英国铁路公司的私有化改革

英国铁路公司改革历程一、 英国铁路 1994 改革情况基本情况英国拥有世界上最悠久的铁路系统，有史以来第一条动力牵引的公共铁路于 1825 年在英国出现。截止 2006 年，英国铁路系统包括 16264 公里的标准铁轨线路，位居世界第 16 位，其中 5361 公里已完成电气化。这些线路包括单线，双线，三线，四线，一直到十二线。除此之外，英国也有一些运行的窄线线路。英国铁路网通过海底铁路（英法海底隧道，1994 年开通）与欧洲大陆的铁路网相连。在欧洲范围内，英国铁路是最繁忙的铁路之一，其服务量比法国多 20%，比意大利多 60%，且大于西班、瑞士、荷兰、葡萄牙及挪威的总和。改革背景随着经济的发展与其他运输方式的竞争，尽管英铁在基础设施与机车车辆以及新技术方面不断增加投资，其市场份额还是持续下滑，这一趋势从其客货运业务量中即有主要体现。英国私人汽车保有量从1950年的二百万辆上升到1995年的超过二千万辆，汽车周转量由1950年的二百六十亿车辆公里上升到1996年的三千六百二十亿车辆公里。另一方面，铁路客运量从1950年的一亿人次下降到1996年的八千万人次，铁路货运量也由战后最高峰时1953年的二亿九千四百万吨下降到1996年的一亿吨。整个英国铁路从1950年代占三分之一的市场份额下滑到1996到1997年的6%-7%，尽管这期间整个市场扩大了近两倍。这种变化使得英铁的长期财务状况不断恶化。为此英国铁路不断进行着探讨与实践，包括在1960年代早期关闭了一部分车站与支线服务，对客运业务实行补贴等措施，但始终没有一个良好的解决方案。在1980年代初，政府甚至考虑拆除一部分线路以减少亏损，只是由于公众的强烈反对而未能实施。1979到1997年间，保守党的撒切尔-梅杰内阁几乎将英国所有的国有企业全部实行了出售、承包、租赁等方式的民营化。英国铁路是这一系列改革中最复杂，也是最后一个完成的项目。保守党内部的右翼，所谓的“自由市场主义者”，早在1960年代末就开始鼓吹全盘私有化的经济政策，但这一时期保守党的官方立场并没有多大的偏离，希斯内阁只是出售了一小部分小型的国有企业。上世纪80年代，在时任英国首相撒切尔夫人的“新自由主义经济实践 1”，英国政府分拆出售了几乎全部可以私有化的国有资产。撒切尔夫人执政时期，积极推行私有化政策，在英国掀起了声势浩大的私有化运动。这一运动贯串撒切尔政府的三个任期。私有化政策最初从经济领域发轫，后又扩展到政治领域和社会领域的许多部门，像教育、卫生、住房、健康保健、医疗保险、公共服务以及政府机构等。撒切尔政府根据不同的经济和政治目标，采取了多达22种不同的方式推行私有化。到1991年初，接近80的国有部门已经转移到私人手中，65万工人转移到私营部门，出售总金额达到450亿英镑。等到1990年底新首相梅杰上台时，留给他的惟一能继续贯彻保守党经济理念、可以“卖给私人”的大规模国有资产，就是铁路系统。时间 企业 价值（百万英镑）1979.11 BP 2901980.6 Fairy Engineering 221980.6 Ferranti 541981.2 British Aerospace 1491981.11 Cable & Wireless 2241982.2 Amersham International 631982.2 National Freight Consortium 71983.2 Associated British Ports 221983.3 International Aeradio 601983.3 British Rail Hotels 451983.2 Associated British Ports 221983.3 International Aeradio 601983.3 British Rail Hotels 451988 年，瑞典议会通过了运输政策法案，决定推行“网运分离”的铁路改革。法案规定，把原瑞典国有铁路分为负责经营客货运输的国有铁路公司(SJ)和管理铁路基础设施的国家铁路管理署(BV)两个实体。 在改革过程中，政府本着政企职责分开的原则，采取了一些重要的措施和优惠政策，以支持铁路企业自主经营。一是重组历史债务。政府在把铁路公司的一部分历史债务转给铁路管理署的同时，注销了账面价值 8 亿克朗的资产，减少了国家铁路资本总额。二是政府出资向铁路运输企业购买公益性服务。政府既不要求铁路运输企业承担公益性运输所造成的亏损，也不用政府财政资金直接补贴企业，而是采取 “政府购买”的方式，与企业进行公平交易，提供社会必需的公益性服务。三是实行优惠的财政金融政策。瑞典一般工商企业需缴 29%的公司利润税(所得税)，而铁路公司(Si)可以免缴。线路使用税也在不断降低。“网运分离”以后，铁路公司(Si)的经营状况明显改善，1988 年以来，利润率一直保持在 5%左右。政府与企业的职责更加明晰，对铁路的支持更加透明，更有效率，承担起铁路基础设施的建设投资和管理维护的责任。这让当时的英国的铁路私有化提倡者找到了理论依据。然而，以“亚当斯密经济学研究所”为代表的英国政府智囊团，却把这个例子视为铁路应当被私有化的重要证据。自由派经济学家们的观点得到了英国财政部和梅杰首相的鼎力支持，铁路私有化也成为保守党和工党进行辩论的主要议题之一。在自由主义经济学观点深入人心的 1990 年代初，“铁路私有派”占据了上风。值得一提的是，并非每个保守党人都支持将铁路私有化。当时的下议院交通委员会主席、保守党人 Robert Adley 就是个坚定的“铁路国有派”，他认为私有化将提高乘车成本，相当于向乘客收取“火车人头税”(a poll tax on wheels)。不过，Adley 的主张被批评为“对铁路过分崇拜”，而他本人在1993 年铁路法案颁布前夕死于心脏病突发，为“铁路国有派”的反抗留下了悲壮的一笔。铁路私有化自然遭到了工党的强烈反对，在很长的一段时期内，这个议题成为区分工党和保守党支持者的重要标志。1993 年铁路法案颁布后，工党当即宣布：“只要工党上台执政，就立刻把铁路收归国有。”然而当 1997 年工党果真赢得大选后，这个承诺却被抛到九霄云外。因为将国有资产出售很容易，要想将私有的铁路部门重新国有化，却是难于登天。网运分离及私有化改革1988 年，英国运输部开始对英铁改革的模式进行讨论。当时被考虑的共有五种模式，其比较见下表四。最初主持改革的运输大臣保尔凯农（ Paul Channon）倾向于按地区分拆英铁然后出售，但随后塞撒尔帕金森（Cecil Parkinson）代替了他的职务。帕金森曾经主持了电力改革，因而他的自由市场理念也应用在英铁的改革中。最终，在 1990 年他宣布政府将出售英铁。模式 优点 缺点地区性模式既有竞争，又有大范围合作，增进地方归属感，增进灵活性与效率地区之间列车运营存在问题，缺少规模效应，各地区间的混合业务需要进行分离特许经营模式促进竞争 线路竞争受到铁路技术特征的限制，比如通过能力。经营权依旧属于垄断且难以监管，铁路使用者不了解该制度，投资决议困难，巨大的潜在交易费用整体出售模式继续保持原有的模式与结构，最小的私有化成本不仅限制了竞争，英铁的规模也会产生“复杂性成本”，且缺少操作透明度分事业部出售模式避免操作透明度问题 难以处理线路所有权问题混合模式结合各种方式的长处，避免其缺点随后政府组成了一个由运输部、工业与贸易部、财政部组成的工作组来研究英铁私有化的方式。由于选举的迫近，工作组否决了复杂的混合制模式，同时，出于电力改革模式的经验，财政部更倾向于“网运分离”的线路特许经营制。同时，他们认为这样可以有效的促进竞争。但是这样却无法忽视铁路的技术经济特征，即铁路不能同时在同一轨道上提供不同的服务。最后特许经营的方式被设计成按运行图上的线路进行投标的模式，同一运行线路出价最高或成本最低者得到特许权。这样，不仅在客运服务市场上存在竞争，在线路经营权市场上也有了竞争。不能否认财政部想通过这一手段来使英铁出售的价格提高的目的。但特许经营模式实行会带来大量的副作用：1） 整个列车时刻表要全部重新安排，通过市场机制解决这一问题非常困难。2） 对于投标来说，一个失败的投标者几乎无法确定对手是否已将他们所需要的其他线路得到，这样，投标者肯定会产生不满。3） 即使线路可以进行有效的分配，日常运行中也会产生外部性和路网利益的损失问题。外部性可以归结为“列车对列车”和“列车对轨道”两大类。如果前方列车由于各种原因产生延误，后方列车及整个路网的运行必然受到影响。由于列车服务是各自独立的，这就产生了复杂的责任与赔偿问题。而对于旅客来说，一个完整而统一的运输网络是最有利的，他们可以在这一路网中任意在两地间购票往返，并且可以使用通用票以避免频繁换乘的麻烦。而现在多个运营商的存在使的出售通用票变成了一个难题。并且，旅客不得不频繁换乘列车并且多次购买不同的车票，使得铁路运输失去了它“即上即到”的优势。4） 铁路特有的“列车-线路”效应会使特许经营者滥用他们的垄断优势，同时，吸引和利用投资也会变的困难，经营者还会放弃难以盈利的部分业务，忽视安全责任以降低成本。因此，线路特许经营制遭到了运输部的反对，包括一些铁路界的资深人士。他们认为这一方式“违背了铁路运营的每一项基本原则”以及“必然会导致浪费、不适应和不安全”财政部提出了一些措施来规避以上这些缺陷。减少运营商数目；首先确定时刻表再进行招标；列车间以及列车和线路间的相互影响可以被“内部化”，因为每次运营商列车的延误都会影响到自己的列车；路网效率问题则可以通过一部分运营商互相通用时刻表来解决。并且，运营商的经营活动需要建立在通路开放的基础上。而运输部所坚持的分事业部出售则由于内部对城际铁路是否应该与其他部门合并的争论和 1991 年欧共体关于铁路改革的 91/440 决议的颁布而不了了之。在财政部与运输部的相互扯皮间，最终得以采用的基于混合式网运分离基础上的线路特许经营制实际上并未经过严格的学术分析，这在日后带来了大量的问题。1992 年英国保守党在1992 年英国白皮书中提出了英国铁路的私有化改革提案，隔年 1993 年并立刻对铁路实施了私有化改革。其目标是对铁路实行上下分离，上面部分经过专业分工成多家企业，通过出售与特许经营权经营的方式引人私有制；下面部分仍保持垄断经营，并逐渐由政府所有转向私人所有、政府监管的模式。具体如图 1 所展示。结构改革的主要方向是避免将公共基础设施分离，而由国家路网公司（Railtrack）统一管理，包括火车的调度、路网的维修、更新和设计、机车车辆的拥有权。其中富有竞争力的公司和机构不超过50 家。铁路调度办公室（ORR）主要定位于作为消费者利益的保护者，在白皮书铁路新的机会中将其看作是消费者的卫士（champion of the consumer）。他是一个独立的管制部门主要有 4 个方面的管制职能：颁发、修订和实施 4 类执照，即路网执照、客货运营执照、站场执照和轻修场执照；批准铁路运营公司与路轨、站场所有者之间的接入协议。路网公司（Railtrack ）作为路网基础设施的所有者和经营者，其路网使用费受到控制与监督；依法调节铁路运营商之间的竞争关系，鼓励有限度的竞争；确保消费者利益。定期评估路网公司对运营公司收取的路轨使用费是 ORR 的核心工作。这项工作旨在使路轨公司能在路网运营、维护及更新方面有更多的投入，并有助于改善包括接入费用结构和受托责任在内的激励机制（Tom Winsor, 2001）。铁路客运特许署（OPRAF）的主要定位于作为运输质量管制者，主要负责 5 个方面的管制（Charlton,2000）：对客运特许经营权出售的管理；特许经营合约的管理，涉及服务标准、补贴支付和特许期限等主要内容以及其他内容的承诺，如投入新型车辆、可靠、准点以及与汽运网点连接等；对需要财务支持的客运公司分配补贴；为确保客运服务质量对客运公司进行财务奖惩；通过对票价管制保护消费者利益。显然，设立OPRAF 的主要职能主要是对特许客运服务进行管理。在双重管制体系中，铁路客运特许署（OPRAF）和铁路管制署（ORR）同时为监管部门。由于后者没有遵循政府目标的法定义务，比起前者 OPRAF 而言更具独立性。两者管制的对象均涉及铁路营运公司和路轨公司（维护供应商及车辆公司则基本上未纳入管制范围）。铁路管制署在 1997 年发布了名为旅客列车与车站营运商的管制目标的文件，该文件包含了诸如营运商与路轨公司的关系、乘客使用路轨的权利、客票零售服务和系统、提供乘客信息、残疾乘客享用铁路的权利及路网开发等一系列规定，这使两个管制者在一部分管制职能上出现交叉。在经过对私有化以后设置的铁路管制体系进行评估后发现有必要对这种双重管制体系进行改进，特别是对铁路的管制中需要体现铁路战略发展规划。英国铁路的整个管制框架设计中居主导地位的是上述双重管制体系。此外，其他的管制部门有铁路使用者咨询委员会 RUCCs（ Rail Users Consultative Committees）和健康与安全执委会 HSE（Health and Safety Executive），其中，铁路使用者咨询委员会旨在保护铁路使用者的利益，代表使用者对诸如正点、可靠性、服务质量及收费等提出意见。国家路网公司 Railtrack（以下简称路网公司）是一组公司，拥有轨道、信号、隧道、桥梁、平交道口和大部分的列车站台。该公司在伦敦证劵交易所上市，是当时金融时报 100 指数的成风格，在新结构中，所有列车运营公司和机车更新维修公司都需要从路网公司获得路网许可或者机车承包资格。主要业务是编制全国列车运行图，负责客、货列车的调度指挥；出售列车运行线，收取线路使用费；委托基础设施维修公司负责线路及相关设备的维修。Railtrack 拥有和管理着铁路基础设施包括 39000 千米的轨道，信号系统和大约 2500 个车站及 90 个线路所。除了 14 个车站之外全部外包，所有维护工作由合同商提供。Railtrack 对客运公司所收取的线路通行费是由许多不同部分混合而成的。其内容包括：1） 远期运营增量成本这部分体现的是 Railtrack 在该运营商全部租用期内所负担的远期运营成本2） 平均固定成本这部分是整个通行费主要的预付部分。其按照三个等级来征收，在地区支线上运营的列车按预计车辆公里进行收费，而在地区干线和国家干线上运营的列车则按照预计客运总收入收取3） 轨道使用费反映短期运营维护效应和不同车辆在不同距离上运行所产生的附加成本4） 电气化牵引费用以收回电流成本以及反映电气化覆盖区域和设备类型，根据地理区域和时间的不同而变化。最初客运公司所交纳的总费用中超过 90%是按照线路级别来收取的。也就是说，这一费用完全与列车数目、种类、客运收入无关。只有轨道使用费和电气化牵引费是随使用情况的变化而变化的，但这几种费用平均只占总费用的 9%。线路通行费在 199495 年被修改，导致铁路总监削减了 8 个百分比的线路通行费并引入了 CPI-X 百分比收费制度。路网公司现在每年大约可以收到 20 亿英镑的线路通行费一部分被认为由铁路总监支配以在“现代环境规划”中维护基础设施和更新生命安全系统，同时也向投资者提供红利。显然，这一价格模式是有缺陷的。其造成了两个后果第一是传递给客运公司的价格信息不能反映线路使用的机会成本，特别是在高峰时段和存在线路瓶颈的情况下；第二是现行使用费模式无法激励 Railtrack 在运量增长的情况下准备附加能力。一方面，某些客运公司发现它们所交纳的通行费中 90%与列车数量、种类乃至客运收入都不相关，也就是说，要为 Railtrack 所拥有的主要线路的通路权而交纳高昂的混合费用。反过来说，Railtrack 将次要线路用低价提供给了这些客运公司。毫不奇怪，这些客运公司都争相开行频繁的短列车，部分是因为频繁的服务是一种市场优势，更主要的是尽可能多的列车线路可以排除竞争对手。有些公司甚至开行三到四节的列车。这造成了线路能力的浪费，也给调度造成了困难。另一方面，由于 Railtrack 的投资水平是依据监管当局（ORR/SRA）所制定的线路通行费支付体制而决定的，在这一体制下，当设备使用率上升时，Railtrack 的回报也会上升，而设施使用率下降则对其不利。可见，Railtrack 更愿意维持线路的既有条件而不愿意为运量增长准备附加能力。介于客货运运营商都看好自己的运营前景，而实际上运量也在不断的增长，缺少对新能力的投资带来了很大的问题。由于 Railtrack 属于公众上市公司，为了财务状况的良好状况，其管理层更愿意削减需求而不是扩张系统。其路网方面的投资一直在下降。为此，英国监管当局通过允许社会资金和客运公司参与路网建设投资的方式来鼓励对路网未来发展的投资。这一方式共有三种：1） 融资形式规定一个投资回报率，然后以线路通过费优惠的形式返还客运公司的投资。大部分情况下是通过股权协议的形式来分享市场份额。2） 伙伴形式Railtrack 进行部分投资，并不负责所有资本费用，对基金投资设立回报率。3） 合同形式不承担任何金融危险，但负责全部或部分建设投资，然后通过线路通过费予以回报。但客运公司的特许权时间（7-15 年）不允许他们参与到长期的基建投资项目中，尽管这会带来竞争上的优势。以西海岸主线（West Coast Main Line）该线路共有两条快线和两条慢线为例，在维京铁路(Virgin Rail)获得了这一地区特快列车运营权的同时，其他的运营商也在该线路的部分区间上运营。维京铁路和Railtrack 共同设计了 6.5 亿英镑的投资计划以将这一区间上的摆式列车时速提升到每小时 140 英里，其投资以通过费的形式返还。但这一计划产生了一个问题。一旦线路得到升级，只有摆式列车可以达到这一速度。但维京在同一方向每小时开行一班的十二列摆式列车要占用大量的线路能力。只有在其他运营商也经营摆式列车，并且达到每小时 140 英里速度的情况下，才能在一个方向上每小时获得两条通路。其他运营商将不得不在慢线上运营，造成了巨大的竞争劣势。而路网公司主要支出为更新、修理和设计路网，以及对于调度不利照成列车晚点的赔款。其制度设计之初是期望通过赔款制度督促路网公司积极调度整理线路，并在执行之初取得了一定的效果。但是从 1996 年开始，这个制度发挥的作用逐渐下降。1998-99 年之间晚点率下降了 2 个百分点，距离目标的 7.5 个百分点还差 5 个百分点，而铁路调度办公室（ORR）则继续要求要 1999-2000 年间在目标基础上再下降 7.5 个百分点，并且如果不达到就要上缴罚款 4 百万镑每百分点乘以距离目标相差的百分点。这让路网公司在当年上缴了 1080 万镑的罚款。通过 Booz Allen Hamilton 咨询公司的数据报告，我们可以看到路网公司在 1995 年到 2001 年的在维护和更新方面的表现。报告指出，路网公仔在 1995 年到 2001 年之间严重缺乏对路网的投资，其下降速度远远超过当初对路网公司设立的目标。其中，在路网公司维护期间，列车车辆更新维护速度为每年 1.3 个百分比，低于绝大部分的欧洲同类公司，特别是新车替换比例为每年 2 到 3 个百分点之间。雪上加霜的是，铁路调度办公司设立制度鼓励客运公司增开列车，但路网公司的收入却不与其挂钩，使得路网压力增大。在 2000 年四月，国家审计办公司（National Audit Office）调查了路网公司的更新维修情况，发现虽然路网公司花费在更新和维修方面的资金越来越多，但是铁路调研办公司由于信息的不完善，难以对路网公司起到督促的作用。同年公共账户委员会（Public Accounts Committee）也指出公众已经难以忍受各种不能接受的晚点和陈旧的设备，但同时也指出国家路网的产权残缺 2。安全方面 Railtrack 的表现也令人失望。一项针对二十世纪五十至九十年代欧洲铁路管制与效率的案例研究表明，长期管制的结果之一是铁路生产率增长显著，而同时期财务偿付能力却不断恶化（Cantos and Maudos, 2001）。以目前 ORR 对路轨公司路轨使用费的管制方法，路轨公司的收入主要是基本固定，使安全投入不足。美国铁路协会（Association of American Railroads）专门为 ORR 和 HSE（健康与安全署）准备的一份长达115 页的评估报告结果显示，在过去的 30 年中平均年断轨发生数为 767 件，而在 1998/1999 年度和 1999/2000年度则分别 952 和 918 件。该项评估报告对发生断轨原因的分析结论是，在运输量增长与行车提速的情况下，未能及时更新钢轨和只采用人工路轨检测而未能及时发现隐患所在。另一项分析表明，路网公司和维护公司低估了使路网保持良好状态的成本，致使在私有化以后的 5 年内路网公司钢轨更新的合计仅有 3.3%，而在 1961年至 1990 年间钢轨的年更新率为 2.17%，这在欧洲其他铁路 2%-2.5%的年更新率中也属于偏低的。但自 94/95至 2000/01 年度，英国铁路的乘客人数和货运量分别上升了 34%和 40%，在营运线路里程没有增加的情况下，使路网拥挤程度增加。在旅客列车误点的原因分析中，属路网状况不佳造成的误点占 42%（车辆营运占 57%）。此外，近几年在 Southall（1997）、Paddington（1999）和 Hatfield（2000）几个地点发生伤亡事故后，使英国铁路的安全程度要低于欧洲邻国，按每 10 亿运行公里死亡数为标准，英国 0.36；意大利 0.10；法国0.27；德国 0.31（The Economist, 2000a）。从表 2 中数字可以看出近 10 年的事故呈上升趋势。表 2 英国铁路近 1996-2001 年事故及客货运统计数据源 96/97 97/98 98/99 99/00 20/01 96/97-00/01 平均 91/92 - 95/96 平均旅客伤亡事故（件） 753 829 725 902 812 804 NA旅客死亡事故（件） 14 22 17 43 17 22.6 16.6车辆事故（件） 1753 1863 1835 1895 1838 1837 1045运营线路里程（km） 16666 16656 16656 16649 16652 16655.8 16652客运人公里（亿） 321 347 363 385 387 360.6 306.6货运吨公里（亿） 151 169 173 182 181 171.2 141.8在英国铁路近年来事故频发、服务质量下降的背景下，原保守党政府（Conservative government）提出的通过铁路私有化提高行业竞争性及效率并使政府补贴减少的初衷很难实现，特别是在近年来路网公司的总体财务状况没有明显好转（表 3），股东关心的股票价值及收益率均不理想。这使私有化以来所设计的管制框架及其作用也不可避免地受到怀疑，例如有人认为铁路只应设立一个管制者而不是多个管制者体系，特别是在 SRA与 ORR 两个管制主体在事权划分上容易产生混淆甚至冲突，建议合二为一（The Economist, 2001d）。因两者都有权决定对铁路的投资，其中前者是通过拨款、特许权协议及公共与私人间的合伙进行的，而后者则是通过管制路网公司的路网使用权收费、路网维护和投资项目等。此外，还有人认为路网公司受到了过多的管制，致使路网公司 95%的收益来自于固定的路网接入费用，铁路运营公司无论开行多少趟车，支付给路网公司的路轨使用费是固定的，这使路网公司没有激励在线路能力上进行投资，从而实行的是修修补补应付的政策而不是投资新的线路和信号，（The Economist, 1999a）。因投资者不仅担心路网公司管理层的能力，而且还担心其与管制者之间的关系，这导致其信用等级和股价下降，从而无法对必要的投资进行充分融资。表 3 路轨公司（Railtrack）部分财务数据1995/6.3.31 1996/7.3.31 1997/8.3.31 1998/9.3.31 1999/20.3.31 20/01.3.31收入（） 2,300 2,437 2,485 2,573 2,475 1,882税前利润（） 190 347 408 441 360 - 547税后利润（） 214 292 216 425 434 -314股东权益（） 2,351 2,535 2,788 3,101 3,513 2,250股东权益报酬率 8.08% 13.69% 14.63% 14.22% 10.25% -24.32%每股收益（EPS） 0.538 0.584 0.741 0.84 0.699 0.489资产负债率 69.72% 66.04% 73.03% 87.75% 102.05% 207.33%经理报酬（） 1,180 1,910 2,167 2,046 2,123 2,590除了评价对路网公司的管制以外，人们也怀疑路网公司的管理水平。其一是路网公司糟糕的资产管理决策，将更多的注意力放在股东价值及如何对股东分配股利上，而政府则未能对确保路网公司的路网维护进行充分的投资（The Economist, 2000b, Wolmar, C., 2001）。其二是认为管制部门任命的高管人员不具备行业经验，如前首席执行官 Gerald Corbett 以前曾是一个食品公司的财务总监，并聘请不熟悉行业的外行为路网公司做咨询（The Economist, 1999b）。可以说，Railtrack 的发展完全背离当初的设立初衷。在评价管制对英国铁路路网公司私有化以后的影响时，无一例外地要看一看是否实现了私有化目标。Haubrich（2001）的研究（表 1）回顾了英国铁路私有化以后自1995 年至 2000 年间，在铁路私有化中提炼出来的 9 个目标中，完全实现的只有 1 项，部分实现的有 4 项，未实现的有 4 项。 表 1 英国铁路私有化目标及其实现程度政策目标 状 态 政策目标 状 态 提升服务质量 未实现 鼓励投资 未实现 提高效率 部分实现 减弱行业工会的权利 部分实现 扩大私人所有权 部分实现 创造更好的环境 完全实现 合并公共财政 未实现 促进欧洲市场一体化发展 部分实现 补贴透明化 未实现这项研究认为这些私有化目标未能较好地实现，其原因是多方面的，但最主要原因是铁路私有化特别是路轨公司私有化未能提供一种有效机制使政府及私人投资在提升运输质量上发挥重要作用。Richard Gibb（1996）在历数了英国铁路私有化的各种目标后指出，政府对各种目标的优先性考虑将依据政府目标的需要而不断变化，这种变化显然是政府政治目标的体现。列车运营公司 TOCs 是对应于已经存在的利润中心被分成 25 个列车运营单位（Train Operating Units，TOUs），组建 25 个列车运营公司（Train Operating Companies，TOCs）这些列车运营公司是英国铁路公司 BR 的子公司。接着，列车运营公司在铁路客运特许署（Office of Passenger Rail Franchising，OPRAF）领导下通过特许经营实现私有化。25 个特许经营权被卖给 11 个集团公司，特许经营期限为 7-15 年，多数为 7 年左右。出售后的列车运营公司将转化为私营企业，购买者将负责管理其所收购的列车运营公司。其目的是通过公司间的互相竞争，来有效的提升运营效率，降低票价，激发市场活力。表 3：列车运营公司收入情况(£million) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003总收入 2,922 4,638 4,769 4,786 4,700 4,982 5,533 5,818补贴 2,074 2,100 1,804 1,533 1,343 1,130 1,037 1,239补贴站收入的百分比 71% 45% 38% 31% 28% 22% 18% 21%平均火车车票价格变化 102.6 105.2 109.2 113.5 117.2 120.1 122.5 126.2零售价格指数（所有） 102.9 105.8 109.3 111.9 114.1 117.2 118.7 122.2计划公里数（百万） 376.3 405.1 418.4 427.2 435.9 443.3总体来说列车运营公司的总收入逐年上升，政府补贴由一开始的非常高，逐渐地降低。具体来说有三个原因：第一是正如各个公司年报里面所说，各个列车运营公司致力于“保护收入“，已保证所有的乘客都对他们的旅程付费。甚至各个运营公司在火车上出售少数的几个票种，来让大部分人购买列车全票，哪怕有人持有有效的车票打折卡或者依照规定应该给予打折车票。事实上，列车运营公司的增长有一部分来自这种不公平的收入。第二个原因是火车票价，根据 SRA3的数据表明，火车费用在 1996 年到 2003 年之间上涨了 24 个百分点，超出零售价格指数（Retail Price Index）4 个百分点。根据当时的政策，虽然火车票价的增长值必须比零售价格指数低一个百分点，但是由于这个政策并不对于所有票种都适用，所以照成票价实际增长反而高出 4 个百分点。第三个原因主要是乘客数量的上升。在 20 世纪末期，由于英国经济的转型和增长，更多的人愿意选择火车。另外从两个侧面也可以体现这一点，一个是根据 SRA 的数据表明，计划公里数从 1998 年 3.76 亿公里增长到2003 年 4.43 亿公里，增长了 18 个百分点。虽然空车的数量也逐年上升，但是根据当时的制度，客运公司有一定的发车补贴，所以总运输量逐年上升。第二是火车管理协会（Association of Train Operators）报告表明乘客数量在十年间增长了 36%，是整个欧洲增长的最快的国家。不过即使如此，给客运公司的补贴仍然是英国政府对铁路的补贴的主要支出之一。可以说如果离开英国政府的补贴，大部分客运公司是无法生存下去的。从另一个方面来说客运公司 1996 年到 2003 年的成本和收入的比例控制在 70%-80%。在结构中客运公司不需要自己拥有车辆，同时维修也外包给别的公司，所以方便了列车运营公司的进入市场和退出市场。列车运营公司成本与支出(£m) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003占总收入的外部成本 78% 81% 78% 78% 76% 76% 73% 74%支付给机车车辆公司费用 793 821 934 747 863 809 827 829支付给机车车辆公司费用比例28% 18% 21% 16% 19% 17% 16% 16%列车使用权费用 829 2,033 2,061 2,058 2,022 2,022 2,024 2,024列车使用权费用比例 29% 44% 45% 45% 45% 45% 39% 39%劳工支出 571 845 834 834 889 1,008 1,158 1,201劳工支出比例 20% 18% 18% 19% 20% 21% 22% 23%其他支出 650 898 719 917 683 1,013 1,237 1,319其他支出比例 23% 20% 16% 20% 15% 21% 24% 25%总支出 2,843 4,597 4,548 4,599 4,458 4,852 4,851 5,246雇员数 49,572 42,385 38,890 38,688 40,034 41,791 44,498 45,545平均工资 £11,53 £19,94 £21,45 £22,67 £22,20 £24,110 £26,020 £26,370计划公里数（百万公里） 376.3 405.1 418.4 427.2 435.9 443.3计划公里数（百万公里）/每公认9,767 10,471 10,451 10,222 9,796 9,733非常有趣的是，列车使用权费用和和火车的租用费用一直都在其中占了一个固定的数额，而计划公里数却是逐年递增和一些新车辆的使用。事实上，相比起其他地区的铁路行业来说，这些固定成本至少占到总支出的百分之 56 左右，比国有铁路要高出不少，所以列车运营公司比起国有铁路需要更多的补贴。相对于 1997 年来说，其他支出增长了百分之 47%，工资增长了百分之 42%。由于大部分成本是固定成本，客运运营公司寻求在劳动和维护成本上面压缩，以产生更多的利润。先看劳动成本，在 1996 年也是客运公司私有化的第一年有百分之 22 员工因为私有化被解雇。这导致当时的失业率急剧增高，社会就业压力急剧增大。而在之后尤其一些公司由于人手不够被迫取消了服务，并在特许经营权上违约。换句话说，这种解雇是不足以维持运营的，虽然这些运营公司需要更多雇员，但是他们仍然以接近百分之 8 的概率解雇雇员，在 2003 年，以 1997 的就业水平，这给他们带来接近一个亿镑的节约。第二个主要支出是火车的护养，火车运营公司只负责火车“轻维护”。在打得到标准的情况下，大部分火车运营公司会选择比较便宜维修服务来减少自己的成本。其中有很多是维护公司为了抢占市场在维护的时候偷工减料来降低价格，导致到后期很多专业的维护供应商或者技师被迫离开。不过很令人惊讶的是在 2004 年英国的白皮书中提到，列车运营公司的主要支出是支付车辆租赁费。不管怎么说，这些公司在当时还有油价降低和一些其他政策保护而节约下来的成本，所以大部分列车公司生存非常好。根据维基百科的记录，1998 年到 2003 年之间仅有 6 家列车公司出现一些经营问题而倒闭。在整个结构中，其他的火车相关公司对整个借个影响不大且对中国改革的借鉴意义较小，在这里就不再详细叙述。二、 英国铁路 2000-2004 重组情况在 1994 年之后，英国铁路的改革情况离预想的目标相差盛远，所以在 2000 年之后英国政府又重新开始加强对铁路系统的介入，调整如图 4 所示。铁路战略管理局（SRA）（以下简称战略局）成立于 2001，前身是英国影子铁路战略管理局（Britains shadow Strategic Rail Authority），是在 1994 年之后最具代表性的改革之一。成立的时有两大背景，其一主要是 1998 年英国政府发布的白皮书和 2000 年英国颁布的 2000 英国交通法中第 205 章到 207 章，以及英国铁路的审查报告都共同指出，铁路行业内缺乏一个有战略眼光，具有一定融资能力，良好的指导协调能力和整合能力的部门。战略局在成立之初是接替铁路客运特许署（OPRAF）的工作。在 1997 年的铁路规章制度里面规定，他向政府直接负责。在战略局成立之前，他的前身（英国影子铁路战略管理局）就提出了铁路发展战略规划。10 年规划中，国家对铁路的投资达到 640 亿英镑，其中 342 亿英镑来自民间。战略局成立后，其核心职能是促进路网发展并保持路网统一（其职贵涉及客运、货运、基础设施 3 方面）, 促使英国铁路运输优质、安全, 在规划英国铁路整体发展战略的同时,也负责保护乘客利益、管理货运许可、引导铁路建设投资同时负责授予并管理客运特许。其主要职能如下。1. 管理和改善客运特许协议和制度。负责管理在英国国家路网卜运营的 家铁路特许公司,从保护乘客利益、鼓励增加铁路投资及提高服务水平的角度出发, 与运营公司签料特许协议, 确定特许经营公司的最低服务水平、补贴水平、应尽职责、运营行为标准，对某些费用进行限价, 并有权对违规行为进行处罚。2. 发放符合铁路运输条件的货运公司铁路货运许可证。3. 提出国家铁路发展战略和规划的政策建议。与路网公司等机构合作, 通过一系列旨在减少运输瓶颈的项口计划, 在保证路网及运营的统一和连贯的基础卜刺激对铁路的有效投资 研究宣传铁路运输的重要性, 提高和增强铁路在综合运输体系中的地位与作用。4. 提高铁路对旅客和货主的吸引力。与地方和国家相关机构及行业协会合作，与媒体和公众沟通，提高乘客（包括残疾人）使用铁路的方便性, 保护货主利益，促进货运增长。5. 积极参与土地规划政策的拟订, 使铁路发展与地方上地规划政策相协调。战略局的主要资金来源是政府资助，同时也从国务大臣或者其他的地方借款，借款的上限是 30 亿英镑，虽然这个上限是由国务大臣制定和修改的。同时战略局还设立了两个特殊的基金：1. 列车乘客伙伴基金（Rail Passenger Partnership Fund）成立于 1998 年，其设立目的是鼓励和资助铁路部分地区的革新和提升当地列车标准，通过资助推进英国铁路的现代化进程，包括新站台，新线路，停车场的扩建，站台设备的跟换等等都在其考虑范围内。2. 列车绩效基金（Rail Performance Fund）在 2002 年的战略计划中被提出。起始有 4 个亿的资金，为提升接下来十年的铁路绩效。是不允许用于任何私人铁路建设或者被任何第三方使用。不过尽管战略局在政策和资金上都获得了一定的倾向，但对于当时英国的铁路结构，战略局目标将铁路结构重新整合是缺乏力量的。不管怎么说，战略局的设立还是有一定的成功，例如，他帮助管束一些已经超出控制的项目，其中之一就是西海岸主线路线现代化项目（West Coast Main Line route modernisation project）；他发展并实施了泰晤士河南面的铁路电气化升级改造；和他发布线路使用战略（Route Utilisation Strategies (RUS).）是的路网在使用方面有着更好的表现。同时，战略局还加强了铁路结构中各个部分之间的长期联系并为提升铁路业绩作出了一定的贡献。失败的原因是因为铁路产业的问题在哈特菲尔德事故（Hatfield accident）之后变得越来越大。基础设施成本的增加，railtrack 的管理问题等等都被归责到路网上。所以在 SRA 成立的这几年，ORR 反而发挥的更为关键的作用，而战略局对于自身这种非政府监管机构行使政府职能的无力感到十分尴尬。简而言之，SRA 的影响力和说服力要达到在其成立之初的目标是远远不够的。英国运输部铁路署（Network Rail，以下简称 NR）是 2002 年三月成立，以接手当时企图出售的 Railtrack。根据当时 RailTrack 的负债情况和当时英国铁路的硬件，接手路网需要一笔巨大的投资才能完成。在这种情况下， NR 同意出 5 个亿英镑给国家路网公司来接手路网，但其中英国工党政府补贴 3 个亿英镑给 NR（经过欧洲委员会的同意），同时接手国家路网的全部债务。这些债务总共有 71 亿英镑，包括从欧洲投资银行、德国银行、KfW 的总共约 10 亿英镑借款。同时 NR 落实到的商业融资达到 70 亿英镑以维持公司的重骑发展，这些资金主要用于经营开支和从路网公司接手时产生的一些实质的开支。不仅如此，NR 仍然需要一些应急开资，所以战略局给予 NR 而外的担保，以便 NR在紧急时候可以筹集到 40 亿磅的贷款，战略局还提供了 NR 一部分资金以应对其中短期的发展。而在 2004 年之后，SRA 部分职能并入 NR。NR 在此时开始表现出他在现在英国铁路所扮演的角色有限担保责任制的私营公司。铁路署与 SRA 不同，更类似于前英国铁路（British Rail），从而拥有更广泛的权限，主要负责日常的决策、特许权批准和制定长期战略规划，并与政府其他运输部门合作，保证国家整体运输政策的执行。铁路署从路网公司接手的主要职能为：1） 制定线路使用战略并和政府达成协力，使路网的利用率达到最大。2） 基于现有的路网情况，对于从列车运营公司收集来的情况，制定有效率的策略和明确的时间表。3） 指挥路网运营，减少因为路网等相关原因照成的事故或者延误。4） 推动网络运行性能的提高5） 制定和提供路网基础设备的维修和更新，并定期更换升级设备6） 领导产业进行规划7） 财务公开NR 拥有所有的火车站，但是将 17 个主要的火车站出租给当地最主要的列车运营公司。以减少其成本支出并方便当地站台的调度。非常有意思的是，NR 走的是商业路线但是没有持股人，而是由一个委员会来管理。其成员都是和铁路密切相关的，包括：列车运营公司，消费者协会，乘客公会，残疾人代表等，并在之后加入慈善组织的代表。原先这个委员会有 100 个成员，但是由于成员众多，立场不同，效率十分低下，在 2009 年 NR 对管理层进行了分层，分为主要管理层和次要管理层，其中主要管理层成员大约在 10-15 个之间，负责处理公司的主要问题。我们可以看到从 2001 年 Network rail 接管铁路之后，在 2003 达到一个峰值之后，成本支出逐渐的下降。这其中主要原因是 NR 于 2002 年 6 月 27 号正式接手路网后，当时路网硬件状况十分恶劣，急需大量更新和维护。不可否认的是，NR 在运营成本上面控制得很好，委员会有效的逐年减少了 NR 的运营成本。列车性能 KPI 的趋势 2005-2011六月-05 七月-06 八月-07 九月-08 十月-09 十一月-10公共绩效评价(PPM) 86.40% 88.10% 89.90% 90.60% 91.50% 90.90%总延时分钟（百万） 10.46 10.53 9.5 8.84 8.18 8.95每 100 公里的旅客列车延误分钟 1.92 1.91 1.74 1.59 1.42 1.56每 100 公里的货运列车延误分钟 4.36 4.61 4.33 4.01 4.02 4.29取消和显著迟到英格兰及威尔士 3.12 3.08 2.8 2.76 2.58 2.76客运和货运量（万列车公里） 487 488 486 498 513 516在 2011 年的年报中，NR 表现得非常不错，其负责人报告：从 2005 年开始以来，政府有效的体制和合理的政策使 NR 具有更大能力来集中调配铁路资源，同时减少了结构上的职能重复。同时，在 2005 年伦敦获得了2012 年夏季奥运的举办权，NR 提出需要了为应对 2012 可能出现的客运量的增加，将规划从西面卡迪夫一直到英国北面的格拉斯哥数个火车站的建设，并注入接近 100 亿英镑以维持英国铁路直到 2014 年的建设，包括其中 2012 年的奥运铁路建设。这个计划很快被通过了，可以说奥运会来临为英国铁路做出了很大的贡献。不过尽管如此，在这期间 NR 的安全表现并不十分令人满意。在期间每年的事故数量并没有一个很明显的下降，员工的安全也并没有得到提高，为此，英国铁路每年都会出现一定的抗议和罢工。为了维修部分铁路的，经常性的工程维修工作照成了部分铁路列车的晚点和停开，也降低了英国乘客的满意程度。NR 安全总结 2006-2011Measure 七月-06 八月-07 九月-08 十月-09 十一月-10员工安全 - 死亡和受伤加权加权值 0.129 0.152 0.127 0.126道口操作失误指数 26.38 28.46 31.31 28.38 29.23信号操作失误指数 334 354 293 274 299员工非正常工作指数 70.85 57.38 32.61 21.69 17.69每 100 英里的道路损坏指数 6.285 5.539 5.22 4.418 4.4162012 年的公共报告中，Roy(英国交通部任命的铁道价值研究会主席)这样解释：现在铁路的收入不单单只是靠政府的支持，同时 NR 现在有着众多的融资渠道。NR 通过传统的监管模式，不断地融资和提高监管的资产基础。并通过免税和发放许可证作为回报。这种机制允许 NR 保持一定的负债率并加强基础设施建设。三、新的问题但 NR 面临了新一轮的问题，因为铁路其行业的特殊性，决定了在同一条线路通一个时间段是很难出现多家运营公司市场竞争。英国铁路客运票价涉及线路较多，且每条线路都有一家“领头公司” ， 它通常在这条线路上拥有最大商业利益， 有权利也有义务制定该线路的票价。比如伦敦一伯明翰线的“领头公司”维珍列车公司(Virgin Trains)， 它在该线路提供高速客运服务，运行时间 05 h，该线路上运营其他客运公司的列车，运行速度相对较慢，发车频率也低。其他客运公司对线路的“领头公司”产生强有力挑战，或者“领头公司” 同意，可以更改线路的“领头公司” 。根据特许协议，客运公司可以在每年的 1 月、5 月和 9 月设定票价。英国铁路市场有一个特征：每个客运公司的目标市场各不相同(即使在运营过程中有交叉)，但同时也作为整个路网的组成部分相互配合。英国铁路票价最明显的特征是多样性和复杂性，每条路线都有很多种不同的票价。以 Great North Eastern railway (GNER)公司伦敦一爱丁堡线票价为例，全程 600 km，列车运行时间约 45 h。通过其网上订票系统查询，2007 年 7 月 1 2 日伦敦一爱丁堡始发列车共 11 种不同票价，且有 5 种不同的优惠制度，其复杂程度令人发指。伦敦到爱丁堡客票种类当英国交通大臣贾丝廷·格里宁（Justine Greening）在 2012 年 3 月正式发表讲话，督促铁路部门进行“改革”时，英国舆论首先作出了这样的反应。十几年来，“逢改必涨”已经成了英国铁路的基本规律，很多民众已经懒得去了解本次“改革”的具体内容。实际上，交通大臣的讲话是在财政大臣奥斯本（George Osborne）公布最新财年预算案之前发表的。正值英国债务管理机构研究推出“把钱收到 2112 年”的 100 年期国债甚至“永不还钱”的永久性国债之时，财政大臣在 3 月 21 日适时地做出“坚定承诺”，保证英国的偿债能力绝不像外界想象的那样糟糕：“英国的赤字水平正在下降，OBR（英国预算责任办公室）今天确认，我们将在 20162017 财年以前消除结构性经常账目赤字。”这个目标意味着几乎所有英国公共部门都要继续勒紧裤腰带。3 月 22 日，警方预算将被缩减 20的传闻引发了英国警察协会争取“罢工权”的倡议，而英国警察的上一次罢工还要追溯到 1919 年；公共交通方面，首相卡梅伦在 3 月 20 日提出了将高速公路进行私有化的设想；铁路运输方面，交通大臣格里宁则要求负责基础设施的“铁路网”公司（Network Rail）以及 2000 多家大大小小的运营商和铁路服务提供商们，在 2019 年以前实现缩减预算 35 亿英镑的目标，以填补令“乘客和纳税人”极为不满的 “费用与效率的鸿沟”。交通大臣还表示，为了帮助这些私营公司实现这一目标，允许其实行“机票模式”的票价浮动，即热门时间热门区段的票价可远远高于普通票价。据卫报称，交通部此举的理论依据是：这样可以减少高峰时期的乘车人数，从而“推迟公众对增加火车长度的需求”，进而为铁路公司省下一笔更新车辆的预算。英国政府已经提出希望学习中国经验，靠大规模投资基础建设拉动国内经济。英国政府 2012 年 16 日宣布计划投资 90 亿英镑（约合 139 亿美元）用于铁路网络改造和电气化升级，此举表示英国政府正在采取增加基础设施投资帮助英国经济摆脱低迷状况。尽管当地有关民间组织对此项计划表示欢迎，但警告说，火车票价可能将大幅提升。备注1. 新自由主义经济: 新自由主义指的是一种政治经济哲学，反对国家对于国内经济的干预。新自由主义强调自由市场的机制，主张减少对于商业行为和财产权的管制。在国外政策上，新自由主义支持利用经济、外交压力或是军事介入等政治手段来打通外国市场。打通市场意味着自由贸易和国际性的劳动分工。新自由主义支持透过国际组织和条约（如世界贸易组织和世界银行）对他国施加多边的政治压力。新自由主义支持私有化，反对由国家主导的直接干预和生产（如凯恩斯主义）。为了增进公司的效率，新自由主义强烈反对最低工