北京市社区志愿服务发展现状研究

1 摘 要 志愿服务是一项崇高的事业，为推动社会奉献风尚的树立、救助弱势群体、支持国家大型活动的顺利召开以及社区的稳定和发展都发挥了重要的作用。 社区志愿服务作为志愿服务的一部分，正成为社区生活一道亮丽的风景线。2004 年召开的党的十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的战略任务， 为社区志愿服务的研究提供了理论意义和现实意义。 本文在文献研究和实地调查的基础上，首 先分析了中国及北京社区志愿服务发展的历程、北京市社区志愿服务存在的问题，并针对北京市社区志愿服务发展存在的问题提出发展的策略。 然后对北京市鲁谷社区志愿服务现状进行了实证研究，分析了该社区志愿服务的特点，总结鲁谷社区志愿服务发展的经验，并提出了鲁谷社区志愿服务未来发展方向。最后，提出了适合北京市社区志愿服发展的新模式，即社会工作引领义工下的“二线、三面、四层”模式。 关键词：社区；志愿服务；社会工作 2 is a Its a of As a of is a of on a It of of to in of in of is to 目 录 第一章 绪 论. 1 一、研究背景 .、研究意义 .、研究综述 . 基本概念. 国内研究综述. 国外研究综述.、研究方法 .、论文结构 .二章 北京市社区志愿服务发展现状分析.、中国社区志愿服务发展历程 .、北京市社区志愿服务现状 . 社区志愿服务管理体制三级纵向和多级横向网络体制. 社区志愿服务活动制度常规活动和特定活动相结合制度. 社区志愿者管理制度社区志愿者注册制度.、北京市社区志愿服务存在问题 . 政府在社区志愿服务的管理中存在的问题. 社区志愿服务组织中存在的问题. 社区志愿服务的服务中存在的问题.、北京市社区志愿服务发展对策 . 社区志愿服务管理策略. 关于社区志愿服务组织问题发展对策. 关于社区志愿服务内容发展对策.三章 实证研究北京市鲁谷社区志愿服务发展现状.、鲁谷社区及鲁谷社区志愿者组织简介 . 鲁谷社区简介. 鲁谷社区志愿服务组织简介.、鲁谷社区志愿服务发展现状 . 鲁谷社区志愿服务管理体制四级联动管理体制. 鲁谷社区志愿服务活动组织制度义工+社区工作制度. 鲁谷社区志愿服务活动制度公益性民生项目+日常服务活动+定2 期活动.、鲁谷义工协会管理特点 . 义工注册. 义工服务计时. 星级评定制度.、鲁谷社区志愿服务经验总结 . 形成市、区、街、社区四级社区志愿服务体系. 形成“以队为基础、民主至上、科学管理、运行有序”的“社区工作者+义工”的志愿服务活动组织模式. 打造鲁谷社区志愿服务的社区文化草根文化。.、鲁谷社区志愿服务模式发展趋势义工+社会工作+社区工作 . 含义. 社会工作者介入社区志愿服务的可行性分析.四章 建立社工引领义工的“二线、三面、四层”社区志愿服务发展模式.、发展社区志愿服务发展的指导思想 . 避免陷入理论困境，具体问题具体分析. 扎根社区，依靠居民. 充分发挥社区居委会作用. 坚持立体式多维度发展原则，因地制宜开展活动. 坚持党的路线方针.、社工引领义工的“二线、三面、四层”模式具体含义 . 社工引领义工. 二线、三面、四层.、“二线”、“三面”、 “四层“的职责及工作关系 . “二线”的职责及工作关系. “三面”的职能和工作关系. “四层”的职能和工作关系.、社工引领义工下的“二线、三面、四层”模式的优势分析 .论. .考文献. 29 附录. .谈对象列表 .谢. . 第一章 绪 论 一、研究背景  2004 年召开的党的十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，党的十六届六中全会决议指出： “构建社会主义和谐社会，重心在基层” 。中国大陆的社区志愿服务是志愿服务的重要组成部分，20 世纪 80 年代末在天津萌芽，20 世纪 90 年代在北京上海广东发展壮大，21 世纪在全国普遍开花。 “开展社区志愿服务对于构建和谐社会与精神文明建设有着重要意义，同时也有着重要的经济价值”。 改革开放以后，经济体制和社会结构改革给中国社会带来了剧烈变化，传统的单一型资源分配方式向全新的多方位资源配置方式转变。人由原来的“单位人”转为“社区人” ，原来由单位包办的事情现在都在社区完成， 社区成为人们生活、 学习、 工作中时刻联系的枢纽。生老病死无一不与社区有关系，社区承担着多种服务居民的任务，社区服务便是在这种大背景下不断发展的。在中国，社区居民委员会是组织社区日常工作的机构，是居民行使自治权的机关。根据中国目前的情况，居委会带着浓重的行政色彩，每日工作几乎是区级政府下派的行政任务，因此居委会组织的社区服务项目单一，主要集中在上级政府下派的行政社区服务任务上。虽然近些年来有大学毕业生进入社区基层工作，但居委会 4050 工作人员比例仍在八成以上，缺少专业价值理念和专业工作方法。为了弥补社区服务出现的空白和不足，更好的服务居民，社区志愿服务开始走入人们的视野，并逐步发展。同时，政府管理社会的方式也产生了新的转变。以上这些变化都为社会团体、志愿服务组织的发展提供了雄厚的资源基础和制度渠道。 社区志愿服于 1988 年在天津开始，经过 23 年的发展，由最初“学习雷锋精神”为口号的志愿服务，发展到社区志愿服务专业化产业，社区志愿服务有质变的发展。但由于我国处于社会主义初级阶段，在对于经济增长不断的追求过程中，忽略了对于社会文化的建设，现代化的住宅小区里却是较为冷漠的邻里关系， 导致居民缺乏相互关爱、 互帮有无的服务意识。虽然社区志愿服务发展陷入一定困境，但面临着巨大的挑战的同时也迎来了巨大的发展机遇。 2008 年北京奥运会志愿服务的号召受到全国人民的响应，汶川大地震、玉树地震，志愿者在不同领域提供的专业服务，让全国人民全面立体化的了解志愿服务，更深刻认识到专业的志愿服务的重要意义和社会功能。这些都是社区志愿服务发展的契机，此时深刻全面研究社区志愿服务符合社会发展的潮流，具有理论和实务上意义。 侯玉兰 唐忠新 M国社会出版社， 2009： 15 2 二、研究意义  第一，在学习文献的基础上，总结归纳已有的研究成果，包括志愿服务的内容、类型、意义、发展经验、志愿服务组织管理等方面的内容。结合在北京社区实地调研情况，划分北京社区志愿服务发展历程，描述其发展现状，分析北京市在发展志愿服务过程存在的问题及根源，进而提出符合北京发展的策略。 第二，通过个案研究，为社区建设和志愿服务发展提供经验分享。一方面，为不同类型社区开展志愿服务活动在内容、形式、管理方面提供经验借鉴。分析北京社区志愿服务发展的参与力量，推动社区志愿服务形成较为系统、全面、科学的服务组织形式，促进志愿者服务长期性和规范性发展。另一方面，为政府准确定位自身在社区志愿服务发展过程的角色提供经验分享和实证参考。针对北京市是中国行政中心的特色，引导政府清楚定义自身角色，促进政府层面政策的整体性调整，促使社区志愿服务各面参与者的沟通与合作。 第三，本文的最终落脚点，是提出能够促进社区发展和和谐社会建设的符合北京特点的志愿服务模式。本文通过对北京市社区志愿服务发展现状进行研究分析，基于北京市的实际情况和北京是中国行政中心这一特色，提出建立适合北京发展、促进社会和谐进步、充分发挥社会组织职能的社区志愿服务模式。 三、研究综述   基本概念 早提出“社区”一词的是德国社会学家滕尼斯，他于 1887 年在出版的共同体与社会 （ 书中提出。王思斌认为“ 一概念是一种成员之间唇齿相依、感情深厚、关系协调，靠习惯和共同的价值来维系的社会组织形式，其中并没有地域的含义，所以这一概念所指的是共同体”。 20 世纪 30 年代，费孝通根据英文 词将其对应翻译为“社区” 。自“社区”一词进入中国被翻译以后，各学科领域沿用至今，对其具体的解释、内涵阐述已超过百种。郑杭生认为“社区是进行一定社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域”。袁方认为“社区是由聚集在某一地域中的社会群体、社会组织所形成的生活上相互关联的社会实体”。 本研究的“社区”就是以中国城市行政区域划分意义上的“社区”为研究范畴，以在社区中进行的志愿服务为研究对象。 王思斌 二版） M京大学出版社， 2003:162 郑杭生 三版） M国人民大学出版社， 2003： 272 何春华 D西民族大学管理学院， 2010： 12 3 元竹认为“社区志愿服务是志愿者服务的一个重要方面，也是社区服务的一个重要组成部分。志愿服务是指任何人志愿贡献个人的时间及精力，在不取任何物质报酬的情况下为改善社会服务、促进社会进步、推动社会福利事业而提供的服务”。 民政部对其定义为： “社区志愿服务是社会组织和个人志愿用自身的时间、技能等资源，在社区为居民和社区慈善事业、公共事业提供帮助和服务的行为”。 文中的“社区志愿服务”的范围是城市社区内的志愿服务，具体指的是北京市内社区里所开展的志愿服务。 工） 志愿者又称义工， “义工”这样的称呼多见于港台地区，大陆则多称为志愿者，其内涵是一样的。我国于 2009 年 7 月 1 日颁布实施的首部地方性社区志愿服务促进法规北京市社区志愿服务促进办法（试行） 把社区志愿者定义为“出于奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神和社会责任感，自愿、无偿地以自己的时间、技能、体能、物质等资源在社区内开展社区服务的人员”。 国内研究综述 目前国内关于社区志愿服务的研究领域较窄，从 1981 年 12 月到 2011 年 12 月止，在中国期刊全文数据库（检索以“社区志愿服务”为主题的论文为 120 篇。其中硕士论文 9 篇，期刊 59 篇，年鉴 51 篇，会议内容 1 篇。通过阅读大量文献，目前国内关于社区志愿服务的研究成果主要集中在以下三个方面：一是中国社区志愿服务发展现状分析；二是中国社区志愿服务存在的问题及对策；三是社区志愿服务的作用意义。 很多学者对目前中国志愿服务取得的成果给予了肯定，认为“当前，我国的社区志愿行动呈现良好的发展态势”。主要有以下表现：第一，社区志愿者队伍不断扩充，部分省份已经完成社区志愿者数量占社区居民十分之一比例的指标。第二，志愿服务组织如雨后春笋快速成长，并在社区志愿服务发展过程中起到推动性的作用。第三，社区志愿服务组织管理模式不断推陈出新，以上海模式、深圳模式最为突出。第四，社区志愿服务管理体制不断完善，包括志愿者管理体制、激励体制、活动效果评价机制等。 对于中国社区志愿服务存在的问题， 很多学者认为主要集中在社区志愿者和志愿组织的管理方面、政府管理引导方面、社区志愿服务活动内容和形式方面以及法制建设方面。夏辛萍、汪逸清、侯国凤、邹照兰等学者认为社区志愿服务存在以下几个最突出的问题：第一，盲目扩充志愿者数目，违反注册标准和原则。社区居委会为了完成任务，盲目凑数，只能将丁元竹 型、评价与管理 M津人民出版社， 2001:2 民政部等关于进一步做好新形势下色回去志愿服务工作的意见 （民法 2005159） ， 2005 年 北京市社区志愿服务促进办法（试行） 第 2 条， 2009 年 赵凝 单位制时代中国社区建设的一种重要力量 J2008(01):4 统计志愿者变为计算志愿者数目， 许多社区居民稀里糊涂成了志愿者却从来未承担志愿者的责任，数字严重失真，变为显示政绩的虚假数据。第二，不合理的志愿者结构。主要表现在三个方面：一是志愿者数量少，其人数与城市人口比例小；二是年龄结构单一，志愿者年龄偏大，多为退休老年人；三是社区志愿者文化水平偏低，由于志愿者多为 55 岁以上的老人，文化水平普遍为中小学历，与社区整体文化水平不符。第三，志愿服务组织行政化严重，降低了组织的灵活性和工作效率，违背了发展志愿服务组织的初衷和公益性特点。目前社区志愿服务是居委会工作的一部分，缺少第三部门的独立性、灵活性，在活动内容上、自己运作上都缺乏自主性。第四，浅显的服务理念。将志愿者精神理解为“学雷锋、做好事”，而没有认识到志愿服务是公民应该承担的社会责任。第五，由于激励机制和志愿者保障机制不健全，无法维持志愿者参与活动的积极性，也无法保障志愿者的合法权益。大部分社区为完成任务，将志愿服务改为任务下达，违背志愿精神，对于志愿者参与服务的积极性，缺乏关注，激励机制不完善。第六，不规范的运行机制，缺乏科学严密的规章制度。 很多学者指出发展中国社区志愿服务有利于建立社会主义和谐社会并与社会建设和民生建设有密切的关系。一方面，社区志愿服务活动不仅是加强社会管理职能的重要手段，也是建设社会主义和谐社会的重要方式，对于民生建设、社会主义精神文明建设有积极作用。通过开展社区志愿服务活动，加快政府转变社会管理角色的步伐，降低政府管理社会成本，促进社会进步。另一方面，社区志愿服务在弥补政府资源不足、调节分配不均、转移政府职能、提高行政效率、调动一切社会资源等方面工作效果明显，促进社会公平正义的进步。 国外研究综述 志愿服务源于西方国家，兴起与欧洲，迅速发展在美国，已经形成了较为完善的志愿服务法律体系和打下了广泛的群众基础。对于志愿服务介入社区的研究，欧美国家早已开始重视，并在实际工作中指导应用，积累了丰富的经验，并且建立了跨地区、跨国界的服务网络。目前国外关于社区志愿服务的研究著述很多，但是翻译成中文的成果较少，因此国内学者对于国外社区志愿服务的研究还是呈现零散化、无系统性的局面。 外国的志愿服务发展早于中国，不仅是社会生活的重要组成部分，而且体系完善、经验丰富、成果显著。志愿服务在欧美被视为是培养公民社会责任的重要方式，同时也是提高国家凝聚力的重要手段。通过阅读文献，简单的回顾外国志愿服务发展阶段（如表格 15 划分阶段 时间 发展背景 萌芽期 16 世纪 圈地运动 英国的圈地运动导致农民被迫离开土地， 失去维持生计的工作，流浪人群增加。为了维持社会稳定，英国国王亨利八世向全国征收救济品，分发给流离失所的贫民，帮助他们渡过难关。1601 年制定的济贫法 ，开启了英国宗教性的慈善服务和政府社会保障之门。 起步期 18 世纪 第一次工业革命 工业革命后， 西方社会阶级之间贫富差距扩大， 失业、贫困等社会问题凸显， 影响了国家的稳定。 为了稳定政权，减少社会不稳定因素，西方国家出现了一股巨大的“社会正义”运动洪流，这种社会正义活动为的志愿服务的发展奠定了人才和思想的基础。 发展期 20 世纪 30 年代 世界经济危机 20 世纪 30 年代的经济危机，为了维持社会的稳定、打破经济萎缩的局面、促进经济增长，美国于 1935 年制定了社会保险法案、 公共分类救助法案、 卫生及福利法案。这些法案所开展的服务项目需要大批志愿者配合社会工作者开展工作，为志愿服务发展提供良好的契机。 成熟期 1945 年以后 第二次世界大战以后 第二次世界大战以后， 欧美国家注重青少年志愿服务精神的培养， 很多学校将志愿服务作为学生成绩的一部分来考核。 表格   1 1：外国志愿服务发展阶段 19 世纪，托克维尔就对社区志愿服务进行了描述，是较早赞成社区志愿服务的学者之一。他在论美国民主指出“社区志愿服务是对群众进行公民教育的最好形式”。社区志愿服务必将促进市民社会建设，而市民社会是一个国家民主的重要社会条件之一，社区志愿服务的发展最终将促进民主的进步。 著名的非营利组织研究专家、美国学者莱斯特 拉蒙等在全球公民社会一非营利部门国际指数一书中指出社区志愿服务的作用。社区志愿服务通过集中不同资源满足那些政府行动无法满足的居民需要， 正好弥补了市场调节居民共同消费品能力不足的缺陷。 “作为第三部门的社区志愿者服务，已成为公民社会不可或缺的部分，为推动人类发展、社会公平和社会福利事业做出了积极的贡献”。香港中华基督教青年会曾对香港传统型社区和现代型社区的志愿者服务进行专题研究， 指出通过社区志愿服务能有效地整合物资资源和人力资源，解决社会服务无法满足居民对于社区服务需求的问题，培养居民对社区的归属感钱炜 D南大学， 2010 莱斯特 M萨拉蒙 代福利国家中政府与非营利组织的关系 M北京 :商务印书馆， 2008:51 6 和邻里互助意识，推动和谐社会建设。 五、研究方法  本研究以质性研究为主，采用建构主义的探究循环设计模式，结合典型个案社区的调研开展研究。 文献资料法。文献分析是以一种间接的方式获取研究对象信息的研究方法。本文文献搜集范围包括图书、期刊、影像等资料。内容关于国内外社区志愿服务研究成果，政府有关部门的政策法规、领导讲话、工作报告，街道办事处和社区的档案等。 观察法。本研究将主要采用参与式观察法，深入社区志愿服务队，参与社区志愿服务，在密切的相互接触和直接体验中倾听和观看社区志愿者的言行， 观察社区志愿服务计划的制定、项目实施、效果评估的全过程。 个案访谈。将对调查所涉及的街道、区有关部门领导及工作人员、所涉及的居民代表、社区志愿者代表进行个案访谈。 六、论文结构  本文在查阅大量资料和深入社区进行调查的基础上，以科学的态度编写论文。首先回顾并划分了北京社区志愿服务发展的历程，总结了北京市社区志愿服务存在的问题，并针对发展中存在的问题提出发展策略。然后将北京市鲁谷社区作为志愿服务实证研究的典型个案，分析了该社区志愿服务的发展现状，包括发展背景和存在问题，总结鲁谷社区志愿服务发展的经验，并提出了符合鲁谷现有条件的志愿服务发展之路。最后，提出了适合北京市社区志愿服发展的新模式，即社工引领义工下的“二线、三面、四层”模式。 具体可以分为以下几个部分： 第一部分，绪论，介绍研究的背景、研究意义、研究方法、相关概念及国内外研究综述。 第二部分，简要介绍我国社区志愿服务发展背景，对北京市社区志愿服务发展进行阶段划分。描述北京市社区志愿服务发展现状，分析北京市社区志愿服务存的问题，并根据问题提出发展策略。 第三部分，以北京市鲁谷社区为例进行实证研究，简要介绍鲁谷社区及鲁谷社区志愿服务的客观情况，分析了鲁谷社区志愿服务在管理体制、组织体制、活动体制的特点，总结了鲁谷社区志愿服务组织的管理运行的优势，最后提出鲁谷社区志愿服务发展之路。 第四部分，提出适合北京市发展的社区志愿服务模式社工引领义工下的“二线、三面、四层”模式，介绍北京市社区志愿服发展的指导思想，该模式的具体含义和模式的优势。 7 第二章 北京市社区志愿服务发展现状分析 北京市社区志愿服务是在中国社区服务发展的大背景下孕育而生的， 具有特定的时代背景和时代意义。通过文献研究和实地调研，明确社区志愿服务发展的背景及相关概念，进而梳理北京市社区志愿服务发展的背景、历程、出现的问题。结合已有的研究成果，分析北京市社区志愿服务存在问题的原因及发展策略， 为提出适合北京市发展的社区志愿服务模式奠定理论基础。 一、中国社区志愿服务发展历程  中国社区志愿服务是在特殊的历史背景下产生的， 即是在经济社会转型和优秀的历史文化共同作用下发展的。其一，改革开放以后，经济社会转型带来了社会分层和社会流动，大量下岗职工、传统的弱势群体、进城务工人员以及其打工子女，都面临着很大的生活困难和心理适应问题，这样需要大量的社区服务来帮助这些有困难的人。其二，单位制改革与计划生育政策的推行，要求社区可以提供更多的社区服务。随着单位体制改革， “单位人”向“社区人”转变，每个人的生老病死与社区息息相关。随着中国推行计划生育政策，中国进入老龄化社会，核心家庭逐步增多，家庭养老压力逐渐增大，这就需要社区提供老年服务，弥补家庭养老功能的不足。其三，无私奉献、助人为乐从古至今一直被中华儿女所提倡。从孔孟“仁爱”思想，到雷锋的“全心全意为人民服务”的精神，志愿精神始终在我们的文化之中。1963 年 2 月 15 日，共青团中央号召青年学习雷锋精神，全心全意为人民服务，为全民开展志愿服务拉开了大幕。北京市的志愿服务是在中国社区志愿服务的大背景下发展起来的，是最早开展社区志愿服务的城市之一。 第一阶段：萌芽期（ 1986 1994） 。 1986 年，在民政部的倡导下，城市街道、社区居委会组织开展社区服务工作。为了不断推进社区服务建设，北京市社区志愿服务于 20 世纪80 年代末呼之欲出。 1989 年，宣武区天桥街道发起邻里互助活动，正式拉开了北京市社区志愿服务发展的大幕。 20 世纪 90 年代以来，在各级党政组织的大力倡导和推动下，社区志愿服务不断发展。 第二阶段：起步期（ 1994 1999） 。 1994 年 4 月，民政部和中国社会工作者协会发出了关于进一步开展社区服务志愿者活动的通知 ，号召各级政府切实落实政府号召，积极推进社区志愿服务工作开展。 1994 年，北京市民政局、首都精神文明建设委员会办公室、北京市总工会、共青团北京市委员会、北京市妇女联合会等联合确定“每年十月份第三个周六为北京市社区服务志愿者活动日” ，将社区志愿服务引领向常规化发展。 第三阶段：发展期（ 2000 2007） 。 2000 年 3 月，中公办颁布民政部关于在全国推8 进城市社区建设的意见 ，提出“社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径”。在如火如荼开展的社区建设形势的影响下，社区志愿服务迎来了发展的新机遇。 2003年 10 月，海淀区成立了北京市首家社区义工联合会，制定了北京市海淀区社区义工联合会章程、工作管理制度、会员管理办法等。 2004 年，石景山区在各街道层面成立义工协会，将 9000 多名社区志愿者转入义工协会统一管理，并统一名称为“义工” 。 2007 年，北京市出台了北京市志愿服务促进条例 。该条例规定了志愿者的权利和义务、志愿服务内容、激励机制，不仅仅促进了志愿服务的制度化发展，同时也为社区志愿服务法制化发展奠定了基础。 第四阶段：飞跃期（ 2008 至今） 。 2008 年，在北京奥运会带动了全国人民的志愿服务热情，北京市社区居民积极行动起来，开展“讲文明、树新风、迎奥运”的活动，包括治安巡逻队、英语角、指路小分队等丰富多彩的志愿服务活动，让最普通但有奉献精神的志愿者形象深入人心。 在总结了 2008 年奥运会、 汶川地震的社区志愿服务的经验和做法的基础上，北京市于 2009 年 7 月 1 日颁布实施了首部地方性社区志愿服务促进法规北京市社区志愿服务促进办法（试行） ，促使北京市志愿服务走上法制化道路。 二、北京市社区志愿服务现状   社区志愿服务管理体制三级纵向和多级横向网络体制 目前北京市已经初步形成了以市、区、街三级纵向网络和民政局、团委、妇联、社工委等部门多方合作的横向网络为主体的社区志愿服务体系。在民政部的号召下，北京市各级政府积极响应号召，推动社区志愿服务发展。 1993 年 12 月 5 日，北京志愿者协会成立。各区县为了加强辖区内志愿服务的科学管理， 在协会管理模式的影响下和北京志愿者协会的指导帮助下，各区县也相继成立了区级志愿者协会。在志愿者协会的穿针引线下，逐渐形成了市、区、街三级社区志愿服务管理体制。为了更好的引导社区志愿服务向专业化发展，很多街道鼓励成立社区志愿服务非政府组织参与志愿服务的日常管理。 1994 年，石景山区在街道层面成立鲁谷义工协会， 在居委会层面建立义工小分队。 在做好纵向衔接的同时， 民政局、团委、妇联等部门加强了多方协调与合作，相互配合，积极开展不同领域的社区志愿服务，形成社区志愿服务组织的横向衔接。至此，北京市初步形成了纵向和横向交叉的志愿服务网络管理体系。 中共中央办公厅文件 (中办发 200023 号 )中共中央办公厅 国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知L,20119 社区志愿服务活动制度常规 活动和特定活动相结合制度 北京市社区志愿服务已经建立了常规活动和特定活动相结合的社区志愿服务活动制度。每年十月第三个周六，是“北京市社区服务志愿者活动日” 。另外， “3 月 5 日”中国志愿者日、 “12 月 5 日”国际志愿者日已经成为北京社区定期开展志愿服务活动和表彰优秀社区志愿者、志愿活动的固定活动日，使志愿活动走向定期化。各个基层社区志愿服务组织也开展了丰富多彩的日常活动，让志愿服务具有更好的连续性，让志愿精神持续发挥光芒。例如鲁谷义工协会组织的“护花行动” ，不论冬夏，不论风雨，社区志愿者每天早晨六点半会准时出现在十字路口，护送孩子安全上学。养老服务是社区志愿服务中开展最早、服务内容较为全面、服务活动时间较为规律、管理体系较为完善的一个服务领域。如西城区金融街街道开展的“结对子、一帮一”志愿服务活动，常年为空巢、特困老人服务，得到了社区居民的高度好评。多个社区志愿服务队在日常为老人提供的多种照料和服务，包括心理咨询服务、家政服务、医疗陪护服务、理发、代交水电费等服务，让社区老人得到更多的关心和帮助，在传播志愿精神的同时，传承中国尊老、敬老的传统美德。日常的社区志愿服务更贴近百姓，受到居民百姓的好评，同时也带动了居民参与社区志愿服务活动的积极性。 社区志愿者管理制度社区志愿者注册制度 社区志愿者管理制度的建立是以 1989 年宣武区天桥街道发起的邻里互助活动为起点的。在以后的 5 年中，天桥街道以科学管理为指导思想推进社区志愿服务发展，成立了社区志愿服务指导中心，承担起天桥社区有关制定志愿服务发展规划和创建管理制度的重任。天桥社区通过建立志愿者注册登记制度，明确志愿者的权利和义务；通过建立以服务时间储蓄制度和回报奖励制度为基础的激励机制， 鼓励居民更加广泛持续的参与志愿服务活动。 2003年 10 月，北京市首家社区义工联合会在海淀区成立。通过制定海淀区社区义工联合会会员管理暂行办法 、 北京市海淀区社区义工联合会章程以及社区义工服务记录手册 ，推动了志愿者管理和社区志愿服务组织管理向科学化、制度化方向发展。经过几年的探索，2004 年，宣武区在社区层面成立志愿者联络站，重新划分了社区志愿者联络站职责，创新了志愿者管理体制。石景山区也是注册制度的先行者， 2004 年 9 月，石景山区将 9000 多名社区志愿者全都改名为社区义务工作者（简称义工） ，实行义工注册制度。石景山区鲁谷义工协会制定了会员管理暂行办法，对于志愿者注册制度的标准严格执行，避免志愿者数据夸大情况发生。 10 三、北京市社区志愿服务存在问题 政府在社区志愿服务的管理中存在的问题 前北京市社区志愿服务虽然已经初步形成了市、 区、 街三级纵向网络和民政局、 团委、妇联、社工委等部门多方合作的横向网络。但在实际工作中却出现纵向连接不够紧密、横向连接各自为政的局面。一方面，市、区、街道三级网络没有和社区居委会紧密连接，缺乏及时沟通，每一层级对于居民的需求和志愿服务实际情况了解甚少，因此就出现了“拍着脑门做事”的情况。另一方面，由于北京市民政局、北京市社工委、北京市团委都对社区志愿服务有直接的管理职能，就导致了管理相交叉，服务项目重复，甚至出现各自为政，互不沟通的问题。 方面，制定的大部分为条例、办法等，法律法规层次较低，对于公民的约束力较低。2005 年至 2010 年，先后出台了社区志愿者工作委员章程 、 社区志愿者服务守则 、 中国社区志愿者注册管理办法 (试行 ) 、 北京市志愿服务促进条例 、 北京市社区志愿服务促进办法（试行） 。 2010 年，北京市出台了北京市志愿者管理办法 (试行 )，规定了北京市志愿者招募与注册、权利与义务、管理与服务、表彰与激励的具体实施办法。以上的这些条例或管理办法的实施力度较小，对于居民的约束力较低，很多居民表示并不知道了解这些法律条款。在访谈过程中，社区志愿组织的工作人员表示，由于没有较高法律层次的法规，在组织动员居民参与志愿活动时，也是以动员为主，但是感觉底气不足，没有说服力，经常遭到居民的拒绝。 另一方面，相关法律零散，缺乏系统性。这主要体现在以下两个个方面：第一，缺乏公民志愿服务立法。在欧美志愿服务发达国家，公民志愿立法都担当着着推动志愿服务发展的重要角色。德国法律规定，任何公民在年满 22 岁取得社会保障号之前，必须有一年社会服务的经历。美国家长认为参与志愿服务可以培养孩子良好的公民意识和社会责任感，因此鼓励孩子参与志愿服务活动。高中学校明文规定，如果学生没有在社区志愿服务 60 小时以上的记录，就不能如期毕业，更难以进入著名高等院校。 第二，缺乏保障志愿者利益及合法权益的法律法规。在实地调查中，很多志愿者表示，对于一些特殊的志愿活动，不愿参加。例如，有些居民需要上门打针服务，社区里的一些退休护士可以作为志愿者进行服务，但是为了避免不必要的麻烦和承担事故责任，往往不会志愿为其服务。从这一现象可以看出，没有对于志愿者自身利益的法律保障，居民对于志愿服务总是有后顾之忧，这也是阻碍志愿服务发展的重要因素。 另外， 对于那些为志愿服务付出重大代价的志愿者， 法律应该给予保护。 侯玉兰 唐忠新 M国社会出版社， 2009： 37 高嵘 J2010（ 04） ： 112 11 社区志愿服务组织中存在的问题 论是非营利社区志愿服务管理组织还是政府社区志愿服务组织，都缺乏独立性，主要表现在以下几个方面：第一，资金来源不独立，目前政府拨款是大部分北京社区志愿服务的活动资金的主要来源，依靠政府经济不独立。第二，开展活动不独立。每年大型活动比较固定，很难创新。对于贴近居民的惠民公益项目仍然保持保守态度，很难开辟新的领域。第三，人事调动不独立，受到行政管理限制较多，无法自由挑选专业人才管理志愿服务组织。 于志愿者是社区志愿服务的活动主体， 因此对于志愿者的管理是社区志愿服务管理的重要方面。但是目前社区志愿者管理主体混乱，工作人员往往缺乏管理经验，在管理志愿者方面常常随意性较大，影响志愿者的服务质量。主要表现在以下几个方面：第一，缺乏系统有计划的对于志愿者技能和价值观的培训。很多志愿组织缺少对于志愿者专业化培训的重视， 认为培训可有可无， 忽略了对于志愿者不仅仅要在技能上加强训练， 同时对于社区文化、志愿精神、志愿服务流程等方面也要进行培训，不仅是操作行为上的培训，更重要的是精神文化的培养。 第二， 缺乏对于志愿者支持。 我国目前还没有一套已经量化的科学的激励办法，同时也缺乏对于志愿者同辈群体和代际之间的传承和支持。第三，忽略了对于志愿者个性的尊重和独特专长的发挥。作为管理者，要充分发挥志愿者的特长，尊重志愿者的劳动成果，充分调动志愿者的活动积极性，这样才能让志愿者持续的参加活动。 金短缺和资金来源不稳定目前是国内开展志愿服务过程中普遍遇到的问题。访谈中，社区志愿服务组织的管理者表示，资金不稳定严重阻碍了社区志愿服务的发展。在北京调查时发现，很多街道在成立社区志愿服务组织初期都设有固定的专项活动经费，但是经过几年的发展，活动资金越来越少，甚至为零，每次活动前需要和相关政府部门申请，繁琐的程序极大的限制了新兴服务项目的开发和运作。社区志愿服务活动资金短缺，一方面是有政府支持力度不够导致的，另一方面是有服务组织自身筹集资金的能力不足导致的。筹集资金不仅涉及志愿服务组织的筹集资金的能力，还涉及到筹集资金的资格。因此社区志愿服务组织资金短缺不是一个单因素造成的，是国家政策、国家法律和志愿组织建设等因素共同导致的。 一，社区志愿者年龄结构不合理。根据了解，北京市社区志愿者的年龄， 90%以上在55 岁以上，多为离退休的老人。老年人作为志愿者有时间充裕和参与积极性较高的优点，但是同时，也存在专业技能不够、志愿服务力不从心、身体情况限制的问题。在鲁谷社区，社区志愿服务队的队长表示，有些老年人志愿者每逢寒暑假需要带孙辈子孙，不能持续性的开展活动，还有一些劳动强度大、专业技能较强的志愿服务，老年人无法承担，导致社区志愿服务还停留在“学雷锋，做好事”的精神宣传阶段和提供简单服务阶段，不能最大效率的12 发挥志愿服务精神。 第二，社区志愿服务专业人才缺乏。一方面，专业组织管理人才不足。目前北京市很多街道注册成立志愿服务组织，配用退休人员管理组织。这样的管理模式，组织者具有时间充裕、社会经验丰富的特点。但也导致了志愿服务活动缺乏专业行、针对性、长远发展性的问题。另一方面，具有高技能的志愿者缺乏。西方学者的研究表明志愿者必须具备三“ P”精神，即热情 (毅力 (专业 (。如果一个志愿者缺乏这些基本的精神，就不能为了满足居民需求而全心全意为居民提供高质量的服务。而目前的志愿服务队伍，无法根据居民的需求，提供具有一定专业素质和专业技能的服务。 社区志愿服务的服务中存在的问题 一方面，社区志愿服务内容单一，多为短期服务或一次性服务。社区志愿服务较多专业技能含量低的服务项目，如环境保护与治理、治安巡逻、邻里劝架，或者是合唱队、歌舞队等活动。另一方面，持续性的、长期开展的社区志愿服项目务较少，尤其是为弱势群体服务的项目较少。北京是中国较早进入老龄化的城市，社区在养老和为老年人康复训练上本可以有较大的作为，但是在这些方面志愿服务却是参与较少。这和媒体主要关注特殊的志愿服务项目，如奥运会、世博会等有一定关系。另外，以上这些问题与缺乏专业人才也有一定的关系。 四、北京市社区志愿服务发展对策  对于北京社区志愿服务目前存在的问题，不能孤立的看待，要看到问题之间的关联性和内在联系，这样才能为解决问题而能提出全面、客观、有效的建议。 社区志愿服务管理策略 力推动社区志愿服务发展 我国政府改革的目标是“小政府、大社会” ， “小机构、大服务” 。赛拉蒙认为“志愿部门作为人类服务的提供者也是具有固有的缺陷，会产生志愿失灵 (而政府可以视为是志愿失灵后的衍生性制度，它的介入是保证社会有序运转和志愿组织成长的重要条件”。为了更好的推动社区志愿服务发展，政府的角色应该由社会服务的管理者和提供者转变为政策倡导者和资源链接者。政府既是志愿服务规则的制定者、又是活动的参赛者，还是裁判，难免导致职能不清晰、管理行政化的面子工程。要尊重社区、居民、志志愿服务之间的内在逻辑联系，通过内在的驱动力推动社区志愿服务的发展。政府的社区志愿服务工作重点应是倡导志愿服务、制定扶持性政策、连接多方资源、监督各级社区志愿服杨淦 漫话慈善 M，北京：新华出版社， 2006： 45 李亚平 ,于海 M复旦大学出版 社 ,1998:713 务组织的工作效果，避免声势浩大但昙花一现的情况发生。 前，西方发达国家已经建立了很完善的志愿服务法制体系。在我国社区志愿服务大飞跃的发展时期， 应继续建设志愿服务法律体系。 健全的法律体系不仅是志愿服务发展的基础，也是维持志愿服务合法利益的保障。 建立健全的志愿服务法律体系包括以下几个方面： 第一，建立全国通用的志愿服务法律，明确法律适用范围。制定全国性总体法律指导文件，为地方社区志愿服务提供指导，另外要保障社区志愿服务法律层次和地位，并加大宣传和志愿服务法律常识的普及。第二，建立健全志愿服务相关的监督法律体系。使社区志愿服务不仅有法律保障的同时，也要接受法律的监督。第三，对于社区志愿服务组织的成立、资金筹集和运用、项目的运行、志愿者的招募和激励措施以及志愿者参与活动的人身安全保障体系等都应该有健全的法律规范。 清管理职能 目前北京市社区志愿服务管理部门主要是民政局和社会工作委员会， 两者的管理职能重复，针对这一现状，民政局和社工委应该划清管理职能，包括管理领域的划分、管理下级单位的划分、开展活动的划分，避免管理范围重复。另外，加强特色领域管理。充分发挥民政局在政策制定的优势和社工委在专业人才队伍建设、价值理念宣传的优势，最大程度上发挥职能特长，将政策引导和具体事务划分清晰，避免在上传下达上出现误解。 关于社区志愿服务组织问题发展对策 区志愿组织一定程度上独立于政府才能避免浓重的行政色彩，有利于其长远发展。一方面，积极鼓励市、街道注册志愿服务组织，并鼓励引入非政府人员管理社区志愿组织。由非政府人员管理有两点优势：一是可以减少政府行政办公人员兼职情况，进而可以提高管理者的工作效率；二是避免过于依赖政府成为行政化机构，可以争取开展活动的自主性。另一方面，引导各类民间社会组织、社工机构介入社区志愿服务，通过专业化的运作提高社区志愿服务的效率和质量。民间组织作为第三方进入社区志愿服务管理，可以提供具有专业性和针对性的活动。 方面建立健全志愿者管理体制，包括志愿者注册登记制度、技能培训制度和绩效考核评估制度。另一方面完善志愿者构成体系。鼓励青年人，尤其是具有一定学识的年轻人加入志愿服务队伍，促进社区志愿者年龄结构的调整；调整社区志愿者文化程度技能结构，引导那些有一技之长的人或知识分子加入社区志愿服务，提高社区志愿服务的专业水平。另外，要建立真实、实事求是的志愿者统计体系，避免为了完成指标，而盲目的发展志愿者的情况发生。 14 关于社区志愿服务内容发展对策 加大志愿服务精神宣传力度，提高其宣传深度，弱化其功利化思想。引导媒体避免形式化、政绩化的宣传，加强对于志愿服务的本质内涵、文化内涵的宣传，增强志愿服务精神的感召力。引导居民认识到社区志愿服务是每个居民应该做的事情，是关系到自身美好生活的事业， 促进社区居民自觉参与社区志愿服务活动。 减少以志愿服务为某种功利化目的的宣传，充分调动居民的积极性，依靠群众、发动群众。引导社区志愿服务与社区文化共同发展、相互促进，将社区志愿服务活动围绕居民需求开展。引导居民就身边事做起，如社区助老、心理咨询、法律援助、生活帮手等。 15 第三章 实证研究北京市鲁谷社区志愿服务发展现状 鲁谷社区是北京市开展社区志愿服务活动较早的社区之一， 目前已经形成了一套较为完