加快城市绿化隔离地区绿化建设推进城乡一体化的调查与思考

加快城市绿化隔离地区绿化建设推进城乡一体化的调查与思考 北京市园林绿化局造林营林处处长 蔡宝军 北京市园林绿化局隔离办副主任 兰斌才 为落实北京城市总体规划，维护城市分散集团式布局，改善城市生态环境， 2000 年、2003 年市委、市政府分别作出了加快实施本市第一道和第二道绿化隔 离地区绿化建设的重大决策，取得了明显成效。 一、第一道绿化隔离地区绿化建设实施情况 本市第一道绿化隔离地区建设即城市绿化隔离地区建设，是按照中央书记处、 国务院批复的北京城市总体规划中确定的市区“分散集团式”布局要求，在 中心区和边缘集团之间、各边缘集团之间营建成片的绿化隔离带，避免城市“摊 大饼式”的发展，并为城市提供良好的生态环境和游憩场所。涉及朝阳、海淀、 丰台、石景山、昌平、大兴 6 个区，26 个乡镇的 177 个行政村和 3 个国有农场。 户籍人口 48.2 万人（其中农业人口 22.2 万人）。另外有城市单位人口 10.9 万 人，外来人口 32.9 万人，总计 92 万人（2000 年统计）。规划绿地面积 156 平方 公里（其中：241 平方公里内规划绿地面积 125 平方公里，市政府批准新纳入地 区规划绿地面积 31 平方公里）。 （一）绿化成效显著，环境面貌明显改善。按照市委、市政府的部署，从 2000 年开始，开展了大规模的绿化活动，2000-2004 年主要在耕地、未利用地上 的绿化造林，每年新增绿化面积近 3 万亩；但自 2005 年以来，由于主要是通过 拆迁旧村庄、企业腾退土地实施绿化，绿化建设进展变缓，每年实现绿化面积千 亩左右。截至目前，绿地总面积达到 128.08 平方公里,占规划绿地总面积 156 平 方公里的 82%，其中:规划 241 平方公里范围内，实现绿地面积 103.9 平方公里， 完成规划绿地面积 125 平方公里的 83%;新纳入地区实现绿地面积 24.18 平方公里， 完成规划绿地面积 31 平方公里的 78%。栽植各类乔、灌木 3000 多万株，建成了 七个万亩以上的大绿色板块，发展了一批以旅游观光、休闲娱乐、文化体育为主 体的绿色产业项目。石景山、大兴、昌平 3 个区按照规划要求已经基本完成了绿 化任务。绿化隔离地区范围内的 26 个乡镇 177 个行政村的 161 个村启动了新村 建设，有 42 个村已基本完成旧村拆除、农民上楼、实现绿化规划。 （二）推进郊野公园环建设，提升功能满足市民需求。按照刘淇书记“要把 100 多平方公里绿地建设成为城市放假休闲的大公园，既有文化的，也有体育的” 的指示精神和北京城市总体规划（2004 年2020 年）的要求，2007 年启动 实施了绿隔地区郊野公园建设，并列为市政府为群众办实事，2007 年-2009 年新 建郊野公园 42 处、面积 3.91 万亩，加上 2007 年前原有公园 29 个、面积 3.59 万亩，目前已有公园 71 处、总面积达 7.5 万亩。2010 年正在建设的 10 处郊野公 园，将于明年十月前向社会开放。据专家测算，目前已有的 71 个公园，每天可 吸收二氧化碳 4500 吨，释放氧气 3000 吨，公园瞬时可容纳 82.5 万游人(按人均 60 平方米)。 按照北京市绿化隔离地区公园环总体规划，全市郊野公园累计达到 102 个，使 70%的绿地建成公园，形成“一环、六区、百园”的空间布局，构建“整 体成环、分段成片”的“链状集群式”结构。 （三）完善绿地管护政策，巩固绿化建设成果。2008 年 5 月北京市人民 政府批转市发展改革委关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设意见的通知 （京政发200817 号），明确规定：占用农村集体土地营造的生态林和免费开 放的公园绿地，市财政把占地补偿由每亩 550 元提高到 1000 元；生态林绿地养 护费由每平方米 0.3 元提高到 2 元（市、区各投入 1 元）；公园绿地养护费由每 平方米 0.3 元提高到 4 元（市、区各投入 2 元）。 此项政策已于 2008 年 7 月 1 日开始执行，市、区财政每年投入绿化占地补 偿费和养护费 3.62 亿元(市财政由每年 1 亿元增加至 2.37 亿元,区财政配套资金 1.25 亿元)。目前，各乡村普遍建立了以当地村民为主体的绿地养护管理队伍 2 万多人，进一步巩固了绿化成果，促进了农民就业增收。 二、第二道绿化隔离地区绿化建设实施情况 本市第二道绿化隔离地区范围，为第一道绿化隔离地区及边缘集团外界至六 环路外侧 1000 米，涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、门头沟、房山、通州、顺 义、大兴、昌平等 10 个区的 49 个乡镇和 10 个农场，包括通州、亦庄、黄村、 良乡、长辛店、沙河六个卫星城及空港城，规划总面积 1650 平方公里。规划范 围大部分是农村地区，规划范围内现有 200 万人口，其中，农业人口 93 万人。 2003 年启动实施绿化建设面积 3 万亩，2004 年国务院、国土资源部印发了严格 保护基本农田、严禁非农业建设违法占用基本农田的政策文件，明确提出了“不 准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准占用基本农田进行绿色通道和 绿化隔离带建设”等“五不准”的要求，确定“第二道绿化隔离地区绿化在非基 本农田范围内实施，新增绿化面积由原规划的 412 平方公里调整为 163 平方公里” 。 （一）主要政策 1、生态林建设：对按规划建设的景观生态林和一般生态林，市发展改革委 给予一次性建设补助，景观生态林 3000 元/亩，一般生态林 2000 元/亩；市财政 部门从绿化当年开始，按照每年每亩 500 元的标准给予占地补偿，补偿标准每 3 年递增 10%，从第二年开始，生态林给予养护补助每年每亩 200 元。 2、经济林建设：对按规划种植的经济林，市发展改革委给予一次性建设补 助 1000 元/亩；市财政部门从经济林建设的当年开始连续 5 年，按照每年每亩 300 元的标准，给予经济林无收益期补偿，从第二年开始，给予养护补助每年每 亩 100 元，补助期限 5 年。 3、绿地建设配套开发建设项目：对按规划实施绿化的新建绿地和原有绿地， 按绿化面积的 3给予建设单位配套开发建设项目用地指标，其经营收益主要用 于绿化建设和绿地养护。 （二）绿化建设实施情况 本市第二道绿化隔离地区绿化建设工程自 2003 年启动以来，截至 2009 年底 已实现新建绿化面积 139 平方公里(20.85 万亩)，完成了规划任务 163 平方公里 （24.5 万亩）的 85.1%。其中：生态林 109.27 平方公里,经济林 29.73 平方公里， 栽植各类苗木 2513 万株。构建了环绕城市的绿色生态景观带格局，形成了以河 路为主体的绿色走廊和生态景观带 65 条，1000 亩以上生态片林 26 处，乡村休闲 公园绿地 23 处。东部温渝河、潮白河与中心城市之间新建绿地面积达 8.1 万亩， 形成了宽厚的绿色廊道生态景观。西部以永定河沿岸、浅山丘陵地区为重点，新 建绿地 10.3 万多亩,治理沙荒地 5000 多亩,形成了永定河森林公园、丰台区北宫 森林公园、千灵山自然风景区、青龙湖公园等一批休闲游憩、旅游观光的公园绿 地；建设观光采摘园 15 个，苗木基地 10 处，形成了一批以旅游休闲、观光采摘 为主的绿色产业项目，年直接经济收益 5400 万元以上。 三、绿化隔离地区存在的主要问题 （一）第一道绿化隔离地区存在的主要问题。随着各项建设工作的不断推进， 绿化隔建设已进入关键时期、“啃骨头”阶段，各种新的矛盾和问题凸显。主要 表现为：部分乡村新村建设资金不平衡，旧村全部拆除难以实现；空置多年的剩 余农民自住房亟待上市销售，以解决建设资金不足问题；规划产业用地建设项目 进展缓慢，农民就业安置困难；“滞留户”拆迁无法可依；中央、驻京部队和市 属、区属单位搬迁难；农民整建制转居和社会保障没有政策；绿化建设进展趋缓 等方面的问题。 绿化建设存在的主要问题：一是按规划还有 28 平方公里未实现绿化，全部 需要拆除旧村庄和企业实现，任务十分艰巨；二是部分绿地的质量水平和功能效 益有待进一步提升；三是绿地的保护和管理工作有待进一步加强。由于绿地主要 是在集体土地上实现的，未征为国有，养护管理由所在乡村承担，部分乡村受眼 前利益驱动，以强调农民就业和经济发展为由，有的擅自改变规划绿地的性质， 在绿地内私搭乱建、堆物堆料，有的擅自增加或保留 3%-5%绿色产业项目或企业 建设规模，侵占已实施绿地。 （二）第二道绿化隔离地区绿化建设存在的主要问题。一是部分政策没有落 实。有关区、乡村反映，北京市人民政府关于加快本市第二道绿化隔离地区绿 化建设的意见（京政发200315 号）明确规定的“按绿化面积的 3给予建 设单位配套开发建设项目用地指标”的政策没有得到落实；二是部分林木绿地生 态功能相对低下，质量有待提高。有相当面积的林木绿地初植密度大、树种单一、 结构单调，特别是以圃代林的绿地和苗圃，种植的大路苗木，市场过剩，后期缺 乏管理，株数多、密度大、长势弱。2003 年前原有绿地，有的缺株少树，有的已 属于近熟林、过熟林，生长基本处于停止状态，易发生病虫害、火灾；三是现有 绿化建设补助、占地补偿、养护补助标准低。随着经济社会快速发展，由于劳动 力、苗木、水电和其他所用材料等价格提高，使绿化建设和养护成本增加，现行 的政策标准已不能满足绿化建设和养护管理需要；四是部分地块的管护不到位。 有的乡村养护管理制度不健全，养护人员脱岗漏岗，林木缺乏抚育，有的甚至出 现了侵占、毁坏林木的现象，管护工作有待进一步加强管理。 四、积极推进绿隔地区绿化建设的建议 （一）大力推进规划绿地建设，确保目标实现。按照市委、市政府的安排部 署和“人文北京、科技北京、绿色北京”的要求，一道绿隔要加快推进未实现规 划绿地上旧村和企业的拆迁、搬迁工作，全力腾退土地,实施绿化建设。同时， 应按照北京市人民政府批转市发展改革委关于进一步推进本市第一道绿化隔离 地区建设意见的通知（京政发200817 号）规定的要求，积极试点探索整建 制征地转居，逐步加强和推进绿隔地区城市化进程；二道绿隔 2010 年要完成剩 余的 3.6 万亩（24 平方公里），实现 163 平方公里绿化建设目标任务。目前，绿 化地块落实，明年五一之前全部完成。 （二）进一步优化结构，提高绿地质量。一道绿隔要继续推进郊野公园建设， 实现“一环、六区、百园”的空间布局，使 70%的林地建成公园绿地，为市民提 供更大的绿色休闲游憩空间；二道绿隔要在广泛开展调查研究基础上，编制“十 二五”林木绿地提升改造规划方案，参照第一道绿化隔离地区制定相应政策，适 当提高一次性建设、占地补偿和养护补助标准，对具备一定条件的林木绿地启动 实施郊野公园建设，力争 2011 年启动试点，逐步推广。建设集生态、旅游观光、 休闲游憩、文化教育于一体的公园绿地，充分发挥林木绿地的多种功能和效益， 服务于城镇建设、经济社会发展，满足市民需求。 （三）加强绿地监管力度，严格依法治绿。认真贯彻执行北京市绿化条例 ，推进绿化隔离地区依法治绿，科学发展。各有关区要按照条例的规定，建立健 全绿地养护管理责任制，进一步完善机制，明确职责，加强绿地养护管理，定期 开展绿地养护管理检查，依法查处私搭乱建、堆物堆料、违章建设等毁坏、侵占 绿地的行为，确保绿地不被侵占。要建立严格的绿线管理制度，一道绿隔要尽快 开展绿线勘界，完成已建郊野公园钉桩确界工作，明确绿化具体地块，并向社会 公布。二道绿隔要尽快开展绿线勘界、确界工作，明确绿化具体地块，并向社会 公布。 （四）积极推进城乡结合部重点村绿化建设。按照市委、市政府的安排部署， 抓好城乡结合部 50 个重点村整治建设，本着有利于规划绿化目标的实现，又有 利于促进乡村产业发展、新村建设和农民增收的原则，在保证绿化总量不减少的 前提下，可采取绿化用地与建设用地等面积置换方式，确保绿化规划目标的实现。 对拆迁腾退的 13 平方公里绿化空间，在具体实施绿化建设时，凡符合郊野公园 环规划的地块，按公园标准建设一步到位。