中国传统地方行政制度的历史演变

中国传统地方行政制度的历史演变

中国传统的地方行政制度实际上是中国传统社会政治制度的重要组成部分。迄今为止,学术界有关的个案或专题研究比较多,而对其主要特征虽有所论及,但仍有待进一步深化。其时代特征,从总体上来看,主要有四:郡县制、封国制与特辖制并世而立,政级配置与控制措施同生共存,制度性与变通性良性互动,具体性与目标性有机统一。一、封国制的基本精神在中国传统社会中,民族众多、地域辽阔、地区间经济发展不平衡等国情决定了地方行政制度内涵的复杂性与丰富性。在其时代特征中,郡县制、封国制与特辖制并世而立比较突出。所谓郡县制系指取代分封制后以地域为主的行政管理体制;而封国制则是传统分封制在现实社会中的历史遗存,旨在处理宗法家族与国家权力关系而设置的特殊地方管理模式;至于特辖制则为边远地区设立的带有一定军事色彩的地方行政管理体制。三者并世而立在一定程度上体现出传统地方行政制度的实用性、灵活性与多样性。从理论上而言,郡县制的设置旨在强化中央对地方的直接控制,维护君主专制。从历史角度而言,它是继分封制后出现的行之有效的地方行政管理体制,顺应了中国传统政治制度发展的时代潮流。分封制最初出现于商后期,至周则扩及全国。后因战争兼并加剧,血缘管辖逐步让位于地域管辖。郡县制萌发于春秋,定制于战国中期。其确立之初因所处地域距国都较远行政级别位居县制之下。后因国土面积逐步扩大,其行政地位不断攀升,渐高于县制,最终演化成地方最高行政区划。从政治制度史角度而言,郡县制可谓对分封制的深刻革命,且与中央君主专制行政制度相吻合,成为君王统御地方,强化全国统治的重要手段。具体地说,郡县制自秦横扫六合,建立统一中央集权国家后开始在全国实施,汉承秦制并有所发展,继之而起的其他各朝无不奉此为圭臬。总体而言,其形式主要有三:两级制(如郡县)、三级制(如州郡县)、四级制(如省道府县)。它们虽层次有别,但无不体现了郡县制的基本精神,反映了地方行政制度的历史进步性和君主集权专制制度的日臻成熟。在实际推行郡县制过程中,封国制作为传统分封制的历史遗存在一定程度上是对郡县制的必要补充。众所周知,分封制既重视血缘又突出政治关系,使宗法等级制度贯彻于地方行政之中。迨至秦一统天下,统治者虽将其废除,但欲藉“封建”巩固君主专制政权的理念并未消失。(1)乘势而起的西汉将此一理念转化为现实。刘邦在与项羽争夺天下时曾分封部分将领为王,后继封一些功臣为列侯,但在称帝后却又将这些异姓王侯全部翦除。在他看来,秦之速亡关键在于未行分封,无王室子弟供卫中央。有鉴于此,他欲藉分封同姓王扩张刘氏宗族势力来提升中央权力,统治全国。如此直接导致郡国两制并存局面的出现。(2)此一精神亦为后来诸多朝代如西晋、唐、元、明、清等统治者所继承。需要指出的是,此期封国制虽形似西周但质实迥异。西周分封为长久之制的层层实封,而此期分封多为权宜之计的一层分封,实封与虚封并存。可见,它在很大程度上难与西周时期相提并论。与郡县制和封国制并世而立的还有特辖制。如果说前两者着眼于中原地区地方行政制度的完善,那么,后者主要侧重于边疆地区或新开发地区的地方行政管理。具体时代不同,其名称也往往各异,但大多带有浓厚的军事色彩。如汉代设有都尉及都护府。一般而论,都尉在边境地区与太守分疆而治。此部分地域也称都尉,为实际行政区,可分部都尉及属国都尉两种形式。前者主要按东、南、西、北、中方位分设诸部都尉,旨在加强防御力量。它常设于新开辟的少数民族地区,以临时军管制与保存民俗,免征赋税等措施相结合。而后者原本为专职管理少数民族的官员。汉武帝时,因部分匈奴降汉,故设属国都尉实施管理。后因内附少数部族愈多而渐次增加,并下放归郡太守所管,但在地域上与郡太守分疆而治。迨至东汉它已成为管理少数民族的特殊行政区。此外,汉代还设有西域都护府,以军事监护方式管理天山南北绿洲上的五十个左右的小国。它并不干预各国原有的制度与生产方式,只是要求他们效忠汉王朝而已。(3)在唐代和明代,羁縻府州、都护府与都司制度比较盛行。唐初因无力顾及四夷,故设羁縻府州。所谓羁糜即笼络联系之意。(4)唐对其控制较松,贡赋版籍多不上报户部,而行政区亦无明确层级,只以少数民族原有部落统治方式隶属于边境军事组织。其首领多为都督、刺史、县令等,采用世袭制度。后来明代在都司卫所外围还设立了一些控制较弱的羁縻卫所,其中最主要的有奴尔干都司,乌斯藏、朵甘都司。(5)为加强对羁縻府州的管理,唐还建立起都护府,最多时设置八个,后减为六个。如在天山南北分设安西大都护府和北庭都护府。都护由汉人担任,由中央任命,不能世袭。不仅如此,唐在北方边地还设置了一些羁糜卫所以控制当地少数民族,如在东北设建州三卫(建州卫、建州左卫、建州右卫)以管理该地区的女真人。(6)明代还设有土司衙门,对少数民族地区实行行政管理。其中大多为非实土都司,但其中陕西、四川、湖广、云南、贵州则是实土卫所。少数民族入主中原后多采用镇戌制度、特设厅与特辖制。北魏是鲜卑人拓跋部族所建立的中原王朝,对不同地区居民采用不同地方行政制度来实施管理。在东南汉人聚集地域仍保留郡县制,而在西北鲜卑和其他少数民族地区则利用镇戌制进行管理。(7)清在边地少数民族居住地区不设府而特设厅,管理少数民族地区事务。厅分为直隶厅与散厅。直隶厅与府平行直属于省,散厅与县平行属于府。在新疆设伊犁将军,在蒙古和青海也有类似机构。在西藏设办事大臣,简称驻藏大臣,代表中央监督西藏地方行政。此外在东北满族发祥地也设置了奉天(又称盛京)、吉林、黑龙江三个将军辖区。此外,清虽也推行“改土归流”,但仍有些地区采用土官、土司制。(8)这对促进民族融合,共同发展具有积极意义。在这里,地方行政制度中郡县制、封国制与特辖制并世而立是针对社会现实实际所采取的应对性措施,体现了中国传统政治制度发展的需要。它们虽存在各自特点,其作用也不尽相同,但却反映出此期地方行政制度具有一定的制度性与高度的灵活性。二、古代县官的设置与前述郡县制、封国制与特辖制并世而立的外在形式相吻合,地方行政制度的基本内涵主要表现为政级配置与控制措施同生共存。前者是统治者依实际需要对地方行政制度作必要的行政级别层次的调控配置以更好地提高行政效率,维护君主专制中央集权;而后者则在政级配置一定的情况下所采取的管理手段与方法。两者交叉相补使地方行政制度更趋完善。具体地说,在政级配置上,就纵向而论,自秦统一中国后,郡县两级制遂成主要模式。汉承秦制仍为郡县两级制。魏晋南北朝时则为州、郡、县三级。隋初仍沿用三级建制,后罢郡为州,以州统县,恢复了郡(州)县两级建制,并改州为郡,对此唐加以承袭。北宋鉴于中唐以来藩镇割据危及中央集权,取消了节度使设置,但仍保留道、府(州)、县三级建制。元因固有建制颇难适应形势需要,遂将临时性行省转为正规地方建制。明初沿袭元制,仍设行中书省。后在布政使下设府、县两级。清朝设省、道、府、县四级建制。可见,地方政级配置并非一成不变,而往往是根据不同时期地方行政管理需要而定。如果从横向来看,其政级配置可大致分为三层次:统郡州政区、郡州政区与县级政区。所谓统领郡州政区并非历代均有,而只是存在于特定历史时期。如魏晋南北朝有州,唐宋则为道、路,元明清为省。其中州的出现始自东汉末年,至三国时固定下来。唐在安史之乱后重新实行道、州、县三级政级体制,其中的道又称方镇。宋初承袭唐制,将全国分为若干道,后改道为路。元代为行省,明承袭元制设各行中书省。降及清代,统郡政区仍称为省。(9)不难看出,统郡州政区大多的出现于社会发生巨大变革之后,具有一定的暂时性。比较而言,郡州政区则是最主要的政级配置。秦统一六国后,郡县制即始推行。郡设监御史、郡守、郡尉。监御史掌监察郡治。郡守乃一郡之长,权力很大,除各县令长由中央任命外,一郡属吏均由郡守从本郡人士中辟举。其治郡方略朝廷不加干预。郡尉也称都尉,辅佐郡守管理一郡武职甲卒。它们虽职务相联却不相隶属。汉承秦制,郡守负责治理全郡,后更名为太守。魏晋郡国仍为统县政区,而隋则实行改革,重新推行郡、县二级。唐初郡又被改为州,下辖诸县。宋统县政区有府州军监四种,直属朝廷。元代统县政区有路、府、州三类。明代的府成为主要的统县政区,而州亦统县。清代沿袭明代旧制,府、直隶州仍是统县政区。(10)可见,无论朝代如何更替,名称怎样变化,郡州政区仍为基本的行政政区。而县级政区则为基层政区,其设置比较固定。秦汉县级官员的设置大体承袭六国旧制。秦时全国设县,少数民族地区则置道。汉之列侯所食县为国,皇太后、皇后、公主所食曰邑,其道制则仍旧。秦汉时大县为令,小县为长,经魏晋南北朝而未有更改。及至隋唐取消二者区别而统称县令。宋代县的长官先后有“判县事”、“知县”等名目。辽金两代县级设置并无大变动。而元代县既可隶属于路,又可隶属于府与州。各县一般设达鲁花赤、县尹等官。明代县的长官称为知县,又称县主,亦称父母官。清初县级官员的设置仍沿袭明制,设知县—人。(11)在这里,除名称略有变化外,总体格局比较稳定。此外,县级以下还有乡里组织,即一县分成若干乡,乡下有里,里下有什伍组织。此一制度后来基本被延续下来。与此政级配置相适应,封建君主还采取诸多途径加强对地方的控制。除控制财权外,主要有地方官吏的任免监督并用,流官土官共存,采用常规措施,调控政级单元规模等。一般而言,中央对地方管理突出体现为任免与监督官吏。自秦以降郡县两级地方官吏均为中央任免,由皇帝直接控制。他们领俸禄而不享封邑,其职权与行政活动受中央节制。秦代地方官的设置旨在促使其相互制约和监督,从中央至县乡组成三个垂直系统(行政、监察、军事),从上到下按纵的系统监督考核。在横的方面也建立了相互制约机制。汉代在承继秦制基础上又有所发展,如常按两个系统分别谴吏巡视地方,借以获得不同讯息,便于比较审核。(12)宋代地方机构也成相互监督之势,限定任期;在此基础上,皇帝还以“走马承受”指挥公事,以期达到层层控制,所有权力悉归朝廷的目的。清督抚虽为封疆大吏,有总领一省或两三省军政事务之责,但没有职能机构;藩、臬二司虽为督抚下届,但均被授予准“上密折言事”之权,可直接与皇帝联系,密报督抚言行,防止地方长官权力独揽。在实行牵制政策上,元行省设丞相一人、平章两人、左右丞和参政两人,为省的主要长官。他们均由中央朝廷大臣兼衔,不轻易授人,实际主持省务是平章两人,以防个人独断专行。明代为加强中央集权,1376年宣布废除行省制度,改行三司(承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司)。三司各有分工,但遇重大问题则三司会商,不许独断。(13)在具体官员安排上,流官土官共存。所谓流官主要系指据专制集权需要由中央任命且有任期的官吏。此为臣仆用事的官僚体制,设官分职,有固定编制,多在内地推行。比较而言,土官主要是在特定地域尤其是边疆少数民族地区所设置的官吏。因他们多为土生土长的地方首领,其职位一般可世袭。此在元、明、清尤为明显。此举旨在弥补现存地方行政制度之不足,使地方行政制度更趋完善。有的地区是二者兼有。如明朝设奴尔干都司,都指挥使、同知等职用流官,所统卫所的指挥、千户等职用土官。如此混合格局旨在强化边疆管辖。对于地方官员的管理,各朝一般采用刺史制、上计制、轮换回避、临时差遣等常规措施。如西汉主要采用刺史制和上计制。秦曾于各郡设常驻监史一人,负责郡内监察事务。汉初废郡监而由丞相随时派丞相史出巡各部。武帝强化了中央集权政策,每州设刺史一人。对所属郡、国“以六条问事”,但不得干预地方其他政事。这既加强了中央对地方的控制,又利于地方官独立行使其职权。不仅如此,汉代还采用上计制考核官吏。郡守考课地方功过,并派上计吏将全郡情况上报中央丞相府和御史府,由丞相根据政绩优劣,确定升降赏罚。(14)有的朝代中央对地方官员采取轮换制与回避制。如规定刺史、县令等地方官三年一轮换,回避本州县。东汉实行的“三互法”及对官员的籍贯和亲属限制基本体现了此一精神。(15)至于临时差遣的总督、巡抚等均属此列。在具体管理过程中,调控政级单元规模也时常被采用。为加强对地方控制,西汉将原有郡县两级发展到州、郡、县三级。(16)至东汉地方行政单元扩大,西汉百余郡被归并为十几个州,地方事权趋于集中,州刺史成为军政财诸权合一的实力派。此举适应了当时社会发展的需要。继之而起的朝代为加强中央集权,努力压缩地方行政单元。如从南北朝始到隋唐地方州(府)县两级建制完全确立,州府所管辖范围大为缩小,强化了中央集权。两宋还进一步分割路和州的事权,强化地方各部门间的制约关系。(17)如此调整有利于更好地维护中央集权。此一调控也表现为增加机构。如唐实行州、县两级制之后,鉴于全国开发程度、直管困难等现状,在隋分部巡行基础上,又将全国依山川形势划分为10道,作为中央派驻地方的监察机构,设官为巡按使(后又改称采访处置使、观察使)。后增为15个。宋初地方政权仍采取州、县两级制。但由于中央政府直管州级太多,宋太宗在州上设立了“路”。最初设15个,至宋末为26个,南宋只剩下一半国土,设16个路。(18)这些新设机构大大增强了中央对地方的实际控制。可以看出,在地方行政制度中政级配置与控制措施的同生共存使前此郡县制、封国制与特辖制并世而立的外在形式获得了丰富的时代内涵,且具有一定可操作性。三、临时模式的制度化,由分立到一、三司从中国政治制度史而言,无论是郡县制、封国制与特辖制的并世而立还是政级配置与控制措施同生共存无不体现了传统地方行政制度的历史发展。事实上,此一具体发展最突出的表现是制度性与变通性的良性互动。所谓制度性主要是指部分地方行政管理模式经过一段时间运作后逐步固定下来而成为官方正式制度。此与传统政治制度的总体发展趋势颇相吻合。而变通性侧重于表明某一模式制度化后并非一成不变,而是依据实际需要与可能作适当修改乃至废止以适合现实需要。二者结合在很大程度上体现了传统地方行政制度发展的基本规律。其制度化内涵甚多,究其大要,主要有以下数端:一般而论,最先制度化的可谓乡里组织。自秦迄清2000多年间,县级政区以下的乡里什伍组织基本固定不变。这种以地缘关系结合血缘关系的乡里组织主要依靠自然形成的长老权威来推行教化和通过行政权威来进行组织。(19)乡里组织遵照朝廷的政令以管辖部民、完纳赋役、清查户籍、维持治安,并将族规家法揉合于乡规民约之中,同样起着政治的效能。乡里组织配合什伍连坐制度,严格控制人民的流动性,监视人民的思想和行动。广大人民被置于严密统治之下。(20)魏晋南北朝基本因循汉制,隋唐也一仍旧制,至宋代,开始实行保甲制(21),明清得以沿袭。乡里制度对于维护地方治安、防范和镇压农民的反抗具有特殊功能。历代乡里组织虽代有损益,但其宗法性、行政包揽一切等基本特性始终未变。(22)其制度化痕迹比较明显,对维护郡县制,严密地方行政制度具有深远影响。而县省组织制度化表明传统地方行政制度趋于完善。在传统社会中,县省组织自创设以后即被制度化而长期没有实质性变动。如县自秦被定为初级地方行政组织后始终不变,与传统地方行政机构设置相始终。时至今日,县制仍在延续。而省自元确立为最高地方行政后亦被视为制度承继下来。省最初称行中书省,明改称布政司,迄清定为省。这只是名称变化,而其实质基本相同。省大体上与元、明、清相始终。1911年清皇朝结束后,省仍是高级地方行政。(23)如此制度化体现出它们具有适应传统社会需要的历史合理性。在地方行政制度中,特辖管理制度化也时常发生。在处理少数民族与汉民族问题上,夏、辽、金、元各朝无不遵循“因俗而治”模式。这既照顾了历史和民族特点,又吸收了先进的汉族文化,利于改变固有习俗,使落后的少数民族逐步封建化。如此既采用本民族固有政治治理形式,又兼容其他民族的治理方式,在很大程度上继承和发展了汉、唐、宋的政治制度,其对明、清也产生积极深远影响。(24)后来明、清土官制度实乃此一制度的延续与发展。至于临时模式制度化多体现了地方行政制度的新陈代谢。在地方行政制度中,督抚制的出现可谓比较突出。朱元璋在废行省制度后改行三司制度,使各司各尽其职,互相制约,无独断大政之权。此举虽加强了皇权,却削弱了地方行政效能,导致遇事互相推诿,延误事机。一遇特殊事件发生,出现指挥不灵、威信难孚的现象。为解决这些问题,明皇帝临时委派官员总督某地军务并兼理粮饷、或巡抚某府州县并兼管河道等,以一事权。此制在清代得到法理认可,成为法定督抚制。总督兼管两省或三省事务,巡抚则负责一省行政管理,二者成为名正言顺的地方大吏。(25)此前的州、道等与此相似,也曾被制度化,但因适应性有限而最终被废止。这些均可视为临时模式制度化的典型范例。事实上,在实际制度化中也存在一定具体变通性。从纵向而论,地方行政从郡县制、行省制、三司制再到督抚制的演化轨迹无不彰显其明显的变通性。就横向而言,其变通性可大致归纳为以下几点:郡县制与封国制由分立到合二为一乃其变通性的突出表现。郡县制被确定为君主专制中央集权下的地方政制体现了制度性的浓厚特点,是对战国时期此一模式的官方认可。但家国同构的社会现实决定了统治者难以忽视宗法血缘的重要价值。前述西汉、西晋、唐、元、明、清等朝代建立之初,并未拘泥于制度性约束,曾将异姓大臣或宗室分封到各地为王,封国制遂再现。如此所为正可谓变通性的具体表现。封国制虽在一定程度上满足了皇帝私欲与政治之需,但客观上却严重破坏了中央集权政治体制。诸侯王势力后来坐大,离心倾向加剧又严重威胁皇权专制,于是,努力消除封国制给专制皇权带来的直接威胁,进而加强中央集权遂成为时代所必需。(26)后来,统治者用“削藩”取代“分封”,使郡国合二为一。如此先“封”后“削”充分体现了变通性特征。而地方事权的扩大与缩小也没有绝对的限制。东汉初年郡县设置并无变化,但因两汉之际战乱造成人口锐减,为紧缩行政开支,减少赋役负担,刘秀裁并四百多个县,并裁去郡都尉,其职权合并于太守,使其权力明显扩大。同时,刺史的权力也呈扩大趋势。西汉刺史作为皇帝耳目权势很重,此后实权又不断扩大。但东汉中后期战事渐多,刺史常率兵出征,并利用兵权勾结地方豪强,形成割据势力,负面影响甚大。为改变此一地方势力坐大局面,分化地方事权以加强中央集权势在必行。鉴于唐末地方割据,武人干政教训,宋代努力加强中央集权,大力推行文臣担任地方长官。同时又取消节度使的实际权力,使之成为纯粹的荣誉职衔。如此分化事权,实行对地方官的多层牵制,加强了中央对地方的垂直领导。明代三司制度的出现亦与此密切相关。三司鼎足而立,互不统属。(27)至于新型政区的创立与消亡则往往因势而定。在传统社会中,所有新的地方高层政区无不是因时变通而来。而这些政区的创立与消亡则将此变通性发挥至极致,其中州、军、道、路与府的变化最为显著。(28)这些新的高层政区多由监察区或军区演变而来,政区长官也由中央官员转变而来。如在汉代,郡的幅员缩小,郡数增加,汉武帝在郡之上复设州作为监察区。到东汉末年州牧掌握辟官、莅政、理财、治军四权以后,州随之转化为行政区。(29)可见,州逐步蜕变为地方行政。至于军、路、府也大致如此,后来均被废除。(30)唐初为巩固边防,在边区划定一些军区,其长官称总管。后扩大为都督府,总管改称都督,总揽数州军事。后改称节度使成为正式官号,其职权只统兵不过问地方民事。唐玄宗开始大量设置节度史,另外又兼带按察使、安抚使、度支使等官衔,成了州刺史的直属上级。(31)唐后期的道(方镇)实际源于魏晋南北朝时期的都督区和唐初所设的正式监察区之道。这些新政区最终被历史所抛弃可谓地方行政制度变通性的充分体现。在少数民族地区改土归流则是制度性中变通性的突出表征。明清两代土官制度的出现具有其历史合理性。但由于土司职位世袭,各土司间常因争夺地盘发生战乱,不利于边疆地区统治秩序稳定,故明成祖在平定贵州思州、思南两宣慰使叛乱后,即废土司设贵州布政使司,置思州、思南等八府,用流官管理。清代在此基础上,实行了更大规模的“改土归流。”(32)如此先设后废之举实与封国制如出一辙,其变通性可略见一斑。事实上,地方行政制度的制度性与变通性良性互动乃传统政治制度演化规律的自然外现。正是如此良性互动推动着传统地方行政制度不断地走向完善与成熟。四、同姓诸王势力膨胀,建立并强化了皇权从一定意义上讲,郡县制、封国制与特辖制并世而立,政级配置与控制措施同生共存和制度性与变通性良性互动,无不体现出传统地方行政制度积极适应君主中央集权不断加强的现实需要,旨在保证专制社会的长治久安,体现了具体性与目标性的有机统一。所谓具体性主要表现在传统地方行政制度的设置与变通多为顺势而为,满足了特定的需要。而目标性则着眼于追求君主专制政治的长远目标,同一制度的设置与废止在形式上似有前后反复之嫌,而其背后实际蕴涵着深层的目标性诉求。此二者的有机统一凸显了传统地方行政制度发展的内在实质。从具体形式上来看,部分政制的设置与变通往往交替出现。在传统地方行政制度中,郡县制的推行旨在提高地方行政效力,满足君主专制的需要。至于从两级到三级乃至四级的发展变化实际贯穿了加强中央集权的宗旨。比较而言,封国制是新王朝建立之初为加强王室权力而设立的,具有维护君主专制统治的初衷。而在王权不断加强之际,诸侯国势力也急剧膨胀,严重威胁到君主集权专制,于是,削藩政策应运而生。前述楚汉战争期间,刘邦为打败项羽分封一些强有力的将领如韩信、彭越、英布等为王。此举具有明显的具体合理性,体现了封国制的现实价值。然而,伴随社会发展,异姓诸王势力膨胀,严重妨碍了中央集权,刘氏在站稳脚跟后又坚决加以谫除。同时,为巩固刘氏天下,他又分封同姓诸王,催生出郡国并存体制。事实上,作为宗室成员,为维护本家族利益,诸侯自然要监视郡县,形成对郡县的制约;郡县主官作为国家派出的地方代理,在正常情况下要执行中央政府的意志,又可对诸侯国形成制约。如此郡国互制与中央集权体制在一定时期并行不悖,有利于西汉的政治稳定。(33)可见,此举的具体合理性充分凸现出来了。然而在汉王朝逐步巩固之际,同姓诸侯势力也膨胀起来。诸侯王依据本身政治、经济、军事的实力与中央对抗,严重威胁着君主专制中央集权统治,与拱卫中央,加强中央集权的初宗背道而驰,汉朝统治者遂不遗余力地实行“削藩”。最后,诸侯王实际权力被剥夺。王国虽有其名,但却仅有衣食租税利益,和郡县一样均直受中央领导,两制遂变为郡国一制,加强了中央集权。其他朝代如西晋、唐、宋、元、明、清无不循此而为,只不过朝代不同具体情形各异。事实上,相似情况屡见不鲜