我国三网融合中的垄断变迁及法律规制

- - 1摘要 2010年1月13日国务院常务会议关于加快推进三网融合的决定正式宣告了广电和电信“井水不犯河水”时代的终结，双 方在各自产业化、市场化的进程中不断拓展其业务领域，竞争和合作将成为三 网常态。较之广电业，电信业走在了市场化的前列，已经开始积累了相对成熟 的市场运作和规制体系。经过第三次重组后的电信业，一方面紧紧抓住宽带互 联网的巨大机遇发展壮大，另一方面针对网络融合技术发展而导致其传统优势 在某些环节被弱化的可能，加强同广电业争夺资源和市场，阻止互联网企业对 终端产业的渗透。由此，在更大的市场范围内，电信网、广电网和互联网三网 之间的竞争和融合迈出了坚实的步伐。在这样新旧体制交替的过程中，必将伴 随新的技术、标准、市场、监管等一系列问题。 本文在对三网融合的实质、垄断、规 制等概念进行梳理的基础上，结合外国三网融合反垄断法律和政策的经验性做法， 提出了产业融合条件下垄断问题的规制建议。引言部分阐明研究的背景和意义 ，对三网融合的概念进行了界定。第一章分析了三网融合的实质及规制理论的发 展。第二章介绍了电信重组和三网融合下的竞争格局。第三章对三网融合背景 下的新型垄断问题进行归纳。第四章从法律和制度两个方面分析了三网融合对 我国现有法律制度的挑战。第五章提出了三网融合背景下垄断规制建议。 【 关键词 】 三网融合 反垄断 规制 - - 2n 32010, on of of of as in a of is a of on of on On it is in in a of on of of at of on in of is In of of is in of in in s by In on of 【 - 1 位论文原创性声明 . 2 学位论文版权使用授权书 . 3 引言 . 1 1 三网融合的实质及规制理论的发展 . 3 网融合的实质 . 3 网融合的动因 . 4 字技术发展提供了三网融合的技术基础 . 市场需求为三网融合提供了动力保障 . 规制变革为三网融合创造了政策环境 .业规制的经济法原理 . 6 制的目的和内容 . 7 制目的 . 规制的主要内容 . 三网融合下的竞争 . 9 信市场改革和重组 . 9 息产业融合的特点 . 10 于相互进入的竞争格局 . 11 统电信运营商的转型 . 11 信广电对主导权的争夺 . 11 合加剧竞争 . 11 3 三网融合背景下的产业垄断现状分析 . 13 完全竞争市场格局没有改变 . 13 息产业领域的垄断特点 . 13 息产业的网络经济特征 . 信息产业垄断的新特征 .网融合条件下的垄断问题 . 14 端定制捆绑策略 . 互联互通危机 . 技术标准之争 . 三网融合对我国现有法律制度的挑战 . 16 行法律、法规和规章的缺失及缺陷 . 16 关法律的缺失 . 现行法律的缺陷 .对称规制制度需要完善 . 17 对称规制范围需要扩展到融合领域 .- 2 对称规制内容需延伸到融合领域 . 三网融合下不对称规制的必要性 .垄断法的适用受到挑战 . 18 垄断法的适用地位和范围受到挑战 . 反垄断执法机构的专业化、权威性和独立性受到了挑战 . 通过达成垄断协议实施垄断行为的内容受到了挑战 . 滥用市场支配地位行为的界定受到了挑战 . 行业监管机构和反垄断机构的协调受到了挑战 . 三网融合背景下垄断规制建议 . 20 清反垄断法和三网融合行业法的关系 . 20 般法和特别法的关系 . 出台反垄断法融合领域的具体适用细则 .全监管机构 . 21 立权威、独立、专业性的反垄断执法机构 . 明确划分中央和地方反垄断机构的职权 . 加强机构协调，发挥综合作用 .管建议 . 23 励性规制 . 变垂直监管为横向监管 . 实行非对称规制 . 政监分离，依法监管 .论 . 28 参考文献 . 29 致谢 . 31 附录 . 32 攻读硕士学位期间发表的论文 . 33 1引言 在 20 世纪 70 年代已经开始出现产业融合的雏形，通信技术的快速发展尤其是数字技术的创新，对邮政、通讯、广电、报刊为代表的 传媒间的融合起到了极大的促进作用。技术的融合进一步导致市场的融合，产业融合作为一 种经济现象受到经济学界、商业界以及政府规制机构等的真正关注则发生在上世纪 90 年代。美国哈佛大学商学院在 1994 年举办的学术论坛“冲突的世界：计算机、电信以及消费电子学” ，第一次将产业融合确定为论坛主题，随后美国加州伯克莱分校 1997 年召开的“在数字技术与规制范式之间搭桥”会议，对产业融合及相关规制政策进行讨论。1三网融合，有广义和狭义之分。狭义的三网融合，是指电 信网、广电网以及互联网的融合与趋同；广义的三网融合，是指电信、媒体与信息技术三种产业间的融合。在运营商看来，三网融合是指不同网络平台倾向于承载实质类 似的业务；在消费者看来，三网融合是指消费者通信终端装置(如手机、电视与电脑)的趋 同，这也是最为大众媒体广泛使用的三网融合概念。业内认为，三网融合的过程是向下一代面 向融合的网络演进的过程，三网融合的最终结果将是产生下一代面向融合的网络，但并非是 现有三网的简单叠加，而是各自下一代网络的有机融合。 本文中所称的产业融合是以信息产业为研究对象，侧重讨 论电信网、互联网和广电网三大网络之间业务应用的融合，以及由此引发的 行业规制和政策方面的统一趋势，也就是初级发展阶段的三网融合。随着技术进步和社会发 展，三网融合可能会进一步演变成为互联网、通信网和媒体网的融合，这将是高级阶段的融合。 三网融合促成了电信网、互联网和广电网的互联互通，信 息流通的范围进一步扩大，三网融合的实质是行业融合，原先在广电网上传 输的视频内容也成为电信网争夺的增值业务，同样广电网也可以在电信业务方面探索新的发 展道路。三网融合导致三网之间边界越来越模糊，也为强势产业向其它产业进行渗透迅速拓 展自身产业空间提供了可能，同时还将衍生一些新兴产业。这种新增的产业空间一部分是原 有产业间的空白，也有一部分是强势产业向弱势产业延伸的空间。如此不仅挤压了弱势产业 的生存环境，还将改变产业的原有模式，重塑产业链。这是市场发展的必然结果，在这样新 旧体制交替的过程中，必将伴随新的技术、标准、市场、监管等一系列问题。 竞争和规制相互之间的关系问题一直是经济学界争论不已 的焦点，相应地，规制理论也1陈柳钦 :产业融合问题研究 ,长安大学学报 (社会科学版 ),2008 年 3 月第 10 卷第 1 期 ,2随着经济思潮的交替而更迭，从最初的严格管 制到激励规制再到放松规制以至重构规制等不断演变。电信业引入竞争和放松规制并不意味 着规制任务的终结。在仍然存在自然垄断的领域，尽管可以实行市场下的竞争，使市场绩效 达到或者最大化接近次优的福利水平，但市场下的竞争并不必然可行，规制在此时成为必然 选择；在引入竞争的领域，因为具有支配地位的在位者往往运用其优势地位实施反竞争行为使得新进入者进入市场成为幻想， 在此情况下，如果放任自由竞争，反而导致绝对放纵的垄断 ，所以规制在此领域依然发挥最用，那就是造成竞争产生的条件，也即实行不对称规制；在 规制应该起作用的领域，对互联互通的规制和部分自然垄断业务环节的价格规制也是必不可 少的。可见，自然垄断属性的变异并不必然意味着规制的退出，相反，规制应该得到进一步加强和改善。 业界普遍认为历次电信重组后并没有根本改变电信市场垄 断的局面，在重组初期全业务经营势必建立在运营商原有垄断优势上。为了 在竞争中胜出，运营商纷纷利用原有的垄断优势巩固并扩大市场占有率，这是一个垄断与反 垄断的新问题。如果从三网融合整体市场发展的角度看，我国三网融合有进展但无实质性突 破，其原因有二，一是融合市场参与主体对三网融合行为标准方面有认识差异，我国没有效 力层级更高的融合性法律规范对此做出明确规定；二是三网融合的发展给现有相关的法律制 度带来了新的挑战，必须适应三网融合的发展积极寻求法律制度的完善。 我国自上世纪 80 年代起，先后出台了反不正当竞争法等法律、 电信条例 、 广播电视管理条例等法规和规范性文件，对该领 域限制竞争的行为、垄断行为做出规定，但垄断并未因此而得到控制。在三网融合、 反垄断法出台的新形势下，融合产业反垄断新问题、新情况层出不穷。本文基于以上现实背景，在 对三网融合的实质、垄断、规制等概念进行梳理的基础上，结合外国三网融合反垄断法律和 政策的经验性做法，提出了产业融合条件下垄断问题的规制建议。通过借鉴产业融合的相关 理论，提出了构建和三网融合发展相适应的法律制度的建议，尽快建立统一的基本融合性法 律电信法，确定和三网融合市场相适应的法律制度框架，尽快制定反垄断法在电信行业的实施细则，同时在明确行业法和反垄断法“特殊法”和“一般法”关系的基础上，建立 完善二者的协调机制。对当前三网间的竞争格局和垄断现象进行了深入分析，对产业融合条 件下出现的新型垄断问题进行归纳，认为我国现有的分业监管体制和法律法规对这些现象和 问题的规制已显薄弱，从法律规范清理、不对称管制、行业法和反垄断法协调等方面提 出了解决办法，建议对弱自然垄断性业务实行激励性规制；用横向监管的模式替代原有的垂直监管，从而避免重复监管。 31 三网融合的实质及规制理论的发展 全球三网融合的变革是由计算机业和互联网业引导和驱动 的，也是通信业通过转型寻求发展的动力和方向。 包括微软和谷歌在内的互联网和软件业巨头都在向网络融合的方向发展，他们在对网络融合技术进行研发的基础上开发了诸多融合性的产品和服务，以手机电视、代表性服务来说，不仅为用户带来了前所未有的感官体验，更是通过不断延伸其产业链条，推动了产业融合的发展势头， 使融合技术成为通用平台基础，各类新型应用可以基于同一的技术平台而不断被开发和使用。 网融合的实质 三网融合属于产业融合。由于各自研究背景等的差异，长 期以来对于产业融合的描述学术界各有侧重，至今尚未形成统一的表述，归列如下： 学者 年代 观点 卢森伯格 1963 卢森伯格最早提出技术融合的概念，在美国机械工具产业早期演变的研究中，认为不同产业应用相似的技术时，一个独立、专业化的机械工具产业由此产生的过程就称为技术融合，从技术角度看，对一套相同的生产技术的应用使得原先分立的产业开始紧密联系。 欧洲委员会绿皮书 1997 该绿皮认为产业融合应包括技术网络平台、产业联盟、市场三个方面的融合。 997 从数字融合的角度，定义三网融合就是为了适应产业增长而发生的产业边界的收缩和消失。 997 采用数字技术后，原本各自独立产品不再独立并整合。 000 数字技术允许传统的和新的通讯服务(包括声音、数据及图片信息)通过许多不同的网络共同传送的现象。 岭言 2001 产业融合是随着高新技术及其高新产业对于传统产业的渗透应用，使得两个以上产业融为一体，逐步发育成长为新的产业，是就经济向新经济发展的一种创新模式。产业融合不是几个产业的简单相加，而是通过相互作用融为一体，显示出新的生机和活力。植草益 2001 从产业融合的原因和结果角度，通过技术革新和放宽限制（原因）来降低行业间的壁垒，加强各行业企业间的竞争合作关系（结果）1。 马健 2002 在技术进步和放松规制条件下，产业融合是发生在产业边界和交叉处的技术融合，在经过不同产业或行业之间的业务、组织、管理和市场的资源整合后，改变了原有产业产品和市场需求的特征，导致产业的企业之间竞争合作关系发生改变，从而导致产业1植草益 :信息通讯业的产业融合 ,中国工业经济 ,2001 年 18 期 ,4界限的模糊化甚至重划产业界限。 002 由于数字技术的运用，原本分开的媒体合并成一个产品中(如将文本、声音影像等合并到一起的多媒体)。 周振华 2003 以数字融合为基础，为适应产业增长而发生的产业边界的收缩或消失。 詹浩勇 2004 从经济和技术相互促进发展的角度，认为通过互联网发展为主导的技术革新，建立在数字融合基础上产业壁垒逐渐消失，而不断加强竞争合作关系的一种产业优化过程。从以上不同角度和背景对于行业融合的定义可以看出，三 网融合的实质就是行业融合，原先在广电网上传输的视频内容也成为电信网 争夺的增值业务，同样广电网也可以在电信业务方面探索新的发展道路。三网融合导致三网 之间边界越来越模糊，也为强势产业向其它产业进行渗透迅速拓展自身产业空间提供了可能 ，同时还将衍生一些新兴产业。这种新增的产业空间一部分是原有产业间的空白，也有一部 分是强势产业向弱势产业延伸的空间。如此不仅挤压了弱势产业的生存环境，还将改变产业的原有模式，重塑产业链。 网融合的动因 基于特定的内外在原因，融合通常都以技术革命为动力， 以市场格局重构为导向。产业融合是一种典型的产业创新形式，不同于其他 产业创新形式的特征在于其对融合前各自行业内生产方式和生产关系进行重新塑造，原行业 中曾占据主导地位的生产方式和生产关系可能会沦为从属地位甚至消失。而在新产业形式中 依然体现融合前各自行业的基本特征，但是横亘于行业之间的明显边界被逐渐淡化和一体化 ，对融合前各自行业进行扬弃后形成新的产业体系。目前来看，产业融合的模式可以归纳为 两类，一类是替代性融合，原有的两个或多个行业实现融合后，形成一个新产业，原有各行 业在新产业中地位日渐式微直至消失；一类是衍生性融合，原有的两个或多个行业在新产业里实现内部化融合后，形成一个新产业的同时，原有各行业依然可以独立存在。以三网融合为 代表的信息产业融合就属于衍生性融合，融合后形成融合产业的同时，电信网、广电网和互联网依然独立存在。 字技术发展提供了三网融合的技术基础 以数字技术为代表的通信技术在电信网、 广电网的不断扩散形成了三网融合的技术基础，技术融合使得广电网和电信网的互联互通以及 业务互相进入的障碍不复存在，在两网之间形成了同样的技术平台基础，两网间的技术壁垒 逐渐消除，三网融合由此产生。传统的电信网和广电网由于各自技术依赖路径不同，发展形 成了各具特色的技术体系，以至于人们提到有线电视就会联想到 形中在人们的观念 中将产品和所使用的技术捆绑起来。三网融合 5后，数字技术将传统语音、数据和图像视频等不同形态的信息转化成为统一的数字比特形式，使原先借助不同媒介传输的不同信息融合成为 使用统一的媒介传输统一的数字比特，信息的传送渠道更加通畅和便捷。不同信息产品和其 传统上必须借助的渠道实现了分离，话音、数据和视频信息都和传统上依赖的电话网、互联 网和有线电视网实现了分离，都可以通过非专用的网络和设备统一传送。网络技术和计算机 技术发展导致的三网融合和信息传输终端机的融合使得三大产业的数字产品可以广泛地使用非专用的终端机进入互联网传输。1技术条件和市场结构之间具有作用与反作用的关系，技术 进步从一定程度上弱化了电信产业的规模经济型。众所周知，电信产业全程 全网的特性使其存在于网络供应系统基础上的生产活动不能被任意分割，技术的进步改变了 这一结构。近年来，电信业在交换、传输和网络等方面的技术进步，是以往大规模网络系统 向高效的小规模系统转变，相应降低了厂商的最小经济规模，部分电信业务采取小型化、特 色化的经营方式更具优势，从而使越来越多的企业开始进入传统上以自然垄断为壁垒的部分领域。 场需求为三网融合提供了动力保障 技术的发展使得满足市场需求的方式和途径增多，三网并 存互相竞争的市场结构在所难免。为了寻找新的经济增长点，在竞争日益激 烈的市场中胜出，为了在竞争中谋求长期的竞争优势，企业在竞争中必然产生合作，合作中 逐渐实现某种程度的融合。三网融合的不断发展，可以突破传统产业间的条块分割，加强电 信、广电两大行业间的竞争合作关系，降低产业间的进入壁垒，减小交易成本，增强企业生 产率和竞争力，并最终形成持续的竞争优势。我国电信产业的发展实践从另外一方面证明， 长期被压制的需求由于经济发展逐渐刺激增长后，产业空间会出现更大的潜能，尽管原先垄 断的企业会全力增加供给，但是和巨大的市场空间相比，依然会出现供不应求，从而为新兴 市场势力的进入提供了可能。正是企业对利润及持续竞争优势的不懈追求和日益密切的竞争合作关系为三网融合提供了动力保障。 制变革为三网融合创造了政策环境 产业相互之间存在着各种进入壁垒，从某种角度上说，政 府实施的经济性规制也是产业进入壁垒主要原因和表现形式之一，无论是经 济、行政或者法律壁垒，不同产业具有各自明确的边界。突破进入壁垒，新进入企业要承担 比原有企业更大的成本，使得进入市场得不偿失。 20 世纪 70 年代以来，美国等发达国家开始兴起放松管制的浪潮，对包括电信业在内的多个垄断产业取消有关价格、市场准入、投资 等各方面的规制措施。规制变革使得原来的垄断行业逐渐引入竞争，不同相关产业的业务互 相开始竞争，以价格竞争为主，各种形式的竞1许道友 :信息通讯产业融合下的产业边界和市场结构分析 ,科技和产业 ,2007 年 9 期 6争不断产生并升级，从而逐渐走向产业融合。 技术进步、市场需求、规制变革是产业融合产生的基础条 件，但并不是所有的技术融合都能形成产业融合，还要取决于管理创新、经 济文化环境等多重因素。产业融合改变了企业之间的竞争合作关系，提高了它们的运作效率，从而促进了整个产业市场的效率。 业规制的经济法原理 电信及广电行业向来被认为属于自然垄断行业。对于自然 垄断的含义也经历了逐步深化的认识过程，最早的自然垄断概念和资源条件 的分布比较集中或者资源稀缺致使竞争无法形成或者不适宜竞争时造成的垄断。阿尔佛雷德马歇尔（192 7）认为自然垄断的形成和产业生产条件和成本有关，平均生产成本递增的行业 一般属于竞争性行业，平均生产成本递减的行业一般属于垄断或者不完全竞争行业。后来， 对于自然垄断，人们发现传统认识并不全面，基于一个企业生产单一产品的假设并不合实际 情况相符合。西方经济学对自然垄断的认识从20 世纪 80 年代以来发生了重大变化。 1982 年， 次可加性重新定义了自然垄断。即使平均成本上升，只要由 单一企业生产全部产品的成本小于由多个企业生产这些产品的成本之和，那么由单一企业垄 断市场的社会成本就是最小，该行业就被认定为自然垄断行业。旧定义中的平均成本下降作 为自然垄断的充分条件，并非必要条件。新的定义显然扩大了自然垄断的范围，它除了包括传统的自然垄断（即强自然垄断） ，还包括了弱自然垄断。 梅特卡夫定律表明网络的价值随着网内消费者的增多而呈 消费者数量的平方增长。电信网所具有的全程全网技术特性以及显著的网络 外部性、典型规模经济、范围经济和固定成本较大沉淀性等经济特性决定了其自然垄断性。 这就为政府实行严格的价格规制和进入规制提供了理论依据。 竞争和规制相互之间的关系问题一直是经济学界争论不已 的焦点，相应地，规制理论也随着经济思潮的交替而更迭，从最初的严格管 制到激励规制再到放松规制以至重构规制等不断演变，可以归纳为围绕有效竞争的中心目标 ，规制理论主要出现了以下变化：由追求效率向追求公平演进的规制目标；由整体向局部的规制；由整体规制向局部规制演进的规制对象；由公共利益向部门利益演进的价值取向；由加 强规制向放松规制演进的规制理念；由结构性规制向行为性规制演进的规制焦点；由经济性 规制向社会性规制演进的规制内容；由传统规制手段向激励性规制手段演进的规制手段；由 国营向民营演进的规制企业经营方式。随着科技的发展和变化，原先被认为是自然垄断的产业己经不具有完全自然垄断特征。更确切的说，就是现实中并不存在绝对的自然垄断产业。 7电信业引入竞争和放松规制并不意味着规制任务的终结。 在仍然存在自然垄断的领域，尽管可以实行市场下的竞争，使市场绩效达到 或者最大化接近次优的福利水平，但市场下的竞争并不必然可行，规制在此时成为必然选择 ；在引入竞争的领域，因为具有支配地位的在位者往往运用其优势地位实施反竞争行为使得 新进入者进入市场成为幻想，在此情况下，如果放任自由竞争，反而导致绝对放纵的垄断， 所以规制在此领域依然发挥最用，那就是造成竞争产生的条件，也即实行不对称规制；在规 制应该起作用的领域，对互联互通的规制和部分自然垄断业务环节的价格规制也是必不可少 的。可见，自然垄断属性的变异并不必然意味着规制的退出，相反，规制应该得到进一步加强和改善。 制的目的和内容 制目的 产业规制的首要目标在于确保市场向自我维持竞争性的市 场结构演变，促使企业行为倾向竞争者行为，使市场获得更多的竞争性收益 ，获得更好的质量、更低的价格和更多的产品选择。规制的另一个重要目标是获得最大的市 场增长，以获取更低的成本和更新的产品。电信规制的目的相应地来说，在于促进电信市场的效率与均衡。 制的主要内容 我国长期依赖粗放型的经济增长方式，使市场承载力几近 极限，包括电信业等在内的自然垄断产业的发展侧重产出的正效应，忽视了 存在的负外部性带来的巨大损失。这些产业本身同时存在巨大的沉淀成本。这就导致行业发 展缺乏自我创新的动力，表现出效率低下、服务质量差等一系列不良后果，迫使政府不断加 强规制作用。政府为提高产业的效率，通过产业引导政策积极引入市场竞争机制，如实施特许经营权的竞标、标杆竞争等激励措施。1政府对行业的规制可以归结为经济性规制和社会性规制。 概括地说，对电信行业侧重于经济性规制，对广电行业侧重于社会性规制， 三网融合使原先互不搭界的三网融为一体，从规制角度来说，也必然经历一个融合的过程。 本文主要研究三网融合中的垄断变迁及其法律规制问题，因此相对侧重于经济性规制，但不表明经济性规制就是政府三网融合规制的全部。经济性规制旨在保持稀缺资源的有效配置，防 止拥有私人信息的企业或垄断企业凭借交易中的有利地位损害消费者和社会福利，补偿不充 分信息，并降低得到信息的成本。传统电信产业以及融合产业的各环节、业务本身都具有程 度不同的市场势力，因而在实施价格规制和进入规制的同时必须引入竞争机制来避免垄断所带来的负作用。 1石涛 :自然垄断产业规制重构 :基于要素演化的视角 ,中国工业经济 ,2007 年 10 期 ,8经济性规制的主要方面见下表： 价格规制 为促进社会分配效率，维护企业发展潜力，同时刺激企业生产效率，长期以来，各国发展了不同的规制价格方法，有的以立法为基础进行规制，有的则就具体事项临时做出决定，但共同特征是按照一定的经济原理制定规制价格。 电信经营许可证 发放电信许可证属于市场准入规制，许可证是电信行业改革过程中的重要监管程序，通过发放电信经营许可证来引导电信业从垄断走向竞争。为了达到有效竞争的目的，各国应根据具体国情、市场环境和所属发展阶段来综合决定是否限制发放及发放的数目。 网间互联 网间互联对于竞争的可持续性是一个非常重要的因素，也是一种最为复杂或者说对规制者富有挑战的一项规制。主导运营商可以采取许多措施规避互联互通以阻碍有效竞争，新进入者很难通过谈判来消除这些竞争的障碍。 普遍服务规制 普遍服务政策是指促进或维持每一个家庭都能与公共电信网络相连，将所有或大部分家庭同公共电信网络相连的目 标，通常被作为“普遍服务义务” 。普遍服务重点解决范围、实施机制和服务对象三个问题，从世界各国普遍服务规制情况来看，普遍服务具有很显著的动态性特点，需要随着经济社会整体发展情况不断进行调整。我国特有的国情决定了普遍服务应建立普遍服务机制机制，对普遍服务实施者进行合理补偿。 92 三网融合下的竞争 电信重组的目的就是反垄断和鼓励竞争。可是在历次电信 重组之后都会有专家学者提出质疑，认为重组并没有根本性改变垄断局面，甚至认为重组以后出现了划分垄断范围的嫌疑。目前，三家电信运营商均归国资委所有，主管 政府机构均为工信部。相互之间的竞争并不是完全市场化运作，更多以主管机构的指令为准绳，是划定范围的有限而非有效竞争。 信市场改革和重组 和其他国家相比，中国电信市场改革和重组具有完全不同 的路径。比如美国以违反垄断法为由对电信企业实施强制解体，从而打破垄 断，日本通过民营化改造，把原来政府掌管的电信企业进行股份出售等，基于各国不同国情 ，采用不同的改革路径，但其中一些共同性做法，颇值得我国借鉴，以确保电信改革取得良好成效。 1、立法先行。各国政府基于电信业在经济社会发展中的重要地位，都高度重视电信市场改革，纷纷对原有法律法规如电信法等根 据产业融合的发展情况进行及时修订，或废止旧法，出台新法，甚至会通过修改宪法相关条 款从更高层次对电业市场改革提供立法保障。世界上绝大多数国家在本国电信市场改革发展的过程中均充分发挥了法律的作用。 2、政企分开。除美国等个别国家实行电信私营外，绝大多数国家实行政企合一体制，企业因缺乏经营自主权而失去应有活力。为形成 公平竞争环境创造前提条件，各国纷纷实现政企分开，设立中立的市场管制机构。 3、业务放开。原有电信体制的实质就是保护垄断，要破除垄断，引入竞争，国家需要修改相关法律法规，逐步缩小垄断专营业务范畴 ，扩大竞争开放业务范围，增发经营许可证，但应注意市场研究，避免造成过度竞争。 4、产业重组和民营化。为改变市场力量对比，真正促成电信市场有效竞争，各国电信主管部门或立法执法机构出于保护电信竞争机制 的目的，利用国家政策以及法律多种手段，对电信资源进行重新分配和组织。并实行民营化，以解决国有企业低效高耗问题。 应该承认，我国电信市场改革已取得相当成效，但是要实现三网融合意义上的改革重组，需要对我国电信体制改革走过的道路进行认真总结。 1、电信改革重组过度依赖于政府行政手段的运用。行政手段具有立竿见影的效果，但是也有其弊端，对市场方法和市场行为形成排斥 甚至替代，为了顺应国际化潮流，我国应该逐渐加大市场方法的运用范围，实现电信企业资本构成的多元化。 2、电信市场有效竞争和有效规制需要随着改革的深入逐步实现。我国长期实行的政企合 10一体制虽然已经逐步转变，政府从既是裁判员 、又是游戏规则制定者，同时还是运动员的脚色逐步转变为电信市场运作和发展的监管者， 不再直接参与企业的经营活动，但是长达几十年的计划经济残留依然使红头文件式的行业管理充斥其中。 3、市场准入制度依然相当严格。政府及其规制机构应该抓住三网融合的巨大机遇，在加强行业监管的前提下，对电信业供给机制进行 调整，为市场运营企业进一步发展适时提供机遇和空间。 4、电信资费关系有待进一步理顺。从企业自主权角度来说，电信资费价格统得过死；从业务构成来说，不同业务之间的价格有待进一 步理顺，以保证运营企业业务和运营水平相适应；从定价机制来说，应采用国际通用定价机制，调整资费模式。 息产业融合的特点 随着数字化技术的发展和互联网的普遍应用，各类形式的 信息资源已经实现了和其固有载体的分离，网络载体的瓶颈环节被克服，取 而代之的是以往界限分明的话音、数据和视频三大信息资源实现了与传统产业的融合，内容 产业成为现代信息服务业的核心。借助数字技术、网络技术的发展，不同形式的信息资源全 部可以转成数字通过同一种网络和终端输出机显示，这就为电信网、广电网和互联网的融合 创造了条件。电信部门利用互联网已经实现了融合跨越发展，广播电视部门利用互联网传送 音频信号可以大规模降低用户的费用，反过来讲，这也是 络逐步向多媒体业务支持的最重要的发展方向。这些新兴业务的不断扩展使原来独立的产业出现了交叉，在技术融合和业 务融合的基础上，电信、广播电视和互联网三网融合具有以下三个特点： 1、 三网融合之前存在着明显的产业边界特征， 三网各自分立， 并拥有各自完整的产业链。三网使用的技术是各不相同，各自独立的；三 网分别提供不同的产品与服务，并通过其特定的流通渠道与流转环节形成各自不同的价值链 ，产品、服务和技术存在着天然的联系；三网各自均呈一种纵向一体化的市场结构，处于非 竞争关系中，竞争或者不存在或者只发生在同一部门的不同企业之间；三网都有各自成熟的 行为准则与规范，政府对三网各自的规制内容侧重明显不同。 2、在三网融合的大背景下，传统信息服务业正向现代信息服务业转型。随着信息通信技术的发展和向社会经济领域日益广泛的渗透和 扩散，信息竞争力正在成为国家和企业竞争能力的重要组成部分，发展信息服务业的意义己 经远远超出了电信行业的范围，而是关系到一个国家产业结构的优化升级乃至从工业社会向信息社会过渡的进程。 3、正如三网融合不是电信网、广电网和互联网的简单相加，信息服务业并非传统的电信 11业、广电业和互联网产业的简单相加，而是一 个全新的产业系统，功能上要远远大于三个产业的组合，而成为与信息社会相适应的基础设 施产业。电信业作为信息服务业的基础和重要组成部分，并不能代表信息服务业，信息服务 业是一个完整的产业链，需要有众多的市场主体参与。 于相互进入的竞争格局 统电信运营商的转型 在三网融合发展浪潮的冲击下，具有很强垄断色彩的市场 行为逐渐较少，各个市场竞争主体已经充分认识到技术发展导致的网络融合 必将导致市场、产品和规制等全方位的融合，因而纷纷谋求转型，向全业务运营商目标演进 。从市场行为角度看，为获得更多利润和更高市场占有率，企业采取了包括价格行为和非价格行为在内的一系列战略性行为。 事实上，发生在电信网和互联网之间的融合属于互补性融 合，广电网由于政策原因错过了和互联网之间的互补融合，广电网和已融合 互联网的电信网之间的融合从某种程度上属于替代性融合，才是真正难以逾越的鸿沟。 信广电对主导权的争夺 三网融合的不断推进， 对于融合市场边界的扩展使得对于市场结构的度量显得异常困难。一方面，广电、电信企业双方相互进入传统上 属于对方经营的市场，另一方面，随着信息融合技术的不断创新，大量的新兴融合业务随之 不断产生，对电信市场的边界不断拓展。市场上供给主体相应增加，使传统上属于不同产业 的企业在同一个市场展开竞争，市场范围在技术的驱动下成倍拓展。市场边界的扩大使得测 量市场组织结构问题变得更为复杂。传统上认为垄断的市场组织结构在市场边界扩大之后，可能变为竞争态势。融合业务的争夺异常激烈。广电部门认为，手机电视被称为继电视、广播、报纸和网络之后的第五媒体，手机电视是新媒体，不是电信的增值业务，这 应当属于广电管辖的范围。最终经过奥运的洗礼，手机电视获得了蓬勃发展。而现在随着中国移动获得 照，手机电视用户的发展更有益于中国移动稳定和加速发展 户。宽带的