行政事业单位内部控制规范

如何建立行政事业单 位内部控制制度 一、概述 n 1、定义：内部控制规范 是指单位为实现 经济活动控制目标，通过制定制度、实施 措施和执行程序，对 经济活动 的风险进行 防范和管控，对经济活动的表达准确真实 。 n 2、内部控制与各项管理制度的关系：各项 管理制度是对内控规范的具体落实，各单 位可通过完善管理制度来实施内控。 3、行政事业单位内控规范的组织架构 内部控制规范（试行） 内部控制基本原理 内部控制实际应用 总则 风险评估和控制 方法 单位层面 内部控制 业务层面内部控制 评价与监督 组织、机制、关键岗位 、人员、信息技术 预算 业务 收支 业务 政采 业务 资 产 建设 项目 合 同 内部 监督 外部 监督 六种业务 n 预算业务控制 预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评 价 n 收支业务控制 事前申请、支出审批、支出审核、支付、 核算和归档 n 政府采购业务控制 政府采购预算编制与审批、采购计划 的编制与审批、采购需求的申请与审批、采购活动执行与 信息公开、信息记录 n 资产控制 货币资金、实物资产、无形资产、对外投资和 其他资产等控制 n 建设项目控制 -前期准备工作、项目实施阶段、项目竣工 阶段 n 合同控制 合同订立、合同履行、纠纷处理、合同登记归 档（合同订立又包括合同调查、谈判、拟定、审核、签署 等环节） 二、制定内部控制制度的步骤 （一）梳理单位各类经济活动的业务流程 （二）明确业务环节 （三）系统分析经济活动风险 （四）确定风险点 （五）选择风险应对策略 （六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位 各项内部管理制度 （七）督促相关工作人员认真执行。 （一）梳理单位各类经济活动的业务流程 根据单位 “ 三定 ” 规定，通过组织相关人员 包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务 、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合 同管理等构成经济活动的各项业务进行调研和访 谈，既包括业务层面的组织机构设置，还包括业 务层面本身的各项业务流程，对各项业务特点进 行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内 容。 （二）明确业务环节 按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各 个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入 到业务流程中的每个业务环节， 细化业务流程中 各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和 分工。 比如，预算业务按照预算的时间顺序和逻 辑关系可以分为预算编审、预算批复、预算执行 、决算与绩效考评等主要业务环节，并在各个业 务环节中确定 预算业务管理决策机构、预算业务 管理工作机构和预算业务管理执行机构 的工作机 构。 （二）明确业务环节 预算编制 预算审批 预算执行 决算与绩效考评 （三）系统分析经济活动风险 风险分析要从各个业务所面临的内外部环境 入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用，运 用多种手段进行风险的定性和定量评估。比如， 预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算 执行、决算和考评等环节，预算业务的风险将直 接导致收支、政府采购等业务失去基础和依据。 （四）确定风险点 确定风险点要依据业务流程梳理，对机构设 置和岗位设置进行具体分析， 从业务环节角度评 估特定风险，找出可能造成单位经济利益流出的 风险点。 比如，在预算编审环节，预算金额不准 确的风险不但来自于各个预算单位的上报数据， 也来自预算管理部门对各个预算单位上报金额的 统计和汇总，还取决于预算决策部门对预算金额 评审。 因此风险点实际上就是对于业务环节来说 更为细化的风险分析。 （五）选择风险应对策略 风险应对策略就是对已经识别的风险进行定 性分析、定量分析和进行风险排序，制定相应的 应对措施和整体策略。风险应对策略主要包括风 险规避、风险转移、风险减轻和风险接受四种。 （六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位 各项内部管理制度 单位内控规范 只是对行政事业单位内部 控制建设提出原则性要求，对内部控制的标准和 内容进行框架性指导，各个单位应当根据自身实 际情况，按照内部控制的逻辑程序，建立健全单 位各项内部控制管理制度，对 单位内部规范 要求的具体内容进行落实，并针对单位的特定业 务制定有针对性的管理制度。 （七）督促相关工作人员认真执行。 n 三、控制方法 （一）不相容岗位相互分离。 合理设置内部控制关键岗位，明确划分 职责权限，实施相应的分离措施，形成相互 制约、相互监督的工作机制。例如财务部门 必须设立出纳和会计岗位，每月银行存款调 节表不能由出纳做，预算审批和预算使用管 理必须分开，收支二条线等。 （二）内部授权审批控制。 明确各岗位办理业务和事项的权限范 围、审批程序和相关责任，建立重大事项 集体决策和会签制度。相关工作人员应当 在授权范围内行使职权、办理业务。 （三）归口管理。 根据本单位实际情况，按照权责对等的原则， 采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员 等方式，对有关经济活动或重大事件实行统一管理 。 （四）预算控制。 强化对经济活动的预算约束，使预算 管理贯穿于单位经济活动的全过程。 是一种控制方法，可用于收支、采购 等业务中，有效控制单位经济活动风险。 不同于 “ 预算业务控制 ” （五）财产保护控制。 建立资产日常管理制度和定期清查机 制，采取资产记录、实物保管、定期盘点 、账实核对等措施，确保资产安全完整。 （六）会计控制。 建立健全本单位财会管理制度，加强会 计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会 计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强 会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财 务会计报告处理程序。 （七）单据控制。 要求单位根据国家有关规定和单位的 经济活动业务流程，在内部管理制度中明 确界定各项经济活动所涉及的表单和票据 ，要求相关工作人员按照规定填制、审核 、归档、保管单据。 （八）信息内部公开。 建立健全经济活动相关信息内部公开制度， 根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息 内部公开的内容、范围、方式和程序。对外信息 披露，按国家有关政策进行实施。 内部控制制度体系 某单位内部控制制度体系 业务流程及风险矩阵 流程图 风险矩阵 预算管理流程及风险 经费支出管理流程及风险 政府采购管理流程及风险 固定资产管理流程及风险 工程项目管理流程及风险 专项资金管理流程及风险 内部管理制度 财务管理总制度 经费支出管理办法 办公费管理细则 出国费管理细则 交通费管理细则 政府采购管理办法 固定资产管理办法 基本建设项目财务管理规定 四、单位层面内部控制 n 组织架构 n 工作机制 n 关键岗位 n 编报财务信息的要求 n 信息化手段 n 行政事业单位内控规范的 组织架构 单独设置内部控制职能部门或者确定牵 头部门，各经济活动相关部门和岗位积极 配合，内部审计和纪检监察部门进行有力 监督。 n 行政事业单位内控规范的 工作机制 决策、执行和监督相分离 议事决策机制 关键岗位责任制 对关键岗位工作人员的要求 财务信息编报的要求 信息化手段 n 行政事业单位内控规范的 工作机制 （一）单位经济活动的决策、执行和监督应当相互 分离 Ø 过程分离：即决策过程、执行过程和监督过程 应当相互分离、相互独立、相互影响和相互制约 的； Ø 岗位的分离：即不相容岗位相互分离。 n （二）建立联合工作机制。 按照决策、执行、监督相互分离的原理，结合单位的 实际情况，建立联合工作机制。 1、成立由单位领导、财会部门等内部相关部门的负责人组 成的预算管理委员会，负责对预算和资金使用方面重要事 项进行决策。 2、成立由单位领导、政府采购归口部门、财会部门和相关 业务部门的负责人组成政府采购领导小组，负责对单位的 政府采购事项进行决策，政府采购归口部门负责具体执行 政府采购业务。 3、成立由单位领导和资产归口部门、财会部门和相关业务 部门的负责人组成的资产领导小组，负责对单位的资产事 项进行决策，资产归口部门负责具体执行资产业务。 4、成立由单位领导、内部审计部门、纪检监察部门等相关 部门的负责人组成的内部监督领导小组，负责统一领导对 内部控制的监督检查和自我评价。 n （三）建立健全议事决策机制 1、建立健全议事决策制度。 议事决策制度具体体现为议事决策规则，包 括确定议事成员构成、决策事项范围、投票表决 规则、决策纪要的撰写、流转和保存以及对决策 实现规定贯彻落实和监督程序等。特别需要明确 试行单位领导班子集体决策的重大经济事项的范 围。 在行政事业单位，重大经济事项一般包括： 大额资金使用、大宗资产采购、基本建设项目等 。 2、集体研究、专家论证和技术咨询相结合 重大决策实行领导班子集体研究决定， 领导班子由党委、行政和纪检的主要领导 组成，坚持民主集中原则。 对于建设项目、政府采购等复杂、专业 性强的经济活动，应当听取专家的意见， 必要时可以组织技术咨询。专家可以是单 位内部专业人员，也可以是外部专家。 3、做好决策纪要的记录、流转和保存工作 对重大经济事项的内部决策，要形成书面决 策纪要，并要求议事成员进行核实、签字认可， 并将决策纪要及时归档、妥善保管。 4、加强对决策执行的追踪问效 对决策执行的效率和效果实行跟踪，建立决策 问责制度，对重大决策失误、未履行集体决策程 序和不按照决策执行业务的人员，追究责任。 n （四）建立健全内部控制关键岗位责任制 1、内部控制关键岗位 主要包括预算编制、决算编制、绩效评 价、资金管理、票据管理、账户管理、印 章管理、采购及验收管理、资产保管、建 设项目的设计施工管理、债务管理、合同 管理、档案管理、信息系统管理、会计管 理、内部审计等岗位。 2、落实岗位责任制 应当以书面形式（岗位责任手册）明确岗位 职责、岗位权力以及与其他岗位或外界的关系， 并按照岗位责任要求进行人事考核，对于不符合 岗位要求、不能胜任岗位的工作人员，应当及时 暂停其工作，安排再培训，或者调整工作岗位， 安排转岗培训。 3、实行轮岗制度 关键岗位要定期轮岗，单位轮岗制度要根据 本单位实际确定轮岗周期。 n 三、对内部控制 关键岗位 工作人员的要求 （一）把好人员入口关：关注任用人员的知 识、技能、专业背景、从业资格、职业道德等。 （二）加强业务培训：对关键岗位工作人员 进行定期业务培训，使其及时了解和认真执行国 家的有关法律法规政策。 （三）强化职业道德教育：制定内部控制关键 岗位职业道德准则，加强职业道德教育。 n 四、 编报财务信息 的要求 （一）严格按照法律规定进行会计机构建立和人 员配备：会计人员要有会计从业资格证、会计机构负 责人要有会计师以上专业技术资格或者从事会计工作 三年以上。 （二）落实岗位责任制，确保不相容岗位相分离 （三）加强会计基础工作管理，按法定要求编制 和提供财务信息：学习新 事业单位会计制度 等 （四）财会部门与其他业务部门的沟通协调机制 ：财会部门与资产管理部门定期对账，确保资产账实 相符；财会部门与各业务部门定期核对预算执行情况 。 n 五、运用 现代科技手段 加强内部控制 （一）内部控制信息化：信息化固化了经济活 动流程，自动实现了对各项经济业务的约束，任 何违背内控管理规定的行为都能够得到制止；信 息化提高了信息的准确性、时效性和相关性。 （二）内控信息化的实现：一是一般计算机控 制，包括数据中心运行（工作计划、备份和恢复 程序）、系统软件控制、访问安全、应用系统开 发和维护控制。二是具体应用控制。 五、业务层面 预算业务控制 n 业务流程 预算编制 预算审批 预算下达 预算指标分解及责任落实 预算执行 预算调整 进行决算 绩效考核 未通过 通过预算编制 预算执行 与分析 预算调整 决算 绩效考核 五、业务层面 预算业务控制 n 一、预算业务有四个环节：预算编制、预算审 批、预算执行、决算和绩效评价 n 二、 不相容岗位 包括：预算编制与预算审批， 预算审批与预算执行，预算执行与分析评价 控制措施： 合理设置预算业务管理机构和岗位 设置三个机构： 1、决策机构，也可称预算管 理委员会，主要岗位和职责是审定年度预算编制草 案，解决预算编制和执行中的重大问题，听取决算 执行报告，审批预算追加调整方案。一般是由单位 负责人担任领导、分管领导及各相关部门负责人为 成员建立的集体决策制度。 2、工作机构，主要岗位和职责是组织和指导业务部 门编制预算，汇总各业务部门编制的预算并报财政部门审 批，对财政部门下达的预算控制数进行细化并分配给各业 务部门，跟踪预算执行情况，汇总预算追加调整方案，编 制决算报告。一般设在财务科。 3、执行机构，即各业务部门，主要岗位和职责是编 制本部门预算，根据工作机构下达的部门总预算分解到各 个具体工作，执行预算，提出追加预算申请。 n 三、预算编制业务环节控制： 1、 主要风险点 ：业务部门不参与，仅由财务 部门编制；业务活动与财力支持脱节。 2、 控制措施 ：（ 1）各业务部门自行编制预 算草案，报工作机构汇总。 （ 2）工作机构及时向业务部门传达财政部门 对预算编制的最新政策及实物定额标准等，保证 预算编制的合规性。 （ 3）各业务部门根据下一年度的工作计划，对支出 需求进行测算，以此为依据编制预算。 （ 4）财政部门批复预算后，工作机构根据各部门上报 的预算草案，将预算控制数分解至各部门。 （ 5）工作机构将预算控制数下达至各业务部门后，各 业务部门将预算分配至各项具体工作。 （ 6）归口管理部门对归口管理业务的预算资金额度合 理性进行审核，财会部门对预算建议数的合规性进行审核 。 （ 7）对于建设工程、大型修缮、大宗物资采购等重大 事项，需经决策机构集体审批，或委托第三方机构评审。 n 四、预算执行业务环节控制 1、 主要风险点 ：未按规定的额度和标准执行 预算，资金收支和预算追加调整随意无序，产生 无预算支出、超预算支出等情形。 2、 控制措施 ：（ 1）明确预算执行方式，对业 务内容相对明确的支出事项，工作机构可直接限 定支出标准和方向，甚至是资金来源和执行方式 ，如对教师讲课费规定执行标准和现金授权支付 方式；对业务具体内容需进一步明确的支出事项 ，可以下达预算总额度，在执行过程中随时进行 执行申请与审批。 （ 2）工作机构对预算执行申请进行审核，包括：业 务部门的执行申请与其预算指标、工作计划是否相对应； 是否提交相应的文件和单据，如会议申请单、接待审批表 等；是否按照规定的支出标准和支出方向提出申请。 （ 3）设置审批权限，如多少金额以下由分管领导审 批，多少金额以上由局长审批，多少金额以上由预算管理 委员会集体审批。 （ 4）确需追加调整预算的，需提出书面申请，说明 理由、方法等，经财会部门和归口管理部门审核交预算管 理委员会审批。 （ 5）工作机构定期（如每季度）检查各业务部门的 执行情况，及时纠正发现的偏差。 n 五、决算环节控制 1、 主要风险点： 未按规定编报决算报表， 预算与决算相脱节。 2、 控制措施 ：（ 1）由财会部门负责按照财 政部门要求编制决算报表，编制岗位、审核岗位 、分析岗位由不同人担任。 （ 2）审核人员重点审核：内容是否完整，数 据是否真实准确，计算是否正确。 （ 3）分析人员分析预算执行结果与预算目标 的差异，查找原因，并形成报告至预算业务管理 委员会，并反馈给各业务部门。 n 六、绩效环节控制 1、 主要风险点 ：未按规定开展预算绩 效管理。 2、 控制措施 ：严格按照财政部门要求 开展绩效评价工作。 四、业务层面 收支业务控制 n 行政事业单位的收支管理涉及多个二级子流程，如票据管 理、资金收入管理、资金支出管理、债务管理等。 收到款项 开具票据并登记 清点款项 上缴财政 非税收入资金管理流程 设定不同类别金额资金的审批规定 资金支付申请 根据规定 进行审核 现金或银行转账支付 未通过 通过 资金支付管理流程 四、业务层面 收入业务控制 n 一、纳入行政事业单位内控管理的收入是一个宽泛的概 念，包括两类资金：一是根据财务规则和会计准则认定的 收入（非偿还性资金：行政 财政拨款收入、其他收入； 事业 财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单 位上缴收入、经营收入和其他收入。）；二是不作为单位 的收入但应当上缴国库或财政专户的资金（罚没收入、行 政事业性收费、政府型基金等代收资金）。 n 二、 不相容岗位 ：收款开票，会计核算，票据和会计 档案保管 控制措施 ：可以 “ 一人多岗 ” ，但上述不相容岗位必须 由不同人员担任。 n 三、主要风险点：岗位设置不合理；违规收取收入； 收入收取业务分散在各个部门，缺乏统一管理，导致收入 金额不实，私设 “ 小金库 ” 的风险；票据、印章管理松散 。 n 四、 控制措施： n （ 1）收入业务由财会部门进行归口管理并进行会计核 算。财会部门主要职责：每年对收费许可证进行年检， 依据业务部门提交的资料进行账务处理，定期检查收入 款项是否及时、足额缴存到银行账户，收入手否与合同 相符，对应收未收项目明确业务部门，落实催收责任。 （ 2）对票据实行专人、专账、专柜管理。设置票据 专管员，建立票据台账，对票据进行编号，按照顺序号 使用，做好票据保管和序时登记工作。配置保险柜专门 保管票据，做好人走柜锁。 四、业务层面 支出业务控制 n 一、支出业务有五个环节：事前申请、支出 审批、支出审核、支付、核算和归档 n 二、 不相容岗位 ：支出申请和内部审批、付 款审批和付款执行、业务经办和会计核算 n 三、 主要风险点 ：支出未经适当的事前申请 、审核和审批，支出范围和开支标准不符合规定 ，报销单据审核不严格，资金支付不符合国库集 中支付、政府采购、公务卡结算等规定。 n 四、 控制措施 ：（ 1）规定支出业务事项的开 支范围、开支标准和所涉及的表单和票据。如： 差旅费用于单位工作人员出差的交通费、住宿费 、订票费、保险费、伙食补助费、公杂费及其他 费用；开支标准按照财政部门制定的城市间交通 费标准、住宿费标准、伙食补助费和公杂费等标 准执行；涉及的外部票据有飞机、火车、轮船等 发票、保险发票、订票发票、住宿费发票；内部 表单有 费用报销审批单 、相关单位邀请公函 或会议通知单。 （ 2）履行支出事前申请程序。工作人员 根据工作计划和任务及领导指示，结合预 算指标，提出事前申请，经审核通过后再 开展相关业务。 （ 3）根据业务类型和金额大小设置审批 权限，例如： 金额范围 审批人 单笔支出金额在 3万元以下的 支出事项 按照支出事项性质，分别由 办公室负责人、财务负责人 审批 单笔支出金额在 310 万元的 支出事项 由分管财务领导审批 单笔支出金额在 1020 万元的 支出事项 经财务负责人或分管财务领 导出具审核意见后，提报单 位负责人审批 单笔支出金额在 20万元以上 的支出事项 提报单位领导班子办公司审 议后按照审议结果执行 （ 4）承担资金支付审核责任的工作人员要全 面审核内部流转的表单和外部凭证，重点审核单 据来源是否合法、内容是否真实完整、使用是否 准确、是否符合预算、事前审批手续是否齐全。 （ 5）资金支付控制： 1、借款流程：借款人填写 借款审批单 ， 注明借款事由、金额，所对应的预算项目及预计 报账日期等，并附上事前审批单据，如出差签报 单等；经本部门负责人审批后，提报给财会部门 分管领导复核；复核通过后，出纳人员办理借款 或支票领用手续。 2、报销流程：填写费用报销申请，由 经办人、证明人签字后，提交部门负责人 或归口管理部门审核，经财会部门复核无 误后按照审批权限进行审批，出纳人员办 理支付手续。 3、资金支付：根据支付审核阶段已明 确的借款申请或报销申请的资金来源和账 户类型办理支付。 四、业务层面 合同控制 n 一、合同业务有四个环节：合同订立、合同 履行、纠纷处理、合同登记归档 n 二、 不相容岗位 ：合同的拟订与审核、合同 的审核与审批、合同的审批与订立，合同的执行 与监督。 n 三、 归口管理 ：指定办公室作为合同归口管 理部门，参与重大合同的订立；管理合同专用章 ；参与合同纠纷的处理；对合同进行登记和归档 ；定期评价合同执行情况。 n 四、合同订立环节控制 1、 主要风险点 ：应订立合同的业务未订立合 同；将重大合同拆分成金额较小的若干不重要的 合同；对合同对方资格审查不严格；未明确授权 审批和签署权限；合同专用章保管不善。 2、 控制措施 ：合同订立又分调查、谈判、文 本拟订、审核、签署五个环节。 （ 1）调查：审查合同对方法人登记证等证明 文件；获取对方经审计的财务报告等信息，评估 其资信情况；现场调查；与对方主管税务机关、 开户银行等部门沟通。 （ 2）谈判：业务部门和归口管理部门共同参 与谈判；谈判前了解市场价格等相关信息；谈判 重点包括合同标的数量、质量或技术标准，合同 价格的确定方式与价款支付方式，履约期限和方 式，违约责任和争议的解决方法、合同变更或解 除条件等；对谈判中的重要事项予以记录。 （ 3）文本拟订：由业务承办部门起草，归口 管理部门（办公室）审核；可优先选用国家或行 业的合同示范文本；自行拟定文本的要做到条款 不漏项、表达清楚严谨、计算准确、责任明确； 由对方起草的合同要认真审核。 （ 4）审核：归口管理部门审查违约责任、争 议管辖权等实质性条款是否合法完整明确；业务 部门对质量条款、技术要求等进行技术审查；财 会部门对支付条款进行经济审查。 （ 5）签署：对外正式订立的合同应由法定代 表人或其授权的代理人签名或加盖印章，授权签 署的要签署授权委托书。合同经编号、审批及单 位法定代表人签署后，方可加盖合同专用章。合 同专用章由专人保管，保管人要记录合同专用章 使用情况，并妥善保管印章。采取防伪印记、使 用不可编辑的电子文档格式等方法防止合同内容 被篡改。 n 五、合同履行环节控制 1、 主要风险点 ：对合同条款未明确约定的 事项没有及时补充协议；未按照合同履行；对合 同履行缺乏有效监控。 2、 控制措施 ：（ 1）归口管理部门和业务部 门定期对合同履行情况进行检查。 （ 2）对合同约定不明确的内容，双方协商一致 签订补充条款。 （ 3）合同承办人员及时收集凭证资料，经适当 审批后提交财会部门办理结算，财会部门复核后 按照规定付款，及时催收到期欠款。 n 六、合同登记归档环节控制 1、 主要风险点 ：资料保管不善；泄密 。 2、 控制措施 ：合同进行连续编号；可 利用信息系统管理合同；借阅、流转合同 需登记；对泄密严加惩罚。 四、业务层面 政府采购业务控制 n 业务流程 制订采购计划或预算 审核 采购申请 审核 比质比价 合同管理 采购验收 是否合格进行付款 通过 未通过 未通过 通过 是 否 采购计划或预算制定 采购实施 验收与付款 四、业务层面 政府采购业务控制 n 一、政府采购业务有五个环节：政府采购预 算编制与审批、政府采购计划的编制与审批、采 购需求的申请与审批、采购活动执行与信息公开 、信息记录 n 二、 不相容岗位 ：政府采购预算的编制和审 定、采购需求的制定与内部审批、招标文件准备 与复核、合同签订与验收、验收与保管、付款审 批与付款执行、采购执行与监督检查。 控制措施 ：合理设置政府采购业务管理机构 设置三个机构：决策机构、实施机构、监督 机构； 职能分工与预算业务三个机构相似 实施机构包括三个部门：业务部门负责申报 采购预算建议书和采购计划，参与签订合同，提 出资金支付申请；办公室通常是归口管理部门， 或成立政府采购部门或小组，负责汇总审核业务 部门提交的预算建议数、计划和申请，确定采购 方式，组织验收，保管资料等；财会部门负责汇 总编制预算和计划、资金支付和账务处理。 n 三、主要风险点：预算和计划编制不合理、 采购活动与业务活动脱节；审核和验收不合格； 规避公开招标；档案管理不善。 n 四、政府采购预算编制与审核环节 控制措施 各业务部门根据实际需求提出预算建议书， 政府采购部门、财会部门要根据各部门工作计划 和资产存量情况对资源进行分配。 n 五、采购计划编制、审核、审批环节 控制措 施 （ 1）编制：业务部门按季度提交政府采购计 划；采购项目数量和资金来源根据预算制定，不 得编制资金未落实的计划；不得以化整为零等方 式规避公开招标。 （ 2）审核：政府采购部门负责审核，重点是 计划是否列入预算；计划是否与工作计划和资产 存量相适应；专业性设备是否附技术部门的审核 意见。 n 六、政府采购申请、执行环节 控制措施 （ 1）申请：业务部门提交申请，申请文件需列 明项目名称、金额、资金来源、需求登记日期、 项目分类（货物类、服务类、工程类）。业务部 门负责人复核，重点是申请是否有预算指标；是 否符合工作需要；文件内容是否完整。 （ 2）审核：政府采购部门审核，重点是申请与 计划是否相符；采购成本是否控制在预算指标额 度内；经办人员是否进行了市场价格调查；政府 采购组织形式与方式是否符合规定。 （ 3）信息公布：公开招标公告、邀请招标资格 预审公告、中标公告。 n 七、项目验收环节 控制措施 参与政府采购组织实施活动的工作人 员不得作为验收工作的主要负责人，验收 通过出具验收证明。 n 八、记录 控制措施 政府采购部门妥善保管政府采购相关文 件，定期进行分类统计。 四、业务层面 货币资金控制 n 一、货币资金不相容岗位：货币资金支付的 审批与执行、货币资金的保管和收支项目的会计 核算、货币资金的保管和盘点清查、货币资金的 会计记录和审计监督。 n 二、 主要风险点 ：主要是安全风险，即货币 资金被挪用和贪污的风险。 n 三、 控制措施 ：（ 1）担任出纳的人员要有会 计从业资格，不得兼任稽核、会计档案保管和收 入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作。 出纳不得由临时人员担任。 （ 2）严禁一人保管支付款项所需的全部印章。财 务专用章要由专人保管，个人名章由本人保管，负责 保管印章的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并 做到人走柜锁。 （ 3）对银行账户的控制：不得违反规定开立和使 用银行账户；财会部门对已开立未使用或长期不使用 的账户要及时做出销户处理，销户后一个月经办人员 以外的会计人员向银行核实销户情况；银行预留印鉴 应当分开由不同人员保管，严禁一人保管所有支付预 留印鉴，防范网上银行支付风险。 （ 4）出纳人员每天清点库存现金，登记库存现金日记 账，指定其他会计人员定期和不定期对库存现金进行抽查 盘点，重点审查：账款是否相符；有无白条抵库；有无私 借挪用公款；有无帐外资金。 （ 5）要设置 “ 银行存款日记账 ” ，由出纳人员根据收 付款凭证，按照业务的发生顺序逐笔登记，每日终了应结 出余额。 “ 银行存款日记账 ” 至少每月核对一次。月度终 了，如果银行存款账面余额与银行对账单余额之间若有差 额，需编制 “ 银行存款余额调节表 ” ，调节相符。 四、业务层面 建设项目控制 n 一、不相容岗位：项目建议和可行性研究与项目决策 、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与 竣工审计。 n 二、 主要风险点 ：立项缺乏可行性研究、违规或超标 建造、概预算脱离实际、招投标过程存在舞弊行为、项目 资金使用使用及价款结算管理混乱、竣工验收不严格、虚 报项目投资完成额、成本等、项目未及时办理资产及档案 移交、资产未及时入账。 n 三、 控制措施 ：（ 1）建立议事决策机制。建设项目 的决策由单位领导班子集体决定，适用集体研究、专家论 证和技术咨询相结合的议事决策机制。严禁任何个人单独 决策。 （ 2）资产管理部门通常为建设项目的归口管 理部门。资产管理部门要对建设项目进行审核， 审核工作由单位内部的规划、技术、财会、法律 等人员组成，也可聘请外部专家或中介机构。概 预算的审核重点为预算编制是否符合规定、是否 完整准确地反映当时当地价格水平和设计内容、 计算是否准确等。审核工作负责人要签名确认审 核意见。 （ 3）对招标的控制： 1、不得人为肢解工程项目，规避招标。要发布招标公 告。 2、需要编制标底的，财会部门审核标底计价内容和依 据，及标底价格是否在批准的投资限额内。标底确定 后要密封保存，相关人员不得泄密。 3、委托公证机构检查和公证。 4、组织单位内部成员和专家成立评标小组。评标报告 中要详细说明每位成员的评价意见和集体评审结果， 对中标候选人和落标人要陈述具体理由。 5、及时向中标人发出中标通知书，按时签订书面合同 。 （ 4）对资金的控制 1、指定项目监理人员，定期对项目进度和质量进行监控 。竣工验收需经监理人员签字。 2、专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。 3、财会部门在与承建单位沟通、确定工程进度的基础上 ，根据合同约定及时、足额支付工程价款。 （ 5）对档案的控制：由归口管理部门集中统一管理 ，其他部门收集相关文件材料，在任务完成后移交至归 口管理部门归档保管。 （ 6）一般不允许投资概算和项目设计的变更，确需 变更的，需报归口管部门和监理人审批。 （ 7）对竣工决算的控制 1、归口管理部门办理竣工验收、竣工结算，编制竣 工结算，确保质量符合要求。财会部门审核，重 点审核竣工决算依据是否完备、文件资料是否齐 全、竣工清理是否完成、决算编制是否正确。 2、内审部门及时进行竣工结算审计。 3、验收合格的项目，及时编制财产清单，办理资产 移交手续。 四、业务层面 货币资金控制 n 一、货币资金不相容岗位：货币资金支付的 审批与执行、货币资金的保管和收支项目的会计 核算、货币资金的保管和盘点清查、货币资金的 会计记录和审计监督。 n 二、 主要风险点 ：主要是安全风险，即货币 资金被挪用和贪污的风险。 n 三、 控制措施 ：（ 1）担任出纳的人员要有会 计从业资格，不得兼任稽核、会计档案保管和收 入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作。 出纳不得由临时人员担任。 （ 2）严禁一人保管支付款项所需的全部印章。财 务专用章要由专人保管，个人名章由本人保管，负责 保管印章的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并 做到人走柜锁。 （ 3）对银行账户的控制：不得违反规定开立和使 用银行账户；财会部门对已开立未使用或长期不使用 的账户要及时做出销户处理，销户后一个月经办人员 以外的会计人员向银行核实销户情况；银行预留印鉴 应当分开由不同人员保管，严禁一人保管所有支付预 留印鉴，防范网上银行支付风险。 （ 4）出纳人员每天清点库存现金，登记库存现金日记 账，指定其他会计人员定期和不定期对库存现金进行抽查 盘点，重点审查：账款是否相符；有无白条抵库；有无私 借挪用公款；有无帐外资金。 （ 5）要设置 “ 银行存款日记账 ” ，由出纳人员根据收 付款凭证，按照业务的发生顺序逐笔登记，每日终了应结 出余额。 “ 银行存款日记账 ” 至少每月核对一次。月度终 了，如果银行存款账面余额与银行对账单余额之间若有差 额，需编制 “ 银行存款余额调节表 ” ，调节相符。 四、业务层面 建设项目控制 n 一、不相容岗位：项目建议和可行性研究与项目决策 、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与 竣工审计。 n 二、 主要风险点 ：立项缺乏可行性研究、违规或超标 建造、概预算脱离实际、招投标过程存在舞弊行为、项目 资金使用使用及价款结算管理混乱、竣工验收不严格、虚 报项目投资完成额、成本等、项目未及时办理资产及档案 移交、资产未及时入账。 n 三、 控制措施 ：（ 1）建立议事决策机制。建设项目 的决策由单位领导班子集体决定，适用集体研究、专家论 证和技术咨询相结合的议事决策机制。严禁任何个人单独 决策。 （ 2）资产管理部门通常为建设项目的归口管 理部门。资产管理部门要对建设项目进行审核， 审核工作由单位内部的规划、技术、财会、法律 等人员组成，也可聘请外部专家或中介机构。概 预算的审核重点为预算编制是否符合规定、是否 完整准确地反映当时当地价格水平和设计内容、 计算是否准确等。审核工作负责人要签名确认审 核意见。 （ 3）对招标的控制： 1、不得人为肢解工程项目，规避招标。要发布招标公 告。 2、需要编制标底的，财会部门审核标底计价内容和依 据，及标底价格是否在批准的投资限额内。标底确定 后要密封保存，相关人员不得泄密。 3、委托公证机构检查和公证。 4、组织单位内部成员和专家成立评标小组。评标报告 中要详细说明每位成员的评价意见和集体评审结果， 对中标候选人和落标人要陈述具体理由。 5、及时向中标人发出中标通知书，按时签订书面合同 。 （ 4）对资金的控制 1、指定项目监理人员，定期对项目进度和质量进行监控 。竣工验收需经监理人员签字。 2、专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。 3、财会部门在与承建单位沟通、确定工程进度的基础上 ，根据合同约定及时、足额支付工程价款。 （ 5）对档案的控制：由归口管理部门集中统一管理 ，其他部门收集相关文件材料，在任务完成后移交至归 口管理部门归档保管。 （ 6）一般不允许投资概算和项目设计的变更，确需 变更的，需报归口管部门和监理人审批。 （ 7）对竣工决算的控制 1、归口管理部门办理竣工验收、竣工结算，编制竣 工结算，确保质量符合要求。财会部门审核，重 点审核竣工决算依据是否完备、文件资料是否齐 全、竣工清理是否完成、决算编制是否正确。 2、内审部门及时进行竣工结算审计。 3、验收合格的项目，及时编制财产清单，办理资产 移交手续。 案例分析 n 06年底，初中毕业生小戴，经亲戚介绍到某大专院校任合同 制驾驶员。由于办事灵活，戴某深得领导信任， 07年底，小 戴被任命为兼职采购员，负责采购实验器材。小戴与前任采 购员交接，一笔 2.5万元的采购剩余款交给了小戴。 n 至 08年 5月，这笔 2.5万元的款项一直无人问津，小戴心想何 不放进自己的口袋。她将其中 1万元送给后勤处周主任，周 主任欣然笑纳。 n 小戴尝到了甜头，开始萌生贪污采购款的想法。她从不法商 贩手中买来假发票，又私刻了一些供应商单位的公章。以后 的每次采购，小戴都自己开票，并伪造发货清单，周主任也 睁只眼闭只眼，不假思索的签字审批。 n 08年至 11年，两人报销虚假发票 8次，金额高达人民币 16万元 ，小戴分得赃款 11万元。 n 12年初，审计局对该校进行审计时，才发现这一舞弊情况。 n 该学校在采购计划、请购、采购实施、验收以及入账付款都存在严重漏洞。 （ 1） 采购计划未结合预算进行控制。 一是采购计划应该结合预 算管理，以年度预算为标准，分解到各学期各月份的采购计 划，对超出预算的采购计划，应经过学校的领导审批，确保 预算的刚性执行。二是要定期对采购的审批流程进行审查。 如果采购员故意将采购金额的设置故意低于某个审批临界点 ，往往能避开审批程序。 （ 2） 请购环节缺乏必要的审批。 因此，小戴才可以自行开取发 票和发货单。每次采购开始前，应该对照采购计划，由需求 方提出申请，经学校审批后才可实施采购。 （ 3） 采购实施环节未进行询比价和相应审批。 因此，小戴才有 极大地权力制定供应商。对此，学校应要求采购员对供应商 清单上的供应商进行比价，并将报价单将由领导审批后方可 实施采购。 n （ 4） 采购验收不相容职务未分离。 验收工作也由小戴执行，小戴才有计划伪造发货单而不被发现。该单位应对不 相容职位实施有效分离。应由多方参与验收环节，验收由 其他人员实施，实物通过验收后应做好台账的等级。 n （ 5） 入账付款环节没有进行票据真伪的检查和核对。 一 般情况下，财务收到发票后，要对请购单、采购订单、采 购发票、送货单、入库单、验收单等进行比对。 n （ 6） 采购备用金管理松懈。 2.5万元资金在交接后无人问 津直至被小戴私吞。这说明该单位岗位交接工作不规范。 工作交接要有相关负责人监交，涉及资金交接的，财务也 应参与监交。 个人之见，不当之处，请批评指正！ 谢谢！