新农村建设重点难点浅析

由于受自然环境和区位条件的限制，我省大多数农村

基础设施条件落后、生产生活条件差、农民收入低，新农村

建设存在比其他省区更多的问题和困难。基于这一情况，分

析我省新农村建设面临的困境，找到更切合实际的破解路径

是促进我省新农村建设的关键所在。

一、加强宣传深度，加深农民对新农村建设的认识

宣传深度不够是目前新农村建设存在的一个突出问题。

建设社会主义新农村提出已近两年时间，各级政府在相关政

策和报告中都多有论述，媒体也做了大量的宣传报道。但对

农民而言，这种宣传方式过于宽泛抽象，缺乏针对性。片面

宣传投入了多少个亿，农民却感觉不到那些经费究竟干了什

么，对基层政府、基层干部产生了很多误会，个别农民甚至

认为是基层干部贪污挪用了新农村建设的经费。

调研中发现，只有试点村村民对建设新农村有较具体的

认识，但全省有16585个行政村，100个试点村仅占0.6%。

非试点村有相当一部分农民表示，新农村建设对自己不重要

或无所谓。

从以往扶贫项目实施中的宣传经验看，项目实施效果良

好的主要原因是项目与宣传齐头并进。新农村建设与以往各

种项目不同，内涵更加宽泛，因此需要进一步强化宣传力度,

运用多种宣传手段，有针对性和目的性地使新农村建设的相

关理念深入农民的心中。基于我省农村基础设施建设资金投

入不足、农民自我积累自我发展能力有限、新农村建设需要

更长的投入周期等基本特征，宣传应该注重长效性，让农民

认识到新农村建设是一个长期艰巨的系统工程，国家以及

省、市各级政府对新农村建设的投入是长期的，并非一蹴而

就。同时，我省是一个经济欠发达省份，资金需求缺口很大,

资金使用和分配需要合理筹划。有效的宣传可以使农民有一

个更合理的心理预期，从而在新农村建设中更有信心。

调研发现，农民在初步了解新农村建设内容后，对新农

村的认识还是基本到位的，对自身发展的需求认识定位现

实、准确，对经济发展的要求也很迫切，期望值很高，但是

对今后的成效持较为保守的态度。如果政府能帮他们更清楚

地认识新农村，给予他们更多的新农村建设规划和实施的参

与权，不仅更有利于政府制定更为合理的政策措施，也更有

利于调动农民投入新农村建设的热情。

二、科学规划，解决新农村建设规划的适应性、可操作

性及执行能力问题

一是要解决规划与实际目标之间协调性差的问题。长期

以来，乡村建设没有系统管理，乡镇建设、经济发展的规划

性、可行性、发展预见性不足，特别是村庄建设规划，鲜有

系统的、能够充分考虑到农民的生活需求、发展需求的规划，

与农民的实际需求、执行可行性之间存在着矛盾，实用性弱，

实施效果差。

二是要解决执行力度不够问题，其中应特别关注村级规

划。一方面由于缺乏资金，专业人员参与程度不高，规划或

流于形式，或千篇一律，不能体现各自特色和发展目标，没

有可持续的执行力；另一方面，从农民的角度看，绝大多数

人对于能人从事村级事务管理充满期待。但是，我省农村，

特别是贫困地区，农村能人多外出打工或致力于自我发展

中，只有少数人有能力承担或愿意承担农村基层组织和管理

工作，缺乏有思路、创意以及管理能力的基层管理者和实施

人员，在一定程度上也影响到规划的执行力。

三、进一步加大对新农村建设专项资金投入，统一整合

和高效利用现有资金

首先，新农村建设缺乏切实可行的配套政策措施。新农

村建设需要各级相关部门给予政策、资金的配套支持，如政

府建设资金补助、规划部门的技术支持、促进农村产业发展

的税收扶持、解决农村公共产品供给的政策和资金以及减少

贫困等方方面面的政策措施。特别是在政策制定过程中，如

何整合各部门权利和责任，集中有限的资金提高资金的效率

和效益，也是新农村建设中必须解决的问题。

其次，由于条块分割，有限的资金得不到高效利用。尽

管各级政府都成立了新农村建设办公室，但由于没有相应的

配套资金，其职责范围实质上仅限于管理新农村试点村的建

设。近三年来，农村基础设施建设的资金投入，主要集中在

道路和水利设施建设、扶贫以及产业化发展等方面，资金来

源涉及财政、交通、水利、扶贫、发改等多部门，由于资金

有限、覆盖面窄，与实际需求面大之间的矛盾突出，基层相

关部门对现有资金没有能力进行有效整合。省级相关部门认

为是县级政府部门在项目计划初期没有科学、合理地统筹资

金，使项目下达后不能有效地进行整合配套；而县级政府则

认为项目资金由各部门分头分批下达，县级部门对项目只有

执行权，而没有计划分配权，项目下达后整合能力不足、效

果不好。实际上这两种情况都存在。

四、解决新农村建设中政府推进与农民意愿、基础设

施适度集中与农户居住分散的矛盾理论界和媒体都在关注

新农村建设中农民主体地位和意愿体现的问题，特别是新居

建设是否是基层政府与干部为体现政绩而极力主导推行的

结果，是否充分考虑过农民对新房的需求和建设意愿。很多

农民将新农村建设完全理解为新居建设，其原因主要有：一

是前面提到的新农村建设的宣传深度和广度不够，二是新居

建设的直观效应导致农民对新农村建设的理解出现偏差，三

是农民对改善生活的首要需求就是住新房。总体上看，农民

对新居建设持既爱又怕的态度，一方面期待国家及各级政府

投入和补助部分资金支持盖新居，改善生活基本条件；另一

方面面对高昂的建设成本又感到压力很大。

甘肃农村村落分布相对分散。一方面由于农村经济发展

落后造成公共产品覆盖度难以提高，另一方面由于村落分散

造成公共产品供给成本加大。现阶段社会经济发展条件下，

过分强调提高公共产品的覆盖面是不现实的，因此，如何适

度集中公共产品配给是基层需要解决的重要问题。基层在考

虑新农村建设减点增容时，还应该注意到一些地区农户对房

屋“风水”的偏好，用有效平和的方式予以解决。

五、解决农业产业结构单一、抗风险能力差等问题，促

进农民持续、稳定增收

在近年来甘肃农业产业发展中，“一乡一品”或“一

村一品”的产业化农业生产格局普遍形成，产业优势逐步成

型，成为地方产业规模聚集、产业链条完善、经济发展与农

民增收的集聚点。但是，值得注意的是，现阶段水平较低的

产业集中与农民个体抗风险能力以及增收稳定性呈反比，即

农业产业越集中或单一，农业生产风险越大，农民增收的稳

定性越差。甘肃农业风险防范问题成为制约农民持续、稳定

增收的重要问题之一，也成为动摇农民新农村建设信心的关

键。

农业灾害是不可避免的，但是产业多元化发展，将风险

分散是可以实现的，理论上可以将种植业、养殖业及其产业

链条延续多方发展。农户在重点发展种植业的基础上，相应

地考虑发展养殖业，一旦遭遇自然灾害，仍然可以从养殖业

上获得收入，不至于收入急剧下降甚至分文无收。但是要注

意这种种植业、养殖业和加工业辅助发展的格局在开始一定

要经过充分的科学论证和规划，不能盲目发展，否则极易造

成劳民伤财后果。这种抗风险安全网络和链条的形成一定要

经过深入研究、科学论证、合理布局，一定要让农民可以理

解、便于操作，这应该成为新农村建设中乡镇和村组规划的

基本内容。

六、提高农民素质是农民收入增长长期而有效的途径

农民对提高生产技能、增强市场判断力等提高自身素质

的需求愿望十分强烈。但目前农村教育的重点放在义务教育

方面，对农村成年农民的培训太少，一方面是对那些没有考

上大学的新生农民专业技能培训少；另一方面忽视了目前正

在农业生产第一线劳作的中年农民的素质培训。前者如果是

受到甘肃农村普遍重视高等教育忽视中等职业技术教育的

传统观念影响，未被广大农民接受而不能推广，那么后者则

完全由于农业技术推广缺失所致。在劳务收入占到全省平均

农民人均纯收入三分之一的情况下，增加劳务的经济效益和

单位收益率成为农民十分关心的重点问题之一。

甘肃目前农业经济、劳务经济的发展仍局限于低附加值

的初级产品生产和低技能的劳务输出，长此以往，将会被日

益边缘化，丧失更多的发展机会。因此，尽快、大力提升农

民素质是保持甘肃农民稳定增收的长期有效手段之一，也是

甘肃农村经济发展和农民增收的重点工作。

七、充分发挥政府第一推动力作用，加快落后地区新农

村建设进程

新农村建设过程中一般要具备一些先决条件或初始条

件。但落后地区在经济起步时，一般不具备这些条件。如：

既无物质资本的积累，又无人力资本储备；既无对外来先进

技术引进、吸收、消化的能力，也缺乏对区域外先进制度的

学习和移植的能力；更为重要的是，落后地区缺乏形成这些

初始条件的市场机制。这些都是落后地区新农村建设启动的

障碍。面对这种障碍，落后地区只有两种选择，一是消极等

待，让市场逐步产生或形成这些条件，二是积极替代，即在

条件不具备或不成熟时，由政府出面替代市场，起到关键性

推动作用，促成上述初始条件的形成。这就是“政府第一推

动力作用”。在驱动落后地区新农村建设的初始条件不具备

时，政府完全可以起“第一推动力”作用，促