当前的通货膨胀与深层体制性障碍

当前的通货膨胀与深层体制性障碍

[摘要]从当前通货膨胀的形成和治理看，某些方面的改革还相对滞后，突出反映在与政府管理体制有关的改革；要素价格形成机制市场化方面的改革。这意味着改革需要继续向深度推进，也意味着在分析通货膨胀问题时，不能忽视中国仍处于体制转型之中这一基本特征，应当进一步放宽视野，开拓思路。

[关键词]地方投资冲动要素价格扭曲外汇占款价格干预

当前我国面临的通货膨胀，原因复杂，其中之一是与新世纪以来经济新一轮高速增长的滞后影响有关。进一步分析，近年来经济的高速增长主要由投资和出口“双轮”驱动，而投资和出口的高速增长有着深刻的体制根源：一是政府管理体制，包括财税体制改革滞后，导致地方的投资冲动；二是要素市场化改革滞后，扭曲投资和出口成本，不合理地拉高投资和出口的增速。通货膨胀形成的另一原因可归于货币因素，而这与新一轮汇率形成机制改革以来人民币汇率弹性依然不足有关。通货膨胀治理上的问题，也表明间接型宏观调控体系尚需完善。因而,看待通货膨胀问题，不可忽视一些深层的体制性障碍。

一、政府管理体制改革滞后与地方的投资冲动

从引致地方投资冲动的角度看，政府管理体制改革的滞后性主要体现在三个方面。

1.政府职能转换滞后

改革开放以来特别是1994年分税制改革后，向地方分权尤其是财政分权使地方有了相对独立的经济利益，地方政府被赋予更多主导地方经济发展的权力。于是，地方政府的“经济人”特征愈发明显，突出表现在过度从事生产经营活动，不适当地干预微观经济活动，包办企业决策或代替企业招商引资。目前，一些地方政府仍然保持着较大的资源配置权力，在某些竞争性、营利性领域中仍然扮演着投资主体的角色。由于普遍存在着投资约束软化，投资风险和进入成本不需要个人承担，直接导致了地方投资的冲动。政绩评估体系调整滞后

长时间来，我们主要用GDP来衡量地方的发展，衡量官员的政绩。这无疑助长了地方政府的投资冲动，导致一些地方忙于上新项目。在现行政绩考核体系下，一些地方的官员实际上面临着两种竞争，一是为地区的经济产出和税收而竞争，二是为各自的政治晋升而竞争①。而前者直接决定了后者。这种地区间的竞赛也为理解投资冲动提供了一个重要视角。财税体制改革滞后

财税体制改革是与行政管理体制改革密切相关的，或者说其本身就是政府管理体制改革的重要组成部分。其滞后性主要可从三个方面来考察：

财权与事权不匹配。1994年分税制改革后，在中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式：对地方政府而言，存在着财权上移而事权下移的倾向。1994年分税制实施当年，地方财政收入占全部财政收入的比重从上年的78%下降到%，此后一直在50%左右徘徊，2002～2004年下降到45%左右，之后经历两年的略微上升，2007年又下降到%；而同期地方财政支出的比重反而提高到70%左右，特别是2002年以来该比重持续提高，2007年达到%。由于中央与地方财权和事权划分不对称的问题逐渐凸现，迫使地方政府想方设法上项目，扩大投资，增加地方财政收入。

间接税比重过高。1994年以来实施的税收体系，包括增值税、营业税和消费税在内的流转税，即间接税在税收结构中占有绝对比重，尽管这几年有下降趋势，但仍保持在一半以上的较高水平；而所得税、财产税等直接税所占比重一直不高，其中所得税这几年尽管有上升的趋势，但一直没有超过税收总收入的1/3。从国际上看，一般是以直接税为主，间接税占比一般不高。在欧盟与OECD国家中，间接税约占税收总额的1/3，而直接税约占2/3。在间接税为主的税制安排下，一般来说，项目越多，投资越大，政府的税收就越高，这直接导致各地普遍重视生产规模的扩大和投资规模的扩张。

不动产收入激励过度。在目前的税收体制下，由城市扩张和土地占用带来的税收特别是与土地和房屋有关的税收，已成为地方财政预算内收入的重要组成部分。以土地出让收益或土地增值收益为代表的预算外收入，和制度外收入对地方政府收入的贡献亦不容忽视。粗略估算，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，成为名副其实的“土地财政”①。这使地方政府具有强大的推动城市建设和房地产开发投资快速增长的内在动力。其重要形式就是由地方财政出资成立地方建设投资公司，进行城市基础设施建设和房地产开发。在一些地级市由政府投资公司直接或间接控制的投资额，占本地区城镇固定资产投资总额的半数以上。

二、要素市场化改革滞后与投资和出口成本的扭曲

改革开放以来，我国在推进价格形成机制的市场化方面取得了不小进展，但这更多体现在产品市场上，而在要素市场上，政府对资源配置和价格形成直接干预依然过多，价格不能真实反映要素的稀缺性和供求关系，从而扭曲了相应的投资和出口成本。这突出地反映在土地资源、矿产资源和金融资源上。

1.土地资源

土地要素价格扭曲主要是由价格形成机制的弊端造成的，具体表现在三个方面：

非市场化价格形成方式仍占较大比例，部分经营性用地甚至尚未采用有偿使用的方式。2002年7月以来，招拍挂出让方式在土地交易中的地位有所突出。2002～2005年，招拍挂出让面积占土地出让总面积的比例分别为%、%、%和%。2006年9月后，约占土地供应总量60%～80%的工业用地也逐步推行招拍挂的方式。由此，2007年招拍挂出让面积占土地出让总面积的比例上升个百分点，达到%。但总的来看，行政划拨的计划配置资源方式和协议出让的非市场化交易方式仍占较大的比例，特别是在经营性土地交易中，尚未实现完全的市场化。比如经营性基础设施用地长期采用无偿划拨的方式，只是近年来才开始研究有偿使用问题，2008年1月下发的《关于促进节约集约用地的通知》中首次提出“探索基础设施用地的有偿使用，对其中经营性用地先行实行有偿使用”。不过，要建立起有效的有偿使用制度，恐怕还需要更多努力。由于不能通过市场化交易反映真实地价，一些地方在招商引资过程中，实行低地价乃至零地价。

市场化与非市场化方式并存，形成价格双轨制。根据现行政策，对经营性用地主要采取招拍挂的市场化价格形成方式；而对于其他非经营性用地则主要采取协议出让和行政划拨的非市场化价格形成方式。这种价格双轨制无疑导致了套利的机会主义倾向：以非经营性用地的名义通过协议出让甚至行政划拨方式低价或无偿取得土地，之后再全部或部分转为经营性用地，以规避高额的土地获取成本。

政府垄断资源，导致市场化方式扭曲。就“招拍挂”这种市场化价格形成方式本身来说，目前仍面临着不少问题：比如假招标、假拍卖、假挂牌或陪标、串标以及其他竞争不充分的问题。更重要的，市场化交易方式是在政府垄断土地资源的情况下发生的。根据《宪法》规定，实行土地公有制度，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家另有规定属于农村集体所有。但实际上，土地要素被牢牢掌握在各级政府手中，一方面是面对现有土地使用者进行土地使用权强制征用的买方垄断，另一方面又作为土地唯一供给者的卖方垄断。这种“双重垄断”地位意味着，在土地转让和交易过程中，土地的国家所有制和集体所有制实际上演变成了政府所有制。在这种情况下，即使采取了市场化价格形成方式，也只会导致交易主体之间的不对等和市场交易机制的扭曲。矿产资源

矿产资源价格扭曲主要是由价格构成不完全造成的。成本缺失具体体现在四个方面：

矿产资源有偿使用成本：长期以来，在矿业权取得环节上，绝大多数矿业企业特别是国有企业的矿业权都是无偿获取的。曾有不完全统计表明，在15万个取得矿业权的矿业企业中，仅有2万个矿业企业是通过市场机制取得的，其余13万个矿业企业都是行政划拨的。同时，在矿产资源开采环节上，向矿业企业征缴的税费标准过低。据测算，与发达国家相比，中国各种矿产资源税水平仅为发达国家的1/3～1/2；而矿产资源补偿费平均仅为%，国外与中国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为2%～8%。

环境治理和生态恢复成本：目前在环保方面缺少必要的补偿标准，绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本，使企业本应承担的内部成本外部化。据估计，如果将煤炭开采过程中造成的资源、环境等外部成本纳入煤炭生产成本，吨煤平均增加成本约50元；其它部分矿种成本增加可能更多。

安全成本：目前矿业企业的安全投入主体地位没有完全确立，企业安全投入严重不足。曾有统计表明，国有煤矿特别是国有重点煤矿安全欠账达到500多亿元，后又经过专家重新评估，安全欠账高达近700亿元。如果再考虑安全生产条件更差的地方小型煤矿，安全欠账会更高。

人工成本：劳动力要素禀赋丰裕特别是农业剩余劳动力大量存在的现实，使劳动者在市场供求关系中处于相对不利的地位，这是多年来劳动者尤其是农民工工资增长相对缓慢的基本原因。同时，由于城乡分割的户籍制度，特别是由户籍制度所衍生的对农村进城务工者的各种福利安排上的缺陷，也由于在劳动者特别是农民工工资保障上还缺乏必要的制度支撑，导致劳动力成本一定程度的低估。就矿业企业的员工特别是农民工来说，权益保障机制不健全，工资和福利成本相对偏低。

由于上述计价成本不全，导致矿产资源价格普遍偏低。综合估算，目前被湮没的矿产品单位成本约在50～100元，总成本达到3000～6000亿元。当然，随着资源环境约束问题越来越受到关注，近一两年来，矿产资源的成本缺失问题开始得到矫正。在探矿权采矿权有偿取得成本方面，2006年10月《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》和《以折股方式缴纳探矿权采矿权价款管理办法》等配套政策相继出台。根据规定，新设探矿权、采矿权一律以“招拍挂”方式有偿出让；此前所有无偿取得的探矿权、采矿权，需要补缴相应价款。其他旨在更充分反映资源和环境成本的举措还包括：研究制定新的矿产资源补偿费征收标准和新的矿产资源税征收办法以及考虑开征环境税。在劳动力成本方面，着眼于逐步提高“两个比重”，以实施新《劳动合同法》为标志，加大劳动者权益保护力度，着手提高最低工资标准并建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。尽管如此，上述种种矫正成本缺失的努力都还只是初步的，矿产资源要体现完全成本或许还需要一段时间。金融资源

金融资源价格扭曲首先与资金价格形成机制的市场化程度不足有关。20世纪90年代中期以来，中国稳步推进利率市场化改革进程，利率市场化程度得到提高。但总体评估，利率制度改革仍显缓慢，特别是作为资金价格主体的存贷款利率改革相对滞后，表现在金融机构自主确定存贷款利率水平的权限较小，根据经济形势和金融市场变化调整利率的灵活度不够。正因为如此，尽管近年来不断调整存贷款利率，但仍处于市场出清水平以下，实际利率长期接近甚至低于零值，特别是近一两年实际负利率水平达到较高的程度，使得在资金使用的环境上整体比较宽松。

金融资源价格扭曲也与金融资源的行政化配置特征仍很突出有关。目前来看，地方政府对金融资源仍然握有较大的控制权。它可以为贷款提供各种形式的担保或变相担保，也可以以土地作为抵押物向银行申请土地抵押贷款，获得廉价的金融资源。从某种程度上说，地方政府一旦掌握了土地，也就掌握了对地区金融资源的重要配置权。在中国目前仍然具有行政主导特征的间接融资型金融结构下，地方政府对如何向地方投资项目配置资金仍具有重要的影响力和话语权。在政府仍然主导资源配置的情况下，“银政合作”仍然是地方政府支配金融资源的典型方式。对于以利差收益为主高度依赖贷款规模这一经营模式的银行而言，即使是在采取了引入战略投资者、上市等措施，在市场竞争的压力下，仍倾向于与地方政府合作，允诺向地方建设项目提供配套贷款和资金支持。各级金融机构对政府的打捆贷款和授信活动成为地方重要的投资资金来源。

此外，水、电等资源和能源价格仍实行严格的政府管制，导致价格偏低，不能充分反映成本。总之，由于资源、环境、劳动力和资金等要素价格扭曲，投资者不必承担投资的全部成本，潜在进入者往往会对收益产生偏高预期，而对进入成本产生偏低预期，从而自然会做出过度投资、过度进入的选择。同时，扭曲的要素价格也是对出口的额外补贴，导致粗放式的出口增长。

三、汇率形成机制市场化程度不足与货币的超量发行

汇率可以视作一种特殊的要素价格。近30年来，中国渐进推进人民币汇率形成机制的市场化改革。从上世纪80年代初汇率领域引入双轨制，实行贸易内部结算价与官方牌价双重汇率并存，逐步过渡到1994年实现官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，初步奠定了市场对外汇资源配置的主导性地位。从1997年起，为应对东亚金融危机，同时基于促进出口等方面的考虑，人民币长期采取事实上钉住美元的“固定钉住制”。由于汇率浮动区间收窄，导致人民币真实汇率低估倾向愈发明显，国际上要求人民币升值的压力日趋强烈。在此背景下，2005年7月，中国开始推行新一轮人民币汇率形成机制市场化改革，实行以市场供求为基础、一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。通过回归“管理浮动制”，正式启动了人民币汇率机制弹性化改革。在对美元一次性升值2%之后，人民币渐进式升值，目前对美元汇率累计升值近18%。但相对于具体的升值幅度，人民币汇率的灵活性依然不足，形成单边升值预期下无风险国际投机套利资金的大量流入。

境外短期资金输入的压力主要体现在三个渠道上：扣除贸易顺差和FDI之后通过其他渠道流入的外汇。外汇储备增量中扣除贸易顺差和FDI后“不可解释的部分”，2007年达1172亿美元，占外汇储备增加额的25%。2008年以来更为可观，第一季度达851亿美元，占外汇储备增加额的55%；4月单月达502亿美元，占外汇储备增加额的67%；前4个月累计，高达1353亿美元，超过过去几年的年度余额。经常项目掩护下的短期资金流入。这主要表现为贸易项下的非贸易行为，比如有些外贸企业采取多出口少进口，或者高报出口价格、低报进口价格的方式，形成资本内流，以套取人民币升值收益。2001～2004年，中国年度贸易顺差规模一般为200～300亿美元；而2005～2007年，年度贸易顺差大幅上升至1020、1775与2622亿美元。2005年以来贸易顺差规模陡然上升，可能与热钱通过虚假贸易流入有关。外商直接投资中隐藏的短期资金流入。有些以FDI名义进入的境外资本并没有真正从事实体投资，而是以外汇换成人民币购买房地产、股票等资产进行套利，以赚取人民币升值和资产价格上涨的双重回报。进入2008年以来，FDI增幅尤为迅猛，特别是1月份猛增%，创近年增长纪录；之后几个月仍显着增长，2～6月各月累计额同比分别增长%、%、%、55%和%。在新《劳动合同法》实施、原材料成本上升、人民币升值、税收政策调整、环保成本增加以及外部需求萎缩等诸多影响企业盈利预期因素存在的背景下，FDI仍如此大幅增长，是否与该项下非FDI资本回流有关，值得关注。

境外短期资金流入的巨大压力人为增大了中国经常账户和资本账户的盈余，由此显着推高外汇储备，并进一步加大人民币升值的压力，吸引资金进一步流入，逐渐形成恶性循环。2004年以来，中国的外汇储备年增加额都超过了2000亿元，2007年更是高达4619亿美元；进入2008年，外汇储备继续保持强劲增长势头：1～5月外汇储备月度增加额分别为616亿、573亿、350亿、745亿和403亿美元。

在现行外汇管理制度下，随着大量境外短期资金的流入和相应外汇储备的超常快速增长，外汇占款不断加大，导致基础货币大规模投放。从外汇占款占同期基础货币的比重看，2007年已上升至113%。为对冲基础货币的过多投放，回收金融体系内过剩的流动性，央行采取了发行中央银行票据、提高存款准备金率等手段。随着央行票据发行量的不断增大和存款准备金率的不断调升，央行为对冲操作支付的成本亦不断增加，使用对冲手段的空间也越来越窄。在对冲不完全的情况下，基础货币增长依然明显。另外，在人民币持续升值的背景下，利率政策也容易受到牵制，使央行货币政策陷入两难境地。因此，在汇率形成机制改革尚未完全到位的情况下，会弱化央行货币政策的独立性，冲击货币政策的有效性，加剧通货膨胀压力。

四、间接型宏观调控体系尚不完善与通货膨胀治理中的价格干预

政府宏观经济管理体制改革一直是改革开放以来政府管理体制改革的“重头戏”，特别是确立社会主义市场经济体制目标以来，我们在建立健全宏观调控体系方面作了大量探索，初步实现了宏观经济管理从直接型向以间接型为主的转变。但也应看到，由于间接型宏观调控体系尚不完善，政府在宏观调控的过程中，在更多借助经济和法律手段的同时，对行政手段的依赖仍比较明显。

从当前通货膨胀的治理来看，随着通货膨胀压力的不断增大，政府实施了一些临时性的价格管控措施，特别是将由政府制定的电价和汽油等燃油价格维持在原有水平。这种带有较强行政干预特征的通货膨胀治理举措存在一定弊端。

一是导致价格形成机制的扭曲，破坏供求关系。一方面刺激需求，造成浪费；另一方面抑制供给，形成囤积，从而加大供求缺口，加剧通货膨胀压力。目前不断出现的“油荒”、“电荒”多少反映了这一问题。

二是导致企业亏损，挑战企业的存续性。比如，由于国际市场原油价格上涨，国内成品油价格与原油价格倒挂的矛盾日益突出，炼油企业生产亏损加剧。中石化公司2008年首季净利润大幅下降超65%，如果扣除74亿元的国家财政补贴，一季度实际已亏损约7亿元。再比如，在电煤价格大幅上涨的情况下，上网电价受到控制，导致发电企业普遍出现亏损。2008年前5个月，华能、大唐、国电、华电、中电投等中央五大发电集团公司中除华能集团略有盈利外，其余四个集团公司都出现了严重亏损，发电企业亏损面达到80%以上。

三是加大财政负担，面临财力不可持续性问题。有估算表明，2007年国家财政对于油价的隐性补贴就超过了2200亿元，占GDP的比例达%。国际能源署发表的报告则预计，2008年中国为补贴油价内外倒挂，付出的成本或将高达450亿美元，相当于政府财政收入的%。

四是在全球化的背景下，形成补贴资金的溢出。这种溢出主要反映在三个层面：实物消费层面，表现为境外交通工具到境内消费廉价的汽油资源。实体投资层面，表现在境外资金进入各种能源消耗领域，分享低价能源的额外收益。虚拟投资层面，目前国际上的热钱在逐利人民币升值和资产价格上涨的同时，也开始逐利中外成品油价差。

此外，现行价格补贴制度也隐含着一些不公平的因素。因为与维持基本需求的食品补助不同，被补贴的成品油相当程度上属于中高收入阶层的奢侈性消费，而且消耗更多的汽油就意味着占有了更多的公共资源。这有悖于公共财政实施再分配、以实现社会公平的基本准则。同时，补贴一般只向国有大厂商提供，而中小民营企业则很难获得补贴而陷入困境。这不利于成品油生