公共部门绩效管理课件

第四讲：公共部门绩效管理导论,什么是公共部门绩效管理？,案例：运送移民的故事,内容,第一节 基本知识 什么是公共部门绩效管理？（概念） 为什么要进行绩效管理？（源起） 公共部门绩效管理涉及的内容（扩展） 第二节 基本框架 公共部门绩效管理的思想基础 公共部门绩效管理的战略框架 公共部门绩效管理的逻辑模型,什么是公共部门绩效管理？,公共部门绩效管理 绩效 成绩、业绩、成效、效果、效率等 个人/组织、指标/考评 绩效管理 目标实施评价；结果导向/客户为中心 公共部门绩效管理 主体是公共部门；宏观/微观；公共管理/公共服务,为人民服务，群众需要的就是我们的任务,什么是公共部门绩效管理？,绩效管理是一项制度：长期、全面、稳定 主体：公共部门 对象：公共资源 理论依据： 一观：花钱买服务、买效果的预算观 三伦：委托代理理论，目标结果导向论，惟顾客服务论 特点：目标导向,只有可以测量的，才是可以管理的,为什么政府要进行绩效管理？,传统管理制度面临巨大挑战 全球化：国际竞争与经济一体化 信息科技的迅猛发展 财政危机、政府危机与现代企业管理制度的兴起 西方政府改革运动 OECD国家的政府改革：用新公共管理理念重塑政府； 新公共管理：主张摒弃传统的官僚制独占模式，采用商业管理的理念、方法和技术，引入市场机制，提高公共管理水平和公共服务质量为特征。即在成本、质量、服务和效率等组织绩效上取得基本改善； 政府再造企业化政府：结果导向；公民为中心；授权与服务外包；回应性；利用信息技术；公众参与等,全球化运动的兴起，对国家的重新认识,公共部门绩效管理涉及的内容,公共部门绩效管理涉及的内容,绩效目标制定绩效考核绩效改进 公共部门绩效管理的内容 绩效计划及绩效目标、绩效评价、数据分析、绩效的改进与实施，以及关键绩效评价方法与管理技术 针对具体政府部门及公共组织能够开展战略规划编制、绩效方案制定以及实施绩效管理等工作,公共部门绩效管理的特点,管理方式 三段式管理 绩效目标、资源调配核心 多目标管理、定性定量结合 追求有效供给，而是不“省钱”,第二节 战略框架,公共部门绩效管理的思想基础 公共部门绩效管理的战略框架 公共部门绩效管理的逻辑模型,1、公共部门绩效管理的思想基础,绩效管理非单一的管理工具，而是一种思想观念和管理系统 作为一种思想观念，公共部门绩效管理整合了的新公共管理和政府再造运动中的多种思想和理念 作为一种管理系统，公共部门绩效管理框架必须从战略规划角度，将多种管理资源系统有效整合，形成多重价值和多维角度的综合性绩效评估体系,可抓住你的辫子了！,零基预算与基期预算的演变,1、公共部门绩效管理的思想基础,结果导向 结果/投入/成序或规则导向 公众为本 分权化管理 理念；方式等 责任机制 传统过程管理模式的缺陷；管理主义的责任机制；公共责任与绩效衡量,过程管理模式有哪些缺陷？,行政命令模式：三拍 官员的考核：造假行为，惟上 资源调配：僵化与低效率同时存在 棘轮效应：公共资源的区域间分配（奖励后进）,分权与责任机制,中央政府(政策制定者),地方政府,使用者(公众),提供机构,声音,服务,契约,财政问题,2、公共部门绩效管理的战略框架,分权化管理,责任机制,结果导向,顾客为本,公共部门 绩 效 管 理,战略导向的绩效管理模型,各种资源管理的整合系统,综合绩效评估体系,管理思想,体系构成,公共部门绩效管理的体系构成,战略导向的绩效管理模型 战略管理的兴起 战略化的绩效管理模型 各种资源管理的整合系统 内、外部资源的识别 各种资源管理方式的变化 综合绩效评估体系 多重价值标准 多向维度 多元主体,战略导向的绩效管理模型,对外部环境的评估,对内部环境的评估,使命价值目标 组织结构 绩效等管理系统,事务/服务计划,实施,产出/结果,依据绩效目标进行测评,运作管理,战略管理,环境分析方法回顾,自身位置分析方法回顾,例：美国行政学会“责任与绩效中心” 绩效管理的战略框架,内/外部环境分析,使命(mission)和原则(principles),行动计划(action plan),绩效测量 (performance measurement),愿景(vision),目的(goals)和目标(objectives),监控与跟踪 (monitoring & tracking),我们现在的位置?,我们想要到哪儿?,我们如何到那儿?,我们如何测定进程?,我们如何和何时知道是否达到目的?,情形清单 环境审视 寻找标杆(benchmarking),陈述组织的意图 确立核心价值,组织的独特性 组织未来蓝图,确认总的最终目的 特定的和可测量的标的,确认战略 详细的工作计划(work plans),确保责任落实和持续改进,建立监控系统 收集和汇总管理信息,3、公共部门绩效管理的逻辑模型,资源,行动方案,产出,原始结果,中期结果,远期结果,外部影响,客户/公众,外部影响,例：产出与结果,对西部地区基础设施投资的争论,例：空中交通控制的逻辑模型,专业控制员、观察塔、计算机与通讯系统等,观察、沟通、指导和给飞行员提出建议,飞行段处理：机场；终点站；飞行途中,保持飞机间足够的距离,避免碰撞，安全完成飞行,避免伤亡和财产损失,外部影响： 飞行量和密集度；地面设备的可信度；飞行员的能力,预定的航线、军用和通用航线,公共部门绩效管理涉及的内容,就一个“库区移民搬迁项目”或你熟悉的领域谈谈如何开展公共项目绩效管理,第五讲：公共部门绩效管理基本内容,第三节 绩效目标及制定 第四节 绩效指标及设计 第五节 绩效数据分析与绩效报告,几个基本概念的比较,绩效目标,绩效计划 广义角度 狭义角度 绩效预算 货币化、定量化 实施的资源安排 绩效指标 产出的特定数值或特性 绩效标准 期望与必须,第三节：公共部门绩效目标及制定 （一）系统的使命陈述 （二）目标体系的确定 （三）手段和策略描述 （四）外部因素和风险分析,（一）系统的使命陈述 使命接近于“天职”，“追求一种活动或实现一种职责的内心召唤”。组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。 系统使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域。,劳工部职业安全与健康管理局： 促进和保障工作场所的安全和健康，减少疾病和伤亡。 美国商务部： 创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。,美国空军（20年战略规划） 使命：通过对天空和外空的控制和探 索来保卫美国 核心能力： 天空和太空优势 精确打击能力 全球打击能力 信息优势 全球快速部署能力 高效战场保障能力,使命陈述的作用和意义 反映了管理理念的转变 绩效管理其他环节的前提,（二）目标体系的确定 1目标的层级体系 2目标的表述方式 3. 目标设立的原则,1. 目标的层级体系,战略目标：更安全的交通 l 高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一 l 商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1 l 铁路运输事故和意外中断率降低到16.14 l 市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488 l 管道运输总事故数降低到每年307次,2目标的表述方式 定量目标 可直接测定的目标 评估为基础的目标,我国公共部门绩效评估的特殊性,定性特点 任期限制特点 目标来源特点 公共政策的变化 增长周期与稳定周期,3. 目标设立的原则 一般原则 与使命一致原则 公民为本的原则 结果导向的原则 SMART原则 Specific, measurable, attainable, results oriented, target dated 4E原则 Economic, efficiency, effectiveness, equity,提高就业率 增强人民体质 到2020年，全面消灭贫困人口 保证北京市充分就业 将全国森林覆盖率提高到35 不计迁移，北京市总人口达到××百万,attachable,（三）手段和策略描述 1相关概念 2案例：策略与目标的调协 3案例：手段与目标的调协,1相关概念 策略：管理改革和创新，包括结构、权责分配、工作重点、业务流程、工作方式等。 手段：拥有的资源，包括人力、物力、财力和信息等资源。 手段和策略描述的核心是“调协”，围绕目标实现的需要进行管理改革和创新，按照目标实现的需要配置资源，从而确保目标的实现。,2. 策略与目标调协：联邦紧急事务管理局 使命：减少与灾害相关的人员伤亡和财产损失； 整体灾害观：突发事件具共性特征，导致共性需求； 管理环节：灾害缓解、防灾准备、紧急反应、灾后重建； 工作重点：从以前的后两个环节转到前两个环节； 伙伴关系：与地方政府、建筑业、保险公司合作。,3. 手段/目标调协：DOC分目标预算申请,（四）外部因素和风险分析 1外部因素和内部风险界定 2分析描述的具体内容,2分析描述的具体内容 确认并界定各个关键因素 因素与目标之间内在联系 特定目标的实现如何受制约 化解内部风险的主要措施,US DOC 外部因素描述（战略规划） 国外经济市场绩效： 国外市场的突然恶化会对美国出口造成负面影响 美元增值会增加美国产品的出口难度 汇率的不稳定性 国外政治环境： 政治不稳定/战争会破坏商务基础机构 新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍 国内经济/政治环境： 经济滑坡会降低美国的出口额 政治气候变化会影响贸易工作的重点（如开发中国市场） 资源保证： 促进贸易的新创议或项目需要预算的增加，或者限制其他活动,US DOC外部因素描述（年度计划）,第四节：公共部门绩效指标及设计,绩效指标及数据类型 指标数据的来源 绩效指标的信度和效度 常见的问题 指标体系设计,1、绩效指标及数据类型,产出 效率 生产力 服务质量 效果 成本效益 客户满意度 （西奥多：第3章）,1、绩效指标及数据类型,定量指标 可直接测定的指标 评估为基础的指标,原始数字,平均数,百分比、比率,指数,绩效指标,2、指标数据的来源,机构和管理记录 跟踪监测 现场观察 临床试验 测验数据 调查和客户反馈卡 专门设计的考评工具,3、绩效指标的信度和效度,信度 效度 一致性效度 相关性效度,高校教师的收入与酒类消费正相关,中关村知识分子平均年龄,因果关系数据的判断与使用,绩效指标的效度(广义理解),与目标一致：该指标是否能与部门某个特定的战略目标相联系？ 可控制：该指标的结果是否有直接的责任归属？能否被本部门或岗位任职者控制？ 可实施：可采取行动来改进绩效吗？ 可信性：是否有稳定的数据来源和科学的数据处理方法来支持指标？ 可衡量：该指标是否有可信的衡量标准或计算公式？ 可低成本获取：获取数据的成本是否高于其带来的价值？ 可理解：该指标能被简单明了地交流吗？ 指标的协调性：指标之间是否会有冲突或重复？,4、常见的问题,数据缺乏可比性 替代指标相关度低 低估和高估 工具设计拙劣 观察者偏好 受无关因素的影响 数据虚假 存在系统偏差,关于西藏生态民俗旅游的调查,结案率的计算,经常被误用的指标：GDP、税收,数据调整 绩效工作的开展,防止目标转换：工作的数量、强度、直接产出,俄勒冈州公共部门绩效管理指标体系,面积：251,181平方公里; 在50州内, 列第10位；地理位置：北接华盛顿州，东界爱达荷州，南邻内华达州与加利福尼亚州，西濒太平洋 人口：3,700,758人(2006年)； 83.5%是白人，1.6%非裔美国人，8.0%是拉美裔人，3.0%是亚裔美国人，1.3%是印地安原住民，3.1 %混合的种族 宗教：57% 新教徒，15% 罗马天主教徒，4% 其他基督教徒，1% 其他宗教教徒，18% 无信仰 州府：塞勒姆 (Salem)；主要城市：波特兰 Portland; 尤金 Eugene 州花：俄勒冈葡萄花；州鸟：北美红雀,俄勒冈州政府的使命,一个繁荣的俄勒冈州，为全体居民带来生活的喜悦（繁荣、安康）,俄勒冈州政府的战略目标,确保俄勒冈州全体居民优质的就业机会 安全、关怀和守望相助的社区 既健全又可持续发展的生活环境,绩效指标体系,确保俄勒冈州全体居民优质的就业机会 经济 商业活力 经济力 事业成本 所得 国际化 教育 从幼儿园到12岁 中等以下教育 能力开发,绩效指标体系,安全、关怀和守望相助的社区 市民参与 居民参与 税金 公共部门成效 文化 社会支持 健康 保护 贫困 身心障碍 公共安全 犯罪 危机管理,绩效指标体系,既健全又可持续发展的生活环境 社会发展 成长管理 基本设施 住宅 环境保护 大气 水 土地 植物、野生动物 户外休闲,第五节：绩效数据分析与绩效报告,绩效数据分析 绩效报告 绩效信息的利用,一、绩效数据分析,跨时期分析 目标参照分析 子单元分析 外部标杆分析,二、绩效报告,1、绩效报告的形式 2、绩效状况监测和反馈 3、年度绩效报告,1、绩效报告的形式,数据表 图形与图示 报告卡,2、绩效状况监测和反馈,记分卡：竞争性外源采购档次划分标准,3、年度绩效报告,绩效水平展示 实际与目标 纵向比较 横向比较 未尽目标原因解释 一般性解释 具体解释,美国交通部2002年绩效水平展示,英国环境部绩效水平展示：温室气体,需提供详细解释的四种情况 项目或单位主管注意到绩效差距及其对总目标的影响，向上级通报了自己的担心。 项目或单位主管正在采取切实的行动，力图解决出现的问题； 根据实际绩效水平的长期状况，部门准备未来几年中降低绩效指标； 外部主体有可能做出判断，某一绩效差距较大且会产生实质性影响。,英国环境部：绩效指标“2001年底前，疯牛病发病数降低到 650 例以下”，实际情况为 781 。 该部的解释是：“三龄屠宰计划”（即 3 岁以上的牛全部宰杀）由于“口蹄疫”的暴发而暂停 7 个月，这些“老龄牛”最终出现疯牛病的比例较高。,US DOC（2003）目标：“与公私机构建立的促进出口的新伙伴关系数目为50”，实际结果为 88，超额完成75%。 实际水平与绩效目标之间的差距可归因于“绩效指标确定中经验不足”。这一具体测度应用仅一年多，缺乏相关的基线数据，也没有开发出一个适当的模型，能根据经济、政治和社会等变量来预测政企伙伴关系的发展趋势。所以，今后几年中指标的确定还需要摸索。,三、绩效信息的利用,1、绩效奖惩 2、责任与灵活性交易 3、诊断与指导 4、绩效预算,第三讲：绩效管理方法概论,公共部门绩效管理：制度、战略及方法课程,第六节 关键绩效指标（KPI）方法 第七节 平衡计分卡(BSC)方法 第八节 标杆管理,第六讲 国内外公共部门绩效管理案例,第十节 发达国家的公共部门绩效管理 第十一节我国公共部门绩效管理的实践探索,第十节 发达国家的公共部门绩效管理,美国的公共部门绩效管理 英国的公共部门绩效管理 其他国家的公共部门绩效管理,美国的公共部门绩效管理,历史沿革及进程 公共部门绩效与结果法案(GPRA) 开展公共部门绩效审计,美国的公共部门绩效管理,历史沿革及进程(历来注重科学的管理工具) 40年代末，绩效预算(performance budgeting) 50年代，规划预算(program budgeting system) 60年代，规划计划预算制(planning-program-budgeting system, PPBs) 70年代(尼克松时期)，目标管理(management by objective, MBO) 70年代末80年代初(卡特时期)，零基预算(zero-based budgeting, ZBB) 80年代90年代初(里根及老布什时期)，全面质量管理(total quality management, TQM) 90年代初(克林顿时期)，公共部门绩效与结果法案(government performance and results act, GPRA),美国的公共部门绩效管理,90年代初(克林顿时期)：重塑政府 倡导建立一个顾客至上和追求实际效果的“企业化政府”； 克林顿先后签署90个相关法案、50个总统行政命令，各政府部门制定了几千条服务准则； 强调结果导向、客户至上、扩大授权公共责任、效率与效益、回应性等绩效管理。,美国的公共部门绩效管理,公共部门绩效与结果法案(GPRA) 1989年，美国管理与预算办公室(U.S. Office of Management and Budget, OMB)起草的管理报告提出公共部门绩效管理操作性方案； 不久，参议员威廉姆罗斯向国会提交推动公共部门绩效管理的立法议案； 1991年，戈尔主持的“国家绩效委员会”发布国家绩效报告：从繁文缛节到结果导向创造一个高效的政府； 1993年8月3日，美国第103届国会通过了公共部门绩效与结果法案(government performance and results act, GPRA)。,美国的公共部门绩效管理,公共部门绩效与结果法案立法目的： 通过系统地控制负责项目结果的联邦机构来增强美国人民对联邦政府能力的信心； 在设定项目目标、对照这些项目测定项目绩效和公开报告这一系列过程等方面发起绩效管理改革； 通过增进对结果、服务质量和顾客满意度的重视，提高联邦项目的效力和对公众的回应性； 通过要求联邦管理人员对所承担的项目的具体目标作出规划，并提供结果和服务质量信息，帮助他们改善服务绩效，等。,美国的公共部门绩效管理,公共部门绩效与结果法案战略计划： 一个综合性的使命陈述； 战略目标和分目标； 一个关于如何落实目标的说明； 一个关于绩效目标与上述战略目标和分目标相关性的对应说明； 对关键因素作出陈述； 项目评估的说明。 （在制定战略计划时，要基于各相关部门，广泛征询、交流、讨论与沟通，取得认同和共识）,美国的公共部门绩效管理,公共部门绩效与结果法案年度绩效计划： 建立绩效目标，确定所能达到的绩效水准； 用客观、可计量的形式表述目标； 说明实现绩效目标所需要的人力、资金及其它资源和实施过程； 建立绩效指标以用于测量和评估产出与结果； 为将实际结果同已建立的绩效目标进行对比提供一个基础； 说明用于验证和确认测量价值的手段与工具。,美国的公共部门绩效管理,公共部门绩效与结果法案年度绩效报告： 每个绩效报告应该陈述已在绩效计划中确立的绩效指标，同时要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较； 检查是否达到了本财政年度的绩效目标，对比报告财政年度完成绩效目标的情况，评价当前财政年度的绩效计划； 如果没有达到绩效目标，要说明没有达到目标的原因，以及将来完成绩效目标的计划和时间表；如果某个绩效目标是不实际的或不可行的，要说明改进或终止目标的计划。,美国的公共部门绩效管理,公共部门绩效与结果法案管理责任和机动权： 对为达到绩效目标返还给具体个人或部门的托付责任，放宽行政程序要求和控制，如具体的员工结构、补贴、薪酬限制以及禁止或限制资金在预算科目之间进行调剂的限制； 管理与预算办公室主任将审查并可以批准关于权力下放的建议。建议要对因扩大了管理者和部门的机动权和自主权而对绩效结果可能产生的影响进行说明，并对因放宽控制而预期能提高的绩效成果进行量化说明。,美国的公共部门绩效管理,公共部门绩效与结果法案开展试点： 10个以上部门作为1994、1995及1996财年公共部门绩效管理试点部门； 最终对14部门的70各项目进行试点，范围涉及政府功能的各个方面，大到社会安全项目，小到具体的社区服务项目。其中25的试点项目成为今后推广实施的范例；10的试点项目被取消，原因在于绩效目标难以确定，绩效计划实施操作性差； 1997年，管理与预算办公室采取了进一步积极措施：一是加强绩效管理专职人员培训；二是促使各部门提供更多绩效信息；三是将前一年度预算程序作为下一年绩效评价的基础；四是要求各部门及时收集绩效信息，为确定下一年的绩效目标做准备。,美国的公共部门绩效管理,开展公共部门绩效审计从传统的财务审计推进到绩效审计(performance auditing)： 经济性审计 效率性审计 项目审计 项目的目标是否可以达到，论据是否充分； 确定项目能在对大程度上达到预期结果； 分析业绩不够理想的因素； 检查管理部门是否有其他替代方案且获得更为有效的结果或降低成本，等 美国总审计署(General Accounting Office，简称GAO) 2004年7月7日改为美国政府责任办公室(Government Accountability Office，简称也为GAO),美国的公共部门绩效管理,开展公共部门绩效审计GAO的作用： 鉴别并推广“评估标准”及“最佳工作方法”； “建设性参与”政府部门工作； 与国会建立建设性伙伴关系； 力争使所有的主要管理领域都作出表率。,英国的公共部门绩效管理,历史沿革及进程 主要的体系及行动 开展公共部门绩效审计,英国的公共部门绩效管理,历史沿革及进程 1979年，雷纳评审(Rayner Scrutinies) 1980年，部长管理信息系统(management information system for ministers) 1982年，财务管理方案(financial management initiative) 1988年，改进政府管理：下一步行动(improving management in government: the next steps) 1991年，公民宪章运动(the citizens charter) 1991年，竞争求质量运动(competing for quality) 1993年，基本支出评审(fundamental reviews) 1994年，持续与变革(continuity and change) 1995年，进一步持续与变革(taking forward continuity and change) 1997年，全面支出评审(the comprehensive spending reviews) 1999年，政府现代化(the modernizing government programme),英国的公共部门绩效管理,雷纳评审(Rayner Scrutinies) 1979年，在内阁中成立效率小组，负责公共部门绩效调查评估（成立雷纳评审委员会）。 注重商业管理技术应用，引入竞争机制和顾客导向； 政府效率低下不在公务员，而在体制； 把服务提供及执行与集中决策部门分开（掌舵与划桨）； 必须给服务提供和执行部门更大的灵活性和自主性； 必须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责，等。,英国的公共部门绩效管理,部长管理信息系统(management information system for ministers) 1980年，环境事务大臣赫尔在环境事务部率先建立“部长关系信息系统”，它是及目标管理和绩效评估等现代管理方法和技术为一体的信息收集与处理系统； 作为一种重要的管理工具，它能即时、全面、规范地向管理者提供信息（这些信息包含的是部门活动的直接产出），为部门的绩效评估提供系统的信息基础； 在政府部门得到广泛推广，并产生较大作用和影响。,英国的公共部门绩效管理,财务管理方案(financial management initiative) 1982年，英国财政部公布了“财务管理方案”，它的一个重要内容就是绩效评估，提倡发展绩效指标和测量手段，要求对资金的经济、效率、效益进行全面评估。 主要特征有： 高层管理信息系统 目标陈述 绩效评估 分权化预算管理控制,英国的公共部门绩效管理,下一步行动(the next steps) 1983年，伊布斯接替雷纳负责内阁效率小组的工作。1988年向首先提交改进政府管理：下一步行动(improving management in government: the next steps) 的报告，即著名的“伊布斯报告”。该报告强调采用更多的商业管理手段来完善机构，提高公共服务的效率。 在把整体的“部分”解出若干“执行机构(executive agency)”“部”的核心职能是战略和政策制定，“执行机构” 以民营化或契约外包(contacting out)方式负责执行和公共服务的提供。,英国的公共部门绩效管理,公民宪章运动(the citizens charter) 1991年，英国政府以白皮书的形式提出公民宪章，目的在于促使政府各部门提高效率，改进服务，重塑政府在公众中的形象。 公民宪章要求“站在公共服务接受的角度来评判公共服务质量的优劣，并为公共服务的接受者提供一种程序和标准，以帮助他们直接参与公共服务的改进”。 公民宪章的主要包括：服务标准；礼貌服务；透明度；顾客选择；完善的监督和投诉机制；资金的价值六方面内容。 在英国政府的推动下，全国性的部门相应制定了旅客服务宪章、病人服务宪章、法院服务宪章等等。,英国的公共部门绩效管理,竞争求质量运动(competing for quality) 质量和顾客满意度是20世纪90年代英国政府行政改革的首要目标。在发动公民宪章运动四个月后，梅杰政府发表了竞争求质量白皮书。 竞争求质量运动可以说是竞争观念的进一步确立和竞争制度化的尝试，强调在公共行政中全面引进私营企业的竞争制度，要求公共物品和公共服务的公共部门接受市场的挑战，并结合政府管理实际加以运用，采取公私竞争、公公竞争等多种形式，伴之以合同管理、绩效考核，是政府更富绩效。,英国的公共部门绩效管理,政府现代化(the modernizing government programme) 1999年3月，布莱尔执政后发表政府现代化白皮书，其核心是提高公共部门绩效，力求10年内打造一个更加侧重结果导向、顾客至上、合作与有效的信息时代的政府。 确立三个目标：一是确保政策的高度协调性和战略性；二是以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合公民需要；三是确保公共服务提供的效率和质量；四是加快电子政府的建设。,英国的公共部门绩效管理,开展公共部门绩效审计： Value for money audit, VFM审计(物有所值审计)。 英国开展绩效审计20年以来，在提高政府及公共部门服务质量，提高公共资金的使用效率方面发挥了明显的作用，形成了比较完整的绩效审计体系和方法。,其他国家的公共部门绩效管理,加拿大 澳大利亚 日本 韩国，等,第十一节我国公共部门绩效管理的实践探索,我国政府管理改革的背景与内容 我国公共部门绩效管理的基本现状 我国公共部门绩效管理的主要问题 推进我国公共部门绩效管理的基本设想 来自政府体制方面的可能挑战,一、我国政府管理改革的背景与内容,在世界性政府改革潮流形成的同时，中国的政府行政改革也伴随着改革开放的步伐走过了20多年的历程。 自十一届三中全会之后，我国进入由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展特别是加入WTO之后，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。我国行政体制改革的目标也正在于此。,1、主要理念与实践探索,(一)建立服务型政府 建立服务型政府是近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。在实践中，已有越来越多的地方政府认识到建立服务型政府的必要性，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标，并在创新服务、社会评议、减少管制等方面进行了有益探索。,(二)建立面向市场的政府 建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变，起好“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用，而不是“划桨”作用；也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。,(三)建立责任政府 责任政府的提法，主要是为了按照依法行政的要求，强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权力而忽视承担责任，注重虚置监督形式而忽视追究责任。现阶段推行依法行政的关键，在于强化政府责任，使权力和责任挂钩，建立责任政府。为此，下一步行政改革应力争取得以下突破： 一是赋予权力的同时必须明确责任； 二是健全政府责任制度，制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序，创设引咎职、责令辞职等易于实施的责任制度； 三是推行行政执法责任制度，并与政府外部评议制度相挂钩； 四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。,(四)依照公共管理理念转变管理模式 公共管理的核心涵义在于公共性，突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。在实践中，各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。,(五)借鉴企业经验提高政府效能 将企业管理经验引入政府管理，是许多国家行政改革中采用的做法，尽管这种做法在理论上存在不小的争议，但引进企业管理经验促进了政府管理创新，并取得了较好效果，已成为不争的事实。勿需赘言，政府与企业存在着本质区别，不能简单地套用或移植企业管理方式，而应当根据政府管理的特点，有选择地学习借鉴企业管理经验，特别是成功大企业的管理经验，如创新精神、竞争意识、成本效益核算、注重绩效管理、目标管理等管理理念、管理方式和管理机制，对于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服务，无疑是有益的，也是可行的。目前一些地方政府在这方面已进行了有益尝试。如青岛市政府通过学习和借鉴海尔的管理经验和理念，改革政府管理、经营政府的探索，大连市等城市政府经营城市的做法，杭州市将竞争机制引入政府内部管理，实行并联式审批的做法等，都是借鉴企业经验，实现政府管理创新的宝贵尝试，并取得了较好的成效。,2、基本总结与判断,政府管理体制改革是一项系统工程，也是一项长期任务。我国为了建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能。公共部门绩效管理由此走上了实践舞台。 据悉，国务院已经形成行政管理体制改革“15”方案征求意见稿，即：一个总体方案；转变政府职能；行政问责制；公共部门绩效考核；依法行政；行政审批制度改革。,二、我国公共部门绩效管理的基本现状,从实践来看，我国的公共部门绩效管理可以大致划分为三种类型。 第一是普适性的政府机关绩效评估。其特征是，绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等等。 第二种是具体行业的组织绩效评估。组织绩效评估应用于某个行业，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。实践中的例证包括卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系（如普通中小学教育质量综合评价、成人中等专业学校评估体系、大学本科教育合格评价体系等）。 第三种类型是专项绩效评估，组织绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科技部制定的“高新区评价指标体系”，北京市的国家机关网站政务公开检查评议，江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的“万人评政府”，深圳市的“企业评政府”，山西省运城市的“办公室机关工作效率标准”等等。,主要特色,从做法看，各地探索主要集中在以下几方面： （一）目标管理责任制 目标责任制在我国始于80年代，其最初的主要表现形式是目标管理，具体包括组织目标的确立、组织目标的分解、岗位目标的设定、目标进度的定期检查、目标最后完成情况的考核、新目标的设立等环节。 其特点是将组织目标的分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位进行评估。 随着行政管理体制的改革和完善，目标管理的思路和原则逐渐得到扩展，发展到面向行政首长的目标责任制。政府机关绩效评估作为目标责任制的一个环节，随着目标责任制的广泛实施而应用到各个政府层级、政府部门和政府工作的诸多领域。 青岛市：2002年开始实行的青岛市目标责任制管理实施细则,（二）社会服务承诺制,1994年6月，山东省烟台市建委借鉴英国公民宪章运动和香港公共服务承诺制的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定在建设部、电力部等八个部委推广。随后，社会服务承诺制度在全国范围和多种行业普遍推开。 社会服务承诺制度的基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位和责任人要按规定给当事人以赔偿。作为一种公共服务的质量改进机制，社会服务承诺制实际上包括三个核心内容：顾客协商和顾客真实需求的确认，设立和公开服务标准并根据这些标准评价实际工作结果，在未达标准时承担责任并采取有效的改进措施。,（三）公民满意度调查,如福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，上海市开展的旅游行业和通信行业行风评议，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的司法和行政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。这些都是以提高行业服务质量和水平公民满意度为目的的绩效评估活动。,（四）效能监察,效能监察始于1989年，目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。到1999年，全国已有23个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作。全国最早开展效能监察的福建省，已经由省效能办牵头于2004年开始对福建省23个政府部门和9个设区市政府的绩效进行评估。有的地方在科技、金融、商业、邮电、卫生等系统开展了效能监察。 所谓效能监察，就是纪检监察机关及其受纪检监察机关委托的组织，在政府的领导下有计划、有目的地针对行政管理的效率、效能以及国有企业生产经营管理的质量、效果、效率、效益等情况开展的监察监督活动。简言之，效能监察的主体是党和政府的纪检和监察部门，监察的对象是党政机关和国有企事业单位，监察的内容是管理和经营中的效率、效果、效益、质量等。 作为公共部门绩效评估的一种特殊形式，效能监察与一般意义上的绩效评估具有几个方面的区别：效能监察以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等为着眼点，而组织绩效评估则着眼于组织绩效的客观、准确的评价；由于问题导向，效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小，而组织绩效评估则是对组织绩效的系统全面的评价。,（五）政务督察,山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社会四个方面的建设，将督查工作与公共部门绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督查推进体系。该模式运用督查体系及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观、远景目标及战略选择，以绩效示标的形式将城市发展战略量化分解落实到各个区市和相关的职能部门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和学习成长四个维度测量、监控，改善党委和政府的绩效。,（六）“第三方”专业评估,如甘肃省政府委托兰州大学中国地方公共部门绩效评价中心对所辖市（州）政府和所属部门进行的绩效评估，被媒体称为“兰州试验”，倍受政府、学术界和社会的关注。 北京市有的区（县）政府委托国内著名咨询机构零点研究咨询集团开展的政务环境绩效评估，也属于这一类。,（七）引入通用模型进行的绩效评估,国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架（CAF）。CAF模型包括了促进和结果两大要素，共9大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标。CAF模型在哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。人事部中国人事科学院课题组的研究成果也属于此类。 还有不少政府部门，运用企业和国外公共部门绩效管理理论和方法，如平衡计分卡、关键绩效指标法、全面质量管理、标杆管理，摸索出各具特色绩效评估模式，比如深圳市国税局和南京市地税局将平衡计分卡理论引入绩效评估和管理中，取得明显成效，引起了广泛关注。,三、我国公共部门绩效管理的主要问题,一是绩效评估工作基本上处在地方政府自发状态，缺乏相应法律和制度作保障，缺乏激励机制和长效机制，实践中存在盲目性。没有建立起统一的战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，绩效评估的随意性很大；缺乏统一的领导机构和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较评估。 二是片面将经济业绩等同于政绩，评价工作绩效不是按业绩和对组织目标和使命的贡献，多是看是否严格遵守规则，是否迎合了上级机关的意图，公众和行政相对人的参与度有待提高。 三是理论引导力度不够，对政府部门绩效评估缺乏深入研究，目标界定不清，指标设置过于笼统，评估方法不够科学，评估手段落后，评估结果缺乏实质性应用。 四是有的地方工作中存在形式主义，把评估活动当作“政绩工程”、“面子活”，空头多，抓落实少，虎头蛇尾多，善始善终少，不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担。,四、推进我国公共部门绩效管理的基本构想,政府公共部门绩效管理的总体部署和战略规划； 明确公共部门绩效管理的范围和主要内容； 公共部门绩效评估指标体系和评价标准； 公共部门绩效评估的方法和步骤，包括绩效计划、绩效信息获取和绩效评估报告等； 公共部门绩效管理的组织、领导和工作机构，包括实施机构、运行机制、评估主体的选择等； 公共部门绩效管理配套制度，包括统计制度、财务制度、政务公开制度、绩效信息领导责任制和绩效报告制度等。,五、来自政府体制方面的可能挑战,联邦政府,州政府,地方政府,中央政府,省级政府,地市政府,县级政府,乡镇政府,公众、企业,公众、企业,彼此分权,权力逐级弱化,推荐书目,西奥多·H ·波伊斯特公共与非营利组织绩效考评：方法与应用，中国人民大学出版社，2005 卓越政府绩效管理导论，清华大学出版社，2006 范柏乃政府绩效评估理论与实务，人民出版社，2005 马国贤政府绩效管理，复旦大学出版社，2005,