赛迪顾问-电子政务顶层设计战略研究

电子政务顶层设计战略研究中国电子信息产业发展研究院赛迪顾问股份有限公司

前言研究目的中国电子政务建设正在进入全面、系统推进的新阶段，电子政务发展的方方面面都需要相互协调和配合。从政务管理的全局、投入管理方式、业务系统建设、政府条块关系，所有这些问题的核心是推动中国电子政务从以部门或局部为中心的分散化建设向以服务对象为中心的集约化发展方向转变，从而形成全国统筹发展的格局。顶层设计代表的是一种系统论思想和全局规划方法，电子政务顶层设计就要对电子政务这个大系统进行整体布局，使得系统内各种要素能够有效组合运行。中国还缺乏指导电子政务从政务使命、绩效目标、业务规划到技术实现的规范的顶层设计体系，加快顶层设计的研究和探索工作十分迫切。本研究力图通过对美国联邦总体架构（FEA体系）的总体比较分析，结合中国政务管理的现实状况，提出建立电子政务统筹规划方法、统一管控模式的建议，形成中央部委和地方政府解决电子政务顶层设计问题的框架思路。主要结论1、电子政务主管部门众多，尚未形成统筹、集约化的管理体制，“金”字工程取得了良好的建设效果，但也加剧了条块分割和“信息烟囱”。2、法律法规建设日渐完善，但仍落后于发展的需要，电子政务顶层设计呼声日益高涨，迫切需要具有指导意义的方法论体系。3、以政府效能提升为目标、业务需求为导向、面向服务为手段、资源共享为基础是我国电子政务顶层设计的推进思路。4、电子政务顶层设计框架推进，建议遵循体制架构、绩效架构、业务架构、信息架构和技术架构的统筹和一致。

目录TOC\o"1-4"\h\z\u前言 2研究目的 2主要结论 2第一章 国家电子政务主要建设内容 6一、 电子政务基础网络建设 6二、 政府门户网站建设 6三、 四大基础数据库建设 7四、 “十二金”工程建设 7第二章 国家电子政务顶层设计现状 9一、 专家学者对电子政务顶层设计的认识 9二、 国家电子政务总体框架 10三、 《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》 11四、 国家电子政务标准体系建设 12五、 我国电子政务顶层设计所面临的问题 131、法律法规建设日渐完善，但仍落后于顶层设计发展的需要 132、电子政务主管部门众多，尚未形成统筹、集约化的管理体制 133、“金”字工程取得了良好的效果，但也加剧了条块分割和“信息烟囱” 144、电子政务顶层设计呼声日益高涨，迫切需要具有指导意义的方法论体系 14第三章 部分金字工程电子政务顶层设计的应用 15一、 金关工程 151、信息化建设概况 152、顶层设计经验借鉴 16二、 金质工程 171、信息化建设概况 172、顶层设计经验借鉴 19三、 金审工程 201、信息化建设概况 202、顶层设计经验借鉴 21四、 金保工程 221、信息化建设概况 222、顶层设计经验借鉴 23第四章 美国联邦总体架构（FEA）借鉴 25一、 FEA的制度和机制保障 25二、 FEA参考模型 26三、 FEA方法论及实践指南 27四、 FEA的评估框架和过渡框架 28五、 FEA执行管理 291、开展定期汇报和评估工作 292、提出跨机构协作项目 293、统筹管理各机构的投资项目 30六、 FEA的主要特点 301、以业务为驱动开展顶层设计 312、强化大政府概念，淡化部门概念，促进流程整合和业务协同 313、将顶层设计与投资管理挂钩 314、自顶向下的设计和自下而上的匹配 325、动态更新是FEA的生命力所在 32第五章 我国部委电子政务顶层设计的推进建议 33一、 部委电子政务顶层设计推进思路 331、以效能提升为目标的电子政务顶层设计 332、以业务需求为导向的电子政务顶层设计 333、以面向服务为手段的电子政务顶层设计 334、以资源共享为基础的电子政务顶层设计 34二、 部委电子政务顶层设计框架推进建议 341、体制架构 342、绩效架构 343、业务架构 354、信息架构 355、技术架构 35国家电子政务主要建设内容电子政务基础网络建设国家电子政务网络由基于国家电子政务传输网的政务内网和政务外网组成。政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成，主要满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督和决策的需要，同时满足副省级以上政务部门的特殊办公需要；政务外网主要满足各级政务部门社会管理、公共服务等面向社会服务的需要。目前国家电子政务外网平台已经投入运行，连接了53个中央政务部门，连接31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团以及1169个省级政务部门，成为我国覆盖面最广、连接部门最多、规模最大的政务公用网络。中央国家机关各单位都建成了满足内部办公需要的局域网，多数单位建设了本系统专用网络，重要业务信息系统实现了从中央到地方的联网运行。这些网络基础设施的建设，已经能够基本满足业务应用的需要，为进一步整合网络资源、实现部门业务的纵向贯通和横向协同奠定了基础。大多数省份已建成省、市、县三级电子政务网络。其中上海已基本形成全市基础网络平台，各区县的统一政务网络平台也已建成并接入政务外网平台，覆盖市、区、街道三级的电子政务基础网络初步成型。河北省构建了全省统一的电子政务网络平台，电子政务网络横向连通所有省直部门，纵向贯穿省、市、县三级。广东省建立了全省统一的电子政务网络，基本上覆盖到县级单位。政府门户网站建设据赛迪顾问统计，截止2010年中央和省级政府网站普及率已经达到100%，地市级政府网站普及率超过99%，区县级超过85%。大多数部委均在网站上设立了政民互动的窗口和交流平台，绝大多数省区市都开通了领导电子信箱和热线电话，很多政府网站设立了公众留言板，有些政府部门还开通了领导在线访谈，这些方式已经成为公众与政府部门直接沟通的重要手段。尤其是《政府信息公开条例》发布实施以来，政府信息资源公开与利用水平进一步提升，资源价值得以充分挖掘和发挥。政府门户网站的建设为促进政府与公民的互动、方便居民参与公共管理、发展社会主义民主政治创造了很好的条件，提供了新的手段和机会。四大基础数据库建设2002年发布的《关于我国电子政务建设的指导意见》，提出重点建设的四大基础性、战略性资源数据库——“人口基础信息库”、“法人单位基础信息库”、“自然资源和空间地理基础信息库”、“宏观经济信息数据库”。目前，国家建成了人口、企业法人等一批重要基础信息库，金融、税收、质检、社保、教育等关键领域也都建成了一大批信息库。这些信息库已经成为我国政府的重要基本信息资源。一些行业和地区建设了公共数据平台，在数据统一管理和利用模式方面进行了有益的探索。部分地区围绕人口、财税、信用、应急管理等重大经济社会问题积极推进信息共享试点，取得了一定的经济社会效益，积累了宝贵的成功经验。自《关于我国电子政务建设的指导意见》下发之后，各省、市、自治区都陆续开展了四大基础数据库的建设工作，但是实际的建设情况不容乐观。从全国范围来看，四个数据库建设进度不同，除自然资源和空间地理基础数据库已基本建成外，大部分地方政府的人口基础数据库和法人单位基础数据库建设进程缓慢，而宏观经济基础数据库几乎处于搁置状态。“十二金”工程建设自2002年以来中央投资建设了以“十二金工程”为代表的40多项电子政务重点工程项目。中央多数部门核心业务基本实现了信息化支撑。海关、税务、公安、国土、金融监管、社会保障等重点领域核心业务信息化覆盖率达到90%以上。18个国家级重大电子政务工程项目共建设70多个信息系统，支撑的政府核心业务超过100项，已经在政府宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务方面发挥了不可替代的作用。“金财工程”由财政部牵头有关部门配合，从根本上改变了财政系统多年来“粗放”的管理模式，逐步建成依法理财。“金农工程”由农业部牵头，原国家计委、国家粮食局、中农办等部门配合。以增强政府宏观调控能力和综合服务能力，增强农民信息意识和信息利用能力，增强农产品国际市场竞争力为目标。具体建设了四个系统、三类资源、两支队伍和一个服务网络。“金盾工程”重点建设了一、二、三级信息通信网络，应用数据库和共享平台，延伸终端建设，以及各项公安业务应用系统建设，逐步实现多媒体通信。“金保工程”由劳动和社会保障部统一规划，各地成立了金保工程或信息化工作领导小组，并设立了金保工程专门办事机构，根据实际情况，制定并下发了配套的文件和规定，加快了本地劳动保障信息化建设步伐。“金税工程”由国家税务总局牵头，建立一个基于统一规范的应用系统平台，依托税务系统计算机广域网，以总局为主、省局为辅高度集中处理信息，功能覆盖各级税务机关税收业务、行政管理、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定、保障有力的中国电子税务管理信息系统。“金水工程”包括防洪和抗旱两部分。在大江大河重点防洪地区和易旱地区，为各级防汛抗旱部门及时、准确地提供各类防汛抗旱信息，并能较准确地作出降雨、洪水和旱情的预测报告，为防洪抗旱调度决策和指挥抢险救灾提供有力的技术支持和科学依据。“金质工程”的建设内容包括“一网一库三系统”，即建设质检业务监督管理系统、质检业务申报审批系统、质检信息服务系统，建设质检业务数据库群，建设软硬件及网络平台。“金审工程”是按照国家基本建设程序批复的第一个国家电子政务建设项目，审计信息网络建设进展顺利，应用系统建设初具规模，审计工作急需的被审计单位资料库、审计专家经验库、审计文献资料库三大数据库已经建成。

国家电子政务顶层设计现状专家学者对电子政务顶层设计的认识随着电子政务的深入应用，电子政务顶层设计问题日益突出，如何保持电子政务项目与政府管理目标的一致，如何建立科学合理的预算，如何建立合作和共享的电子政务管理体制，如何应对信息安全风险等，这些都是电子政务顶层设计需要解决的问题。工业和信息化部副部长杨学山指出，一个部门或地区做电子政务顶层设计，需要考虑部门或地区的全局，包括全局的构成要素和体系结构；顶层设计的第一要务，是如何为政府更好地履行职能服务，如何为政府提升在信息化条件下的执政能力做出明确的回答；顶层设计还要提供一个技术方案，这个方案在实现政务目的的基础上，技术路径是优化的，成本是最低的。国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授汪玉凯结合顶层设计与“十二五”电子政务的发展趋势提出，电子政务顶层设计首先要考虑它的变量，政策环境、“十二五”行政体制改革、网络民主和网络监督以及新技术应用方面对电子政务发展产生的影响。在顶层设计的大思路下，实现整合、互联、共享、重构和效率。整合是对已有系统的深入整合，实现重点业务领域的跨部门协同；互联是克服条块分割，加快实现互联互通；共享是在整合、互联、协同的基础上，提高资源共享水平；重构是按照政府组织体系的调整，重新构建一些重大综合应用项目；效率是提高电子政务的应用服务水平和资金使用效率。北京大学信息管理系教授赖茂生从顶层设计与制度、EA的角度给出了如何理解EA，如何选择EA的实施方法，EA实施的制度保障和实施EA的建议。美国联邦政府就是利用EA的方法论，开发了联邦政府顶层设计的架构，为其电子政务建设服务。EA最本质的内涵是使一个组织的信息、流程和技术与该组织的战略相连接。在EA实施或者电子政务的实施中，其法律法规、政策、标准规范和组织机构四个层次是顶层设计的重要制度保障。国家电子政务总体框架我国在2006年提出了《国家电子政务总体框架》，这个总体框架提出到2010年的目标是“基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建立目录体系与交换体系、信息安全基础设施，重点应用系统实现互联互通，初步建立政务信息资源公开和共享机制，初步形成法律法规体系，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善”等等。总体框架提出电子政务建设要有利于深化政府机构改革和优化组织机构，是从总体上、顶层上来考虑国家电子政务的发展，部分省市也制定了类似的框架。在电子政务顶层设计方面，虽然一些部委都做了很多工作，但是仍然还存在一些较明显的缺陷，特别是在顶层设计的实施方法论和可操作性方面还缺乏具体的指导。图1国家电子政务总体框架资料来源：赛迪信息整理2012，05国家电子政务总体框架的构成包括：服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。框架是一个统一的整体，在一定时期内相对稳定，具体内涵将随着经济社会发展而动态变化。各部门、各地区按照中央和地方事权划分，在国家电子政务总体框架指导下，结合实际、突出重点、分工协作，共同推进电子政务建设。《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》2007年《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（国家发展改革委第55号令）正式出台，它是针对电子政务工程项目建设管理的特点和问题，编制而成的我国第一部信息化工程的系统性管理规范，是从事政务信息化建设的部门和机构必须严格遵守的法规性文件。应该说《管理办法》是国家层面电子政务顶层设计的重要组成部分之一，以EA体系的角度来看，《管理办法》是在投资与实施两个过程中的有效制度保障，当然《管理办法》如果在架构环节形成与投资、实施的连贯，将能够更好的指导国家电子政务的统筹建设。另外，《管理办法》主要是针对中央政府投资的重点电子政务建设项目管理，无法涵盖全部的电子政务建设内容。出台《管理办法》目的是通过明确立项规则、强化项目管理，以约束政府投资行为、遏制盲目建设风潮。图2电子政务工程建设管理流程资料来源：赛迪信息整理2012，05《管理办法》主要是对国家电子政务工程的项目审批管理、建设管理、资金管理、监督管理、验收评价管理、运行管理等重要环节的程序和管理进行规范，对项目建设主体和审理、监管部门的责任、权力做出明确规定。《管理办法》有四个附件，是项目实施过程中的操作性规定，包括：项目建议书编制大纲、可行性研究报告编制大纲、初步设计及概算报告编制大纲、项目验收大纲。力求通过对重要环节的严格把握，对需求分析、资源共享、招标投标等关键点实行有效控制，努力做到需求不清的项目不批，贪大求洋的项目不批，做不到互联共享的项目不批，提高电子政务工程质量，发挥国家投资效益，实现电子政务工程建设的总体目标。国家电子政务标准体系建设电子政务标准是顶层设计的有机组成部分，在电子政务发展中更起着重要的作用。我国电子政务标准化工作随着工程建设的推进也在同步进行，2002年1月，原国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会在北京成立了“电子政务标准化总体组”，这标志着电子政务标准化工作全面启动。先后制定了《电子政务标准体系》和《电子政务标准化指南》等重要文献，阐述了电子政务标准化的意义、电子政务标准化的组织结构和工作思路，给出了电子政务标准项目的管理办法。但总体来说标准体系建设落后于电子政务系统建设，与顶层设计的支撑手段和一体化要求有较大的差距，存在电子政务标准化程度不足，标准设置没有根据时间、地域进行合理完善，现行的一些标准只是大的指标，在实际应用中不能充分发挥作用等问题。很多地方上的电子政务建设，由于缺乏相应的电子政务标准，在建设和实施电子政务的过程中无章可循，只能在大的标准基础上根据实际情况来摸索设计电子政务模式，这势必会造成地方政府在电子政务建设中缺乏相应的指标约束，随意性增加，出现资金充足、设备齐全但水平很低的情况，不能很好地发挥电子政务功能。图3电子政务标准体系结构资料来源：赛迪信息整理2012，05电子政务标准体系是将电子政务建设中涉及的所有标准，按其内在联系形成的有序集合和科学整体。电子政务标准体系结构由两个层面的六个部分组成：总体标准，包括电子政务总体性、框架性、基础性的标准和规范；应用标准，包括各种电子政务应用方面的标准，主要有数据元、代码、电子公文格式和流程控制等方面的标准；应用支撑标准，包括为各种电子政务应用提供支撑和服务的标准，主要有信息交换平台、电子公文交换、电子记录管理、日志管理和数据库等方面的标准；信息安全标准，包括为电子政务提供安全服务所需的各类标准，主要有安全级别管理、身份鉴别、访问控制管理、加密算法、数字签名和公钥基础设施等方面的标准；网络基础设施标准，包括为电子政务提供基础通信平台的标准，主要有基础通信平台工程建设、网络互联互通等方面的标准；管理标准，包括为确保电子政务工程建设质量所需的有关标准，主要有电子政务工程验收和信息化工程监理等工程建设管理方面的标准。我国电子政务顶层设计所面临的问题1、法律法