发展形成了一种新月型或是锁链型的布局,这也是该地区名字的由来(rand是环或边缘的意思,stad是城镇的意思),而由这些城市包围着的地区就是所谓的“绿心”(GreenHeart),主要是非城镇建设用地(图2、3)。1.2兰斯塔德与其他欧洲城市的发展2010年,荷兰应用科学研究组织(TNO)出版了新的一期《关注兰斯塔德》(Randstadmonitor),报告提供了该组织收集到的一些关于兰斯塔德的新数据,这些数据基于哥伦比亚广播公司(CBS)、欧盟统计局(Eurostat)和经合组织(OECD)发表的公共资源。报告还类比了其它19个欧洲城市地区,这些地区并不是随机选择,而是考虑到它们都有类似的地理界限——一个城市中心及围绕其周围的人口密度相对较低的地区。从2008年的数据大致可以了解到兰斯塔德地区在欧洲城市地区中所处的地位。1.2.1城市分布的下降2008年兰斯塔德地区以710万人口在欧洲20个城市地区中位于第六的位置,从2003年开始该地区人口就一直处于下降趋势,人口较多的城市为慕尼黑、伦敦等。就人口增长率来看,兰斯塔德地区在20个城市中处于中游位置,2008年增长最快的地区是哥本哈根、罗马等,这些城市也呈现出了郊区化持续发展的态势(图4)。1.2.2兰斯塔德地区就地区生产总值(GRP)而言,与欧洲其它城市地区相比,2008年兰斯塔德地区以270.1亿欧元排名第5,增长率为1.1%。从1995年至2008年,兰斯塔德地区生产总值平均每年以2.2%的速度增长,高于所有城市地区平均水平0.2个百分点,同时也高于荷兰总体增长速度,但是比2007年低0.7个百分点(由于经济危机)。兰斯塔德地区经济高增长率发展的主要原因是该地区充分的就业、低失业率、高于欧洲平均水平的教育以及国际空港条件(图5)。2兰斯塔德绿心保护形态从1945年到1960年,荷兰在战后重建的过程中西部各省人口增长了25%,从430万人增加到540万人,大约40%的增长发生在四个最大的城市:阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌得勒支,阿姆斯特丹更是当时预计将达到100万人。人口高度集中可能带来的城市问题迫使荷兰重建和住房部在1951年决定创建一个国家西部工作委员会1958年初,委员会发表了《荷兰西部的发展报告》(图6)。该报告支持荷兰西部城市继续保持分散的区域空间结构,它提出要维持主要城市之间的绿色开放空间(所谓的缓冲区),至少保持4km宽,并在环状城市中间保留相对开放的空间(“绿心”),从而使构成的“Randstad”予以保留。该报告实际上是寻求建立兰斯塔德相较于伦敦和巴黎城市形态的优越性。当时的想法是:兰斯塔德至少在未来能够在经济、人口和交通基础设施整合的基础上参与全球竞争,在空间上兰斯塔德更是提供了一个优越的居住环境——自然和开放的空间与居住环境紧密结合,方便城市居民,尤其是通过限制大城市的最大规模或者城市化可以迎合其它新的城镇发展。严格的规划管理策略因此成为了该地区推荐的发展策略,报告中没有兰斯塔德行政重组的建议。在报告发布的过程中也有学者甚至交通、公共事业和水利管理部门提出了强烈的反对意见,他们都认为分散发展不利于发挥设施的集聚效益,同时也导致城市发展力量的分散:而报告的支持者更加强调了“绿心”的重要性,要避免城市的发展最终形成一种“房屋的海洋”式的末日场景。争论持续不休(图7、8)。最终荷兰政府还是选择了大多数工作委员会委员提出的概念,但是在整个国家层面,政府对兰斯塔德的地位还是有不同的看法,这也体现在了随后历次的空间规划政策文件(PolicyDocumentonSpatialPlanning)中。3兰斯塔德区域计划3.1经济过热，严重挤出1960年随着欧洲重建已经上了轨道,荷兰开始准备其空间规划政策文件。第一次空间规划政策文件重点更多地放在了分散发展而不是大都市集聚上,这是因为当时发展的重点在荷兰西部并且已经出现了经济过热和严重拥挤的问题。在空间规划政策文件中,两个概念被强调并影响其后数年,一是荷兰西部城市应视作一体并向外发展从而保护中部绿心;二是兰斯塔德地区工业被分散开来从而减少该地区压力并能够带动其它地区发展(Zonneveld,2005)。可见,兰斯塔德后来被昵称为“绿心都市”(Burke,1966)是从空间规划政策文件开始制定时就注定的。1960年代的兰斯塔德实际没有很大的规模,几个城市合起来也就400万人口,在当时的情况下,人们也不会考虑到兰斯塔德是否会成为世界城市,而对兰斯塔德未来发展方向及模式的探讨似乎也并未成为人们关注的问题。3.2城市空间需求预测增加第一次空间规划政策发布后,兰斯塔德的人口与经济增长很快就超过了预期,政府于1966年发布了第二次空间规划政策文件。由于战后婴儿潮和高生育率,荷兰人口预估将会从1965年的1250万人增长到2000年的2000万人,这样势必会带来经济活动、交通运输、基础设施等等大幅增加,同时也造成城市空间需求的增加。因此第二次政策文件里提出为避免一味都市化,将极核式扩散的原则作为应对策略,荷兰未来的空间布局方案仍然保持现有中心城市等级不变,分为4类(A、B、C、D),D-milieu是最高类别第二次空间规划政策文件由于分散化的定位,没有让人们意识到兰斯塔德还可以作为整体像大城市一样发展,同时因为当初并没有创造适当的执行工具,尤其没有为卫星城的开发提供财政支持,所以新镇开发工作实际上并未进行,旧城改造也停滞,只有城郊村因为土地开发成本较低而获得一定的成效(Buijs,2000)。3.3兰斯塔德世界城市第三次空间规划政策文件是在1973~1983年期间分几次颁布的,由于第一、二次空间规划政策成效并不显著,这次的空间规划政策的核心重点转为以具体的开发规划代替分散布局。1970年代初由于人口出生率的降低,新的预测估计到2000年人口数量为1600万人至1800万人,因此曾经的空间供给显示出过量的状态,都市区去中心化程度加剧,有钱居民纷纷外移。面对这样的情况,政府调整都市化政策,力图使财富、知识和权力分布得比较平均,也更加关注现有城市或邻近城市中心的新居住区,增加城市重建力度,这就是为人所知的“紧凑城市方法”(CompactCityApproach),因此有学者称1970年代荷兰社会堪称是最平等的时代(Buijs,2000)。与此同时,也有学者又开始重新考虑兰斯塔德的范围及其作为整体在荷兰经济竞争中的重要性。在国家空间结构规划署报告中,“兰斯塔德世界城市”(RandstadWorldCity)的方案变得成熟,这是一个融合两个大城市——阿姆斯特丹和鹿特丹的功能单元。国家空间规划署还提出了“西翼”(WesternWing)的概念来代替传统的环状围绕绿心的城市空间模型,卫星城由阿姆斯特丹延伸,经过海牙到鹿特丹,旨在整合形成一个功能完备的参与国际竞争的城市群(Zonneveld,1992)。然而由于概念的接受程度以及地方部门因为被孤立出新空间结构的强烈反对,最终还是由兰斯塔德的概念来继续表述,“西翼”的理念也几乎被整体否决。3.4空间规划政策第四次空间规划政策文件是在1980年代中期制定的。这次空间规划政策的内容很明确地分为两个方面:一是关注“日常生活环境”(dailylivingenvironment),二是从“空间发展角度”(spatialdevelopmentperspective)展示国家发展规划(Needham,1988)。考虑到荷兰经济的开放性,使空间规划能够远瞻至2015年,第四次政策特别提到两个部门:国际运输与物流、国际制造者服务(Buijs,2000),为了这两个部门的发展,政策上决定发展港口、道路等基础设施,并大力促进4大城市发展使之成为企业愿意落脚的城市。第四次政策还十分强调对居民的关注(人口增长缓慢,但是家庭人口组成在变化,至2015年大概2/3的家庭将只有一个或两个人(Needham,1988)),人们的素质将提高,会想要更佳的生活品质,因此市镇政府要重视如何改善其环境。第四次空间规划政策还采用很多导则(guidelines)来明确各项要求,尽管这些导则没有第二次空间规划政策的控制性强。事实证明,对于兰斯塔德城市特定功能的配置是绝对忌讳的(Zonneveld,1992),每个城市都希望能够避免约束而发展各自地区,甚至各部门直接也会因彼此利益的不同而存在执行力度的差异,然而它毕竟向世界展示了荷兰政府关注的问题,并引导各地方及各部门能够考虑到往规划指引的方向发展。3.5第三次空间规划政策改进第四次空间规划政策因荷兰内阁发生严重危机而未能进入执行阶段,新的内阁提出两个修正条件:一是强调经济重构的同时必须重视环境保护,二是宏观与微观的空间规划之间必须重视区域发展。此后,第四次政策被称为第四次政策特别版(Buijs,2000)。第四次空间规划政策特别版也有一些新的内容。例如:强化紧凑型都市(compactcity);策略性开发大面积的区域公园,服务邻近拥挤的都市区;改变都市扩张的方式,用公共运输取代小汽车来支撑都市扩张。这些观点不难看出,特别版的理念更加强调了城市的可持续发展并真正地往以人为本的思想靠拢。1995年至1998年,为了延长中央政府和省、市区域政府间的契约年限,荷兰发布了对第四次政策特别版的反思,规划理念虽说没有大的变动,但从政府间协谈中可以看出后面第五次空间规划政策文件的倾向,包括重视欧洲、重视网络特质等等方面。3.6空间规划与空间布局1990年代开始,为了加强区域范围空间经济联系以及协商,兰斯塔德由中央或是自发形成多个高层面的关键组织,这些组织在都市区域发展过程中积极融入政策制定过程,也为兰斯塔德地区的发展起到了至关重要的作用(表1)。2000年12月,荷兰内阁签署了第五次空间规划政策文件草案,标题为“创造空间,共享空间”(孙玥,2004),规划是对荷兰空间发展提供指导的战略性政策文本,对荷兰未来的住房、就业、基础设施、娱乐、体育、自然环境等各种用地趋势进行了展望和预测,确定了重大基础设施的空间布局,提出了不同地区的空间发展目标,描述了各个地区的空间发展蓝图,构建了省、市当局进行具体空间布局和设计方案决策的政策框架。第五次空间规划使用了层次分析法,并对划分的基础层、网络层和应用层进行了具体阐述,其中还特别提出了兰斯塔德的全新国际竞争形象——“三角洲大都市”(DeltaMetropolis),并就荷兰在泛欧网络中的联系进行了分析。2001年荷兰政治剧变后新政府对第五次空间规划政策进行修改,将新制定的国家交通运输规划以及前届政府制定的第二次国家绿色地区结构规划三者合一,这就是2004年出台的新的荷兰国家空间战略(NotaRuimte)。空间战略计划打造网络社会和网络经济,将不同城市及其城市地区连接在一起并加强城市的凝聚力,适应经济全球化的发展潮流。为此,中央政府确定优先发展6个国家级城市网络4兰斯塔德发展理念从五次空间规划政策文件的制定及实施可以看出,荷兰城市规划与管理是一种很明显的协商风格(Faludi&VanderValk,1994),对于兰斯塔德发展的理念也是一直在不断地争论和反复中(表2)。有意识地控制分散式空间格局,或者试图形成强有力的核心参与国际竞争,都是兰斯塔德长期面临的现实发展问题。但是综观五次空间规划政策文件的过程和策略,不难发现一些始终贯穿其中的线索,为我国区域规划提供借鉴:4.1理想模式的延续绿心在兰斯塔德区域城市网络形成过程中无疑是一种阻碍,环状城市群之间的联系往往会由于绿心的阻隔变得不便,也成为几次空间规划政策文件制定过程中争论的焦点,争论中甚至出现了放弃绿心的一些想法。但是,不论各方学者及决策者的出发点是什么,绿心始终作为与兰斯塔德结合在一起的概念保留了下来,已经超过了半个世纪,也许已经成为荷兰规划界的一个羁绊,但从一个世界上为数不多的、刻意控制的区域空间组织模式来说,对其评价也许要在半个世纪甚至更长的时间之后。此外我们看到了理想概念的延续,也看到回应社会、经济和环境发展的持续创新,扼阻都市蔓延、维护郊区的绿地和开放空间、维持都市的紧凑型发展也是对理想模式追求的一贯想法。而从1960年开始的空间规划政策文件,到第五次颁布时已是40年后的2000年,这种持之以恒体现在两个方面:一是对理想模式的始终追求,体现在一贯地制定空间规划政策文件来约束或是指导城市群及区域的发展;二是民主进程始终贯穿其中,每一次的空间规划政策文件在颁布前的酝酿阶段都凝聚了各方面的思考和讨论,而国家政府仅仅是这些想法最后的综合,尽可能多角度考虑城