关于全市文物保护和文物执法情况的调研报告

一、我市文物资源保护利用的现状 周口历史悠久，文化博大精深，底蕴十分厚重，是中华 民族文化的发祥地之一，文物遗存十分丰富。经过 3 次全市 文物普查，迄今已查明不可移动的文物点达 8000 余处，其中 全国重点文物保护单位 7 处（周口关帝庙、淮阳平粮台古城、 太昊陵庙、鹿邑太清宫遗址(含老君台)、商水寿圣寺塔、太康 文庙、扶沟吕潭学校旧址）；省级重点文物保护单位 44 处（扶 沟大程书院、项城袁世凯故居及行宫、西华女娲故城等）；市 级重点文物保护单位 34 处；县（市）级 391 处（原有 16 处已 不存）；省级历史文化名城 1 座（淮阳）。全市各级文物保护、 研究机构收藏各类藏品达 5 万多件，其中珍贵文物达 5000 余件。目前，全市共有市、县（区）、乡（镇）三级文物保护管理 组织 190 多个，文物科（股）6 个、文物考古管理所 1 个、博物 馆 9 座、文物管理所 7 个、纪念馆 2 个，干部职工 600 余人， 其中高级职称 10 人，形成了一支具有一定规模的有较高保 护管理水平的专业队伍。 多年来，文物保护工作受到各级党委和政府的重视，各 级政府及其文物行政部门认真宣传和贯彻执行新修订的中 华人民共和国文物保护法和中华人民共和国文物保护法 实施条例，按照“保 护为主，抢救第一，合理利用，加强管理” 的十六字方针，在文物抢救、保护、管理、利用方面做了大量 工作，取得了一定的成效。 （一）大力宣传文物保护法，增强文物保护法制意识 近年来，文物主管部门坚持“三个面向” 的方针，即宣传 工作面向领导、面向群众、面向基建单位。坚持平时宣传与 集中宣传相结合，注重宣传的广泛性和深入性，注重宣传的 效果和质量。文物保护法颁布施行以来，我市每年都开展 宣传月和宣传周活动，充分利用新闻媒介、编印材料、举办 展览和培训班、免费发放文物保护法单行本及宣传画册、 义务鉴定文物等多种形式宣传文物保护法律法规和文物保 护成果。平时注重对文物勘探成果和考古发掘动态及时通过 新闻媒介给予报道，收到较好的效果，普遍增强了广大干部 群众的文物意识和法治观念。 （二）强化安全措施，文物安全健康有序 市直及各县（市、区）文博单位近几年着力改善了基础设 施，新建维修了文物库房，充实更新了安全设备，坚持人防、 物防、技防三结合，加强馆藏文物安全工作（周口关帝庙、淮 阳太昊陵都安装了闭路电视监控系统）；狠抓系统安全管理， 坚持谁主管、谁负责，谁当班、谁负责的原则，对文物库房死 看硬守；建立文物安全联席会议制度和打击文物犯罪工作机 制，定期不定期地开展文物安全专项检查，发现问题和隐患， 及时督促整改，连续实现了 13 个馆藏文物安全年，连年受到 省公安厅、省文物局的表彰；建立田野文物业余保护员制度， 发展业余保护员 700 余人，义务巡查看护田野文物，全市多 年未发生大规模的文物犯罪案件。 （三）文物博物馆事业发展迅速，文博单位服务功能进一 步增强，社会效益进一步彰显 目前，我市博物馆建设实现新突破，呈现良好的发展势 头，全市人民期盼已久的周口博物馆主体工程已经完工，正 在进行布展装修，淮阳中华姓氏博物院已经奠基；博物馆呈 现多元化发展之势，民营博物馆异军突起，郸城展示农耕文 化的民俗园、周口华威民俗文化博物苑已经省文物局批准注 册成立；积极推进文物资源社会共享工程，我市已有平粮台 古城博物馆、项城县博物馆、鹿邑县博物馆、扶沟县博物馆、 吉鸿昌将军纪念馆等 5 家国有博物馆免费向公众开放，惠及 民众。 （四）积极修缮文物建筑，文物旅游网络初步形成 我市历史悠久，文物资源丰富，这为我市文物事业和文 化产业的发展提供了得天独厚的资源优势和产业支撑。市文 物部门根据轻重缓急，本着“先救命、后治病” 的原则，先后采 取动员社会力量、引进外资等方式筹措资金 1.2 亿元，争取 上级文物保护专项资金 4000 多万元，先后对太昊陵、太清宫、 老君台、关帝庙等 14 处古建筑进行了修缮、彩绘，对重点保 护范围内的违章建筑进行了拆迁，逐渐恢复其原貌，文物旅 游业发展势头良好。太昊陵庙、陈楚故城、弦歌台 3 处景点 被国家文物局、旅游局列入了国家级旅游专线“中华民族之 魂黄河之旅”和“ 孔子周游列国 线”。我市已经形成了以一 陵（太昊陵）一庙（关帝庙）一台（平粮台）一宫（太清宫）一寨 （袁寨，即袁世凯故居）等文物景点为龙头的周口、淮阳、鹿 邑“ 三点一线” 和周口、 项城、淮阳“金三角”旅游线。而以吉鸿 昌将军纪念馆、吉鸿昌故居为重点的红色景点也正成为新的 旅游热点。目前，我市各个文物景点每年累计接待观众 600 多万人次，取得了较好的经济效益和社会效益。如近几年太 昊陵的门票年收入已达到了五六千万元，周口关帝庙、鹿邑 太清宫等文物景点收入也都有不同程度的增长。 （五）开展文物勘探工作，考古发掘取得丰硕成果 近年来，市文物部门以“市局统一管理，县市密切配合” 的管理模式，坚持“ 既有利于文物保护 ，又有利于基本建设” 的方针，配合南漯高速漯界段、商周高速周口段、大广高速 周口段、许亳高速周口段、漯阜铁路改造等工程建设，实施 建前文物勘探，共发现古遗址 9 处，古窑址 5 处，灰坑 9 座， 古井 15 眼，窖藏 1 处，古墓 1202 座，出土文物 1558 件，其 中一些文物具有填补空白的意义。同时，加强科学研究，取 得一批学术研究成果。出版专著有周口历史文化通览·历史 卷、鹿邑太清宫长子口墓（与河南省文物考古研究所合编） 、周口文物与考古研究、太昊陵、周口文物、周口文 物考古研究与探索（扶沟篇）等 10 部，发表考古发掘报告、 简报 20 多个，论文 80 多篇。基本弄清了全市文物分布状况 和时代发展序列，对弘扬我市传统文化，传承古代文明，发 展文化产业，起到了积极的推动作用。 （六）对外文化交流日趋活跃，知名度和美誉度得到提高 近年来，我市馆藏文物对外展出频繁。2008 年 4 月，国 家文物局、中国文物交流中心和澳门博物馆为迎接澳门回归 10 周年，举办了为期一年的“中国古代文物展” 。 4 月 16 日， 我市平粮台古城博物馆的龙山时期的离卦陶纺轮、淮阳县博 物馆的战国郢元金版等 11 件文物应邀参展，开创了我市对 外文物交流的新纪元。2010 年 5 月 1 日，我市淮阳出土的龙 山时期陶排水管道和西汉陶院落两件套文物出展上海世博 会河南馆，向世界人民展示了周口悠久、灿烂的文化。 二、我市文物工作存在的困难和问题 我市的文物保护工作虽然取得了一定成绩，但也存在一 些困难和亟待解决的问题，主要有以下几个方面： （一）对文物保护法律法规的宣传不够深入，全社会文物 保护法制意识尚未形成 尽管各级政府和文物行政部门对文物保护法进行了 宣传，但是，要使之做到家喻户晓，并真正做到有法必依还 有很大的差距，特别是一些地方的领导干部对文物保护工作 的重要意义认识不足，文物保护工作得不到应有的重视和支 持。目前仍存在以权压法，以言代法的情况和破坏文物设施 的现象。如工程建设前的文物勘察工作，有的单位和部门不 主动、不配合，甚至找一些借口避而不搞，造成文物破坏的 事件时有发生。 （二）文物保护“五纳 入” 工作进展缓慢， 经费投入严重不 足 文物保护法明确要求：“文物工作要纳入国民经济发展 规划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳 入各级领导责任制” 。我市各地虽然都不同程度地落实了“ 五 纳入” 的要求，但 进 展缓慢，尤其是在经费 投入上，目前我市 市本级列入财政预算的文物保护经费仅有 10 多万元，各县 市区更少，致使不少具有发展文化产业潜力的文物景点得不 到及时抢救保护和修缮。另一方面，我市社会力量参与文物 保护的规模较小，缺乏稳定性，业余文物保护员的报酬问题 没能得到解决，田野文物保护工作面临许多困难，田野文物 安全风险极大。 （三）文物基础设施建设没有得到应有的重视 博物馆是收藏、研究、展示可移动文物的重要基础设施， 也是宣传和展示当地的历史和现状的一个重要窗口。但是， 我市大部分县没有博物馆，许多文物没有存放条件。多数县 市的文物库房不达标，条件简陋，安全隐患很大，个别县市 至今没有文物库房，如西华县的文物堆放在弹药库中，自然 损毁严重；沈丘县借用文化馆的普通用房作为文物库房，不 仅自然损毁严重，还时常面临被盗风险，令人堪忧。各地的 文物保护虽然基本做到了“四有” ，但许 多珍 贵文物的保护仅 仅停留在看守的水平上，没有基本的保护设施，缺乏规范、 科学和系统的管理。 （四）文物保护管理体制不顺 我市一些地方的建设、旅游、文化、宗教部门在建设工 程、旅游开发、发展文化产业、文化事业的过程中对有关文 物的保护问题协调不够，没有形成合力，影响了文物的保护 工作的开展。按照文物法律法规的相关规定，各级县级以上 文物行政管理部门负责管理本行政区域的文物。而我市个别 文物保护单位还分属旅游部门管理或个人开发管理，这对我 市争取国家对口倾斜优惠政策极为不利，成了我市文物旅游 业发展的“ 瓶颈” 。如：淮阳 县的几个旅游景点分 别属于不同 的单位管理，急需统一规划，整体保护，以便更好地保护和 合理利用这些宝贵的历史文物。 （五）文物保护机构不健全 目前全省 18 个省辖市中已有 16 个成立了文物局，而我 市市级文物行政职能仅设在市文化局的文物科，编制也仅 1 人，对上要承担省文物局 7 个处室的工作任务，对下要部署 检查 10 个县市区及 3 个市直文物单位的文物保护工作任务。 各县市区也都没有成立相应的机构，甚至个别县文化局连文 物股也没有设立。同时，文物保护法中关于设置文物专门 保护机构或专门保护人员的规定，在部分市、县长期得不到 落实，甚至部分全国重点文物保护单位也没有专门保护机构， 一些重要文物实际处于没有专人保护的状况，这与作为文物 大市所面临和承担的繁重任务极不相适应，严重制约了我市 文物事业和文化产业的发展。 （六）文物人才队伍匮乏 由于我市文物保护机构不健全，加之编制十分紧张，现 有文博单位的人才队伍不能满足工作需要，如古建筑保护人 才、文物科技保护人才、文物鉴定人才等都极为缺乏，难以 适应工作的需要，影响了全市文物事业和文化产业的整体发 展。 三、意见建议 （一）继续加大文物保护法律法规的宣传和执法力度 各级政府及文物部门应继续采取多种形式，广泛深入地 学习宣传文物保护法律法规，进一步增强全社会的文物保护 意识，形成保护文物人人有责的良好氛围，让广大干部群众 真正做到知法、懂法、守法，自觉参与和支持文物保护工作。 同时要在社会治安综合治理中，加大文物保护法的执法力度。 （二）认真贯彻执行文物保护法，全面落实文物保护工作 “五 纳 入” 各级政府要高度重视文物工作，加强领导，切实承担起 文物保护的责任，全面落实文物保护工作“ 五纳入” ，将文物 保护经费纳入财政预算，严格依照文物保护法“用于文物 保护的财政拨款随着财政收入增长而增加” 的规定，不断加 大文物保护的投入，在保障人员公用经费和业务费的同时， 切实保证文物抢救、维修、保护、管理所需的经费，不断改善 文博单位的条件。逐步提高业余文物保护员的报酬待遇，以 便加强对田野文物的巡视保护。 （三）加快文物基础设施建设，确保文物安全 各级政府要加快文物基础设施建设，切实改善博物馆及 文博单位的安防设施条件，对免费开放博物馆的安防设施统 一规划、统一要求，参照“一、二级” 风险单 位的安全保 卫标准， 不断提高安防水平，以确保馆藏文物的绝对安全。有条件的 县（市）要充分采用现代信息手段，提高文物保护研究、管理 的现代化水平，为文物的收藏、研究、展示提供基本的条件， 从根本上改变目前大多数文物保护管理仅仅处于看守的低 水平局面。 （四）理顺文物管理体制，处理好文物保护与开发利用的 关系 各级文化、建设、旅游、宗教部门要加强协调和配合，理 顺文物管理体制，在市政府的领导下，统一协调、合理规划 我市的文物保护项目、旅游景点的开发等事宜，制订我市文 物旅游长远发展思路，形成地方法规性方案，避免“政绩工程” 和“ 人去政息 ”等短期行为。正确处理好文物保护与经济建设、 基本建设及旅游开发的关系。坚持在城市建设和土地开发中 进行考古调查、勘探、发掘保护工作；坚持在旅游开发时从文 物的公益性出发；坚持保护为主、合理利用的方针，做到经济 发展和文物保护双丰收。 （五）建立健全文物保护机构，加强文物管理队伍建设 各县（市、区）应制定相关政策，尽快建立健全文物保护 机构，有计划地组织行政执法人员进行业务知识学习和培训， 定期进行考核，尽快建立起一支既有专业知识、理论水平， 又能吃苦耐劳团结协作的高素质文物工作专业队伍，切实履 行文物保护职责，使文物监管工作做到经常化、制度化 。同时 加强业余文保员队伍建设，调整人员，加强培训，提高业余 文保员素质，进一步动员全社会力量共同参与文物保护工作。 （六）进一步加大对文物违法犯罪活动的打击力度 文化、公安、工商等部门要尽快建立打击、防范文物犯 罪工作长效机制，充分发挥执法部门的职能作用，形成合力， 加大依法行政的工作力度。做到对破坏文物的行为早发现， 早制止，早处理。坚持教育与惩戒相结合，过错追究与处罚 相结合，依法严厉打击文物违法犯罪活动，营造良好的全民 参与的文物保护社会氛围。