【毕业学位论文】论我国小城镇户籍制度改革-行政管理

分类号 密级 U D C 编号 士学位论文 论文题目 论我国小城镇户籍制度改革 学科、专业 行政管理 研究生姓名 王亚玲 导师姓名 李建华 教授 专业技术职务 石共文 副研究员 - - I - 摘 要 户籍制度是伴随着我国建国初期计划经济体制 的确立而逐步建立起来的，曾经在社会治安综合管理与整个社会的整合与 协调等方面发挥了重要作用。但随着我国市场经济体制的逐步确立与完善， 农村劳动力的流动与迁移日益频繁，传统、刚性的户籍制度已经越来越难以适应现 时代的发展要求，其弊端也日益凸显，改革势在必行。 本文探讨的小城镇户籍制度改革是关系到中国农业、农村、农民的大问题。现行户籍制度不仅制约了市场人力资源的自由配置， 延缓了农村城镇化的进程，导致了农民对自身身份认同产生困惑，而且使 户籍制度的户口管理、户口统计等功能偏离了预期的目标。自 20 世纪 80 年代末“小城镇，大问题”构想提出后，小城镇户籍制度改革开始启动，期间经历了 80 年代的初步放开、90 年代的综合试点、再到 21 世纪的全面推进这三个阶段。然而，目前我国小城镇户籍制度改革的实际效果同政府的预期效果相比， 仍有较大差距，主要包括：小城镇户口的“含金量”降低，导致对农民的吸引 力逐步弱化；农民迁入小城镇存在着素质门槛的障碍、经济成本、风险成本的 增加等现实困难；城乡有别的社会保障制度衔接不到位带来的相关问题等等。 要大力推进社会主义新农村与和谐社会建设目 标的实现，小城镇户籍制度改革的步伐还需加快加大。为此，我们必须大 力发展小城镇经济，提高小城镇户口的含金量，增强小城镇对农村富余劳动力 的吸纳能力；必须完善小城镇的各项公共配套设施与社会保障体系，增强小城 镇户口对农民的吸引力；必须大力提升农村人口素质和农村人力资本水平，为 小城镇户籍制度的改革与小城镇的发展奠定坚实的基础。此外，小城镇户籍制 度的改革也有必要向更广的范围拓展。 关键词 ： 小城镇，户籍制度改革，城镇化 - - he is to to a an to at on to s to an to of e to is s to of a to a to an a 980s “to 0s to 0s, up 1 of to us to an is at s of to of he - - is up a to to be to of we to of to to to of s to of to of of s of a to of 录 摘 要. .一章 导 论.题的提出及研究的意义.关研究综述.究思路和方法.章结构.二章 小城镇户籍制度改革的动因分析.场配置失灵：市场经济发展与人口流动的困扰 . 市场经济的特点与人口流动的原因 . 现行户籍制度安排对非制度化迁移者的影响 .制度性障碍：农村人口城镇化与剩余劳动力转移的延缓 . 推进农村人口城镇化是实现农村剩余劳动力转移的有效途径 . 现行户籍制度延缓了农村城镇化的进程 .角色模糊：农民职业与身份的分离 . 农民身份认同的困惑 . 案例分析“同命不同价”.管理缺位：基层户口统计预期目标与实际效果的偏离 . 户口统计的功能与人口管理现状. 户口统计与管理中存在的问题 .三章 小城镇户籍制度改革的进程回顾.革初期：1984 年自理口粮户口政策的出台.初步探索与综合试点：20 世纪 90 年代. 初步探索： “蓝印户口”的市场化. 综合试点：小城镇户改的逐步放开.面推进：迈入 21 世纪 .四章 小城镇户籍制度改革面临的新问题. 小城镇户口对农民的吸引力逐步弱化 . 小城镇对农村人口吸纳能力有限. 小城镇与普通乡村在收入上的差异不显著. 农民迁入小城镇存在切实的困难 .质门槛对农民迁移的障碍. 进城的经济成本增加. 进城的风险成本加大.乡社会保障制度的衔接不到位 . 现行社会保障制度存在城乡差别. 完善城乡社会保障制度一体化的重要性.五章 进一步深化小城镇户籍制度改革的途径.强小城镇吸引力.高农村人口素质 .善小城镇社会保障体系 .一步拓展户籍制度改革范围 .束语. 考文献. 39 附录：居民调查问卷. 谢. .读学位期间主要的研究成果.南大学硕士学位论文 第一章 导论 1第一章 导 论 题的提出及研究的意义 时至今日，我们生活中的诸多方面仍受制于户 籍制度。衣食住行、生儿育女，求学谋职等等都或多或少受到户口因素的 制约；当我们置身于户籍制度之中时，常常不知不觉地把它作为一种客观存在 、既定的条件，而较少去思考作为一种制度的主观性以及与时代的相适性。即 便是它曾经给我们的生活带来不便，甚至是阻碍，但人们常常也只不过是绕过 它，或是去适应它，而较少去思考这一制度存在的意义及其改造的可能性。现 实中，户籍制度的社会效应集中反映在户口问题上，然而其实际影响则渗透到 了政治、经济、人口以及社会心理等诸多方面。 中共十六大报告把“社会更加和谐”确定为战 略机遇期中国社会的主调。此后，党中央提出“以人为本，全面、协调、 可持续”的科学发展观。十六届五中全会党中央发出了建设社会主义新农村的 伟大号召。刚刚闭幕的十六届六中全会 ,对“构建社会主义和谐社会”作出了九大目标部署 ， 进一步勾画出和谐社会的走向。构建和谐社会目标的确定、科学 发展观与建设社会主义新农村任务的提出，具有划时代的意义。一个和谐的社 会并非是一个不存在社会阶层、不存在阶层间不平等、不存在阶层间冲突或矛 盾的社会，而是一个能够整合不同阶层和利益、控制矛盾和冲突的社会。贯穿 和谐社会的理念就是双赢互利的观念，也就是使构成我们社会的各方、参与我 们社会发展的各方，能够达到双赢互利，而不是通过牺牲一方来使另一方获益。 小城镇户籍制度改革作为透视中国改革发展轨 迹的一个重要缩影，直接关系到中国农村建设和城乡协调发展的大问题， 对分析和揭示户籍制度与社会结构、对于打破城乡二元结构，缩小城乡差别， 以及城市与乡村社会发展之间的关系起着举足轻重的作用。不仅如此，小城镇 户籍制度改革还有利于巩固和发展农业的基础地位，有利于小城镇的发展和农 村剩余劳动力的就近转移，有利于社会稳定。所以，改革和完善小城镇的户籍 制度，是建立社会主义市场经济体制和发展经济的需要，是为了适应我国国民 经济和社会发展状况而进行的一项改革。 在党的十六大报告中，明确提出： “发展小城镇要以现有的县城和有条件的中南大学硕士学位论文 第一章 导论 2建制镇为基础” 。这就进一步界定了小城镇发展的重点。费孝通曾经指出：小城镇“是一种比农村社区更高一层的社会实体 的存在。这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社 区，无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村相异的特 点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系” 。一般来说，城镇是一个地域性的政治经济中心，对周围乡村社会的变迁产生着直接影响，小城镇在区位空 间上接近农村地区，与农民有着天然的紧密联系，农民在向小城镇集中时，距 离短，心理承受力强，实现非农化成本低。另外，相对于城市城区和农村村落 而言，小城镇在户口构成方面，异制性较高，既有较多的城镇户口，又有“自 理口粮户口”和郊区菜农户口，以及纯粹农业户口。因此，在研究户口管理方面，具有可比性的优势。 随着中国农村经营机制的改革，以家庭为核算和经营单位的体制代替了大集体制，农业劳动生产率得以提高，同时也使 很多地区的农业劳动力富余问题凸显出来；又由于城乡差别和比较利益事实的 存在，大量农村劳动力从大集体中解放出来以后，自然会不断涌向城市，而且 常常是大城市，这就给本来承受能力有限的城市带来了很大压力，甚至可能是 严重的问题。而小城镇的迅速兴起，则可能起到缓解作用，因为小城镇是农村人口的“蓄水池”和人口问题的缓冲地带，可以发挥截流和疏导的功能。同时 ，小城镇兼有城乡二重性，既是连接城市与乡村的纽带和桥梁，又是农村工业 化与城市化的载体和物质基础。发展小城镇可以把城乡两个市场很好地连接起来，有效促进第二、三产业发展，由此可大量吸纳农村亟待转移的富余劳动力， 缓解农村人多地少的矛盾，启动民间投资、带动消费、快速增长农民收入，为 国民经济发展提供广阔的市场空间发挥重要的作用。 如果说 1984 年国务院颁布的关于农民进入集镇落户的问题的通知标志着我国小城镇户籍制度改革拉开序幕的话，那么， 20 世纪 90 年代后期以来相继出台的小城镇户籍制度改革试点方案和关 于完善农村户籍管理制度意见的通知 (1997 年 )、 关于促进小城镇健康发展的若干意见 (2000 年 )、 关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见 (2001 年 )等文件，则标志着小城镇户籍制度改革已经进入大力推进的新阶段。 本文研究小城镇户籍制度改革的相关问题，既 包括对我国现行小城镇户籍制度改革进程的认真梳理与回顾，以求总结成 功的经验与做法，也包括对现行改革中存在问题的理性思考，以求从教训中探 索新的改革思路。同时，更希望江泽民：全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告北京：人民出版社， 2002， 23 费孝通： 论小城镇及其他 天津：天津人民出版社， 1986 86 费孝通： 论小城镇及其他 天津：天津人民出版社， 1986 105 中南大学硕士学位论文 第一章 导论 3通过对小城镇户籍制度改革的有益探索，为我 国和谐社会的构建、社会主义新农村的建设、以及实现城乡良性互动贡献微薄之力。 关研究综述 随着中国经济体制改革不断深入， 以及中央对发展小城镇问题的战略认识，既存的户籍制度受到了强烈冲击，要求改革户 籍制度的呼声越来越高，对小城镇户改的关注也越来越多。在这种形势下，国 内一些学者开始聚焦小城镇户籍制度，他们的研究主要是从以下几个方面展开的： （一）小城镇户籍制度改革的目标方面。国家计委规划司课题组、陆学艺等认为户籍制度改革的目标是，凡在小城镇有合法固定的住所，有稳定的生活来源的人员，均允许其申请在小城镇落户。实行城乡户籍制度一体化管理，对县和县级市以下地区的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其他类型的户口，应统一登记为居住地常住户口。逐步实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够如实反映公民的居住和身份状况。对在小城镇落户的农民，一方面要依法保障其公民的合法权利，与当地原有的居民享有同等的权利，履行同等的义务；另一方面，要淡化户籍制度的“福利化”色彩。同时，要进行劳动就业制度等方面的配套改革，提高劳动就业市场化的程度，建立社会化的社会保障体系，为户籍制度改革奠定基础。 （二）小城镇户籍制度改革的意义、路径方面。张庆伍认为：户籍制度改革以小城镇为先导主要是考虑到过度分散的乡镇企业， 在对国民经济和社会发展做出重大贡献的同时，因分散也带来一些不利的因素，诸如因布局分散，占用土地过多，造成浪费；环境污染源多，不易综合治理，影响生态环境；村村设厂，难以规划，不利于基础设施的建设，甚至重复建设，难以形成规模效益；加之交通不便，信息不灵，协作不便，不利于技术改造，产品成本加大，不利于市场竞争等等。只有把乡镇企业纳入城镇规划，积极引导企业就近向城镇集中，连片发展，才有助于形成规模经营的集聚效益。而且通过实行小城镇户籍制度改革，促使小城镇接纳的乡镇企业越多，城镇的经济实力就越强，越有条件改善城镇的基础设施，不断强化地域范围的凝聚力，从而促使乡镇企业与城镇建设更加紧密的结合，同步发展，加快小城镇建设的步伐。 陆学艺：农民工体制需要根本改革中国改革农村版， 2003 8 张庆伍：有关我国现行户籍制度改革的思考 中国人民公安大学学报，19943 中南大学硕士学位论文 第一章 导论 4辜胜阻提出了中国“二元城镇化”的战略构想，主张“中国应实行城市化和农村城镇化同时并进的” 城市化发展战略。 此外， 他认为城乡分割的户籍制度，阻碍了劳动力市场的自由流动，对城镇化的进程有着人为的、主观的延缓作用；二元的户口类型，以及以此为基础的分配制度，导致了不平衡的二元社会和不平等的社会群体，即城市市民与农村农民。针对于此，国家或政府应根据实际需要和城市类型，有计划的推行户籍制度改革。 俞燕山等人则认为要放开农民进入县级市、县城及县以下的小城镇落户的限制，并给农民尽可能地创造住得下、稳得住的条件。经过多年的试点和探索，取消对农民进镇落户行政限制的时机和条件已经成熟， 应适时将小城镇户籍改革的试点政策全面推开，实行按居住地划分城乡人口，按职业确定身份的户籍登记制度。赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇。办理落户手续时，取消城镇增容费等歧视性收费。允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让，以解决农民离土的后顾之忧。 （三）小城镇户籍制度改革的效果方面。李若建谈到小城镇户籍制度改革的效果存在着地区差距。 在东部地区小城镇的发展水平比较高,在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍,甚至是开放城市户籍,对城镇化的促进作用依然有限。 （四）城乡关系方面。赵勇认为城乡关系中一个突出的问题，就是大量农民离乡进城后，没有获得合法的身份，而许多人并不愿意放弃农村土地的承包权，结果形成了离农人口的“两栖化” 。有些已经进入城镇的农民，由于无力耕种或无心耕种，对土地进行粗放耕作，甚至撂荒。结果不利于提高农业的劳动生产率和农产品的商品率，而且造成城乡收入差距加大。 王太元则说，现在的改革不仅仅是一个迁移制度改革，准确地讲是计划经济体制向市场经济体制的转轨，在经济领域我们实现了这样的转轨，但在社会管理领域它还远远没有实现，所以，目前的改革就是社会管理领域内的计划经济向市场经济的转轨。户改，既是城乡间一次利益和资源的重新分配，也是部门间的一次权力重组。 综上所述，作为中国经济转型和社会变迁的重要组成部分，小城镇户籍制度改革的目标已经逐渐明晰， 并且已经有部分省市在本省市范围内取消了农业户口与非农业户口的区别，实行以居住地管理为主的模式，适应了社会主义市场经济辜胜阻：非农化与城镇化研究杭州：浙江人民出版社，199184 俞燕山：制度创新与小城镇的发展改革， 李若建：小城镇人口状况与小城镇户籍制度改革 人口与经济，20044 赵勇：城乡良性互动战略北京，商务出版社，2004168 中南大学硕士学位论文 第一章 导论 5发展对人口流动的要求。 但如何在构建和谐社会的背景下致力于小城镇户籍制度创新，使其有利于降低公民的生活成本，关心和体现弱势群体的需要,本文拟在这方面作一些初步的探索。 究思路和方法 本文主要从三条思路来分析和探讨我国小城镇户籍制度改革，这三条思路是历史的、实证的、理论总结的纬度。具体来说， “历史研究”是对改革开放二十多年的小城镇户籍制度改革历程进行回顾，通过现实和历史的比较，更有助于全面理解这一制度的意义和社会功能。 “实证研究”是通过对湖南省一个县政府驻地镇的实地调研， 分析新形式下小城镇户籍制度改革政策的重点以及实施过程中出现的新问题。最后“理论总结”则主要是在历史和实证分析的基础上归纳出一些比较有创新意义的观点和思路。 在研究方法方面，本文主要采用实证研究与规范研究相结合、简单统计分析法和理论分析法相结合的方法。其中,在实证研究方面调查的方式大致包括：整体性的调查、问卷调查和基层访谈。整体性的调查是通过对平江县公安局、镇派出所、镇政府和居委会等进行概括性调查，了解和搜集关于户籍管理以及平江县城关镇的社会经济整体情况；问卷调查主要用于对户籍管理人员、部分城镇居民及农村居民的基本情况和态度的调查； 基层访谈主要是对涉及管理具体户籍事务的公安、政府和基层组织的管理、经办人员，以及城镇居民的走访座谈，以获取具体的事实材料。 章结构 根据研究目的需要和论述过程中的内在逻辑，本文共分为五章。 第一章，导论。提出所要研究的问题，阐释了研究小城镇户籍制度改革的意义，介绍了本文的写作思路和方法，并对这方面的研究现状作了相关综述。 第二章，小城镇户籍制度改革的动因分析。事 实证明，现行的户籍制度本身存在着僵化的种种弊端，在社会转型过程中 以更加突出的矛盾，表现出与时代的不相适应。 第三章，小城镇户籍制度改革的进程回顾。通过对改革开放以来小城镇户籍 制度改革的发展历程的三个阶段的分析，反映出宏观经济转型过程中户籍制度改 革政策的变化与特点。 中南大学硕士学位论文 第一章 导论 6第四章，小城镇户籍制度改革面临的新问题。本章通过对湖南省平江县城关 镇的实地调查研究，反映出了小城镇户籍制度改革中面临的一些新问题，主要有 小城镇户口的吸引力问题、迁入小城镇存在着的现实困难问题、以及相关制度的 配套问题。 第五章，进一步深化小城镇户籍制度改革的途径。这一部分是针对前面提出的问题，从如何增强小城镇户籍自身的吸引力着手，思考了和探讨了一系列的措施和建议。 中南大学硕士学位论文 第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 7第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 在我国现行的二元户籍管理制度下，户口仍然是分配权利和利益的重要操作系统。然而，随着社会主义市场经济的发展，人口流动已是不可抗拒的潮流，冲击着社会的各个角落。农村劳动力流入城镇，在现行户籍管理制度的制约下，他们无法取得与当地市民平等竞争的权利和待遇，同时给他们的生活造成了许多困难。这一方面使农村劳动力在城镇就业的成本加大；另一方面农村劳动力在城镇不能长期稳定地就业，致使相当部分的劳动者在城镇干几年后又回流到农村，形成逆向转移。这些在社会生活里于户籍方面遭遇到的诸多困扰，意味着这个现行制度已经暴露出越来越多的问题。改革势在必行。 场配置失灵：市场经济发展与人口流动的困扰 场经济的特点与人口流动的原因 流动是市场经济的本质特点，市场经济要根据 供求变动、利润趋向来对生产资源作最优配置，在法制允许的范围内以市 场供求关系变化为轴心去追求利益的最大化。这种经济运行的内在机理势必要 求资金、物料、劳动力的自由流动，不仅物的要素要流动，人的要素也要流动 ，市场交换与物资、劳动力的流动是实现生产要素最优配置的基本条件，是市场经济正常运行的起码要求。 根据第五次人口普查数据显示， 全国现住地与户口登记地不一致的有 14439万人，扣除市区内人户分离的 2332 万人，全国流动人口 12107 万人，接近全国总人口的十分之一。是什么力量驱使人们如此大规模迁移呢？关于这一点，有两个经典的理论：一个是早期的“推拉理论” (即认为从农村向城镇的劳动力迁移可能是因城镇有利 的经济发展而形成的“拉力”造成的，也有可能是因为农村不利的经济发展而 形成的“推力”造成的。该理论认为，迁出地的消极因素起着推力作用，把迁 移者推出原住地，这些消极因素主要包括：自然资源的枯竭；农业生产成 本的增加；农村劳动力过剩；收入水平降低，等等。迁入地的积极因素对 迁移者起拉力作用，其中主要包括：较多的就业机会；较高的收入水平； 较好的文化和公共设施；较俞德鹏：城乡社会：从隔离走向开放山东人民出版社， 2002 386 中南大学硕士学位论文 第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 8好的受教育条件，等等。另一个是刘易斯（ 出的二元发展理论，又称为“两部门理论“ （ ，认为在发展中国家存在着传统的农业部门和现代工业部门并存的现象，由于传 统部门的生产所依赖的资源是非再生性的，经济效益增长缓慢，随着人口的增 长，将出现零值劳动；相反，现代部门的规模在不断扩大，对劳动力的需求将 增长，从而为传统部门的劳动力转换提供了重要渠道 。 因而滞留在农村的边际生产率等于或接近于零值的剩余劳动力，具有向城市工业部门转移的内在冲动。农民向城镇流动并非一种盲目流动，而是理性 人的自然选择，是“人往高处走，水往低处流”这一自然规律的体现。流 动者之所以流动，是为了生存，或追逐比较利益，但是人们往往忽视制度和政 策所起的作用，正是因为多数流动者无权或不能在城里定居，所以他们只能以 流动方式来适应制度。在资源配置的空间和地域等级体系中，个人变动或迁移 自己的户籍所在地是改变自己获益状况的重要手段， 同时也是获得上升流动机会的重要途径。市场经济的发展，必然会引起区域间、行业间利益（收入水平） 的差异，基于对收益和成本的合理计算，在比较利益的驱动之下，人口的流动 可以说是势不可挡的。同时人口流动也是社会健康协调运行的一个重要机制。 经常的、合理的社会人口流动可以形成一种促优汰劣的社会机制，即它会使逐 渐失去优势的社会成员与其社会位置相分离， 同时使逐渐获得优势的社会成员与其社会位置相结合， 只要其 “离合”与其“优劣”紧密结合，社会人口的流动 就可能成为个人和群体自我提高和自我发展的强大社会动力。 行户籍制度安排对非制度化迁移者的影响 人口迁移与人的空间位置的移动紧密相连。但是在人口迁移的研究中，迁移（ 一概念常常并不代表一般的 位置移动，而是指一定的人群因某种动因或为了达到某种目的而从一个地域迁到另一个地域居住和生活。 例如，人们从农村迁到城镇居住和生活，就是最典型 的人口迁移现象。但我国的城镇人口迁移受到户籍政策的制约，通常情况下， 只有符合户口登记条例的人口迁移，才被看作是合法的迁移。 在我国现行的户籍管理管理体制背景下，城镇流动人口实际上属于非制度化的迁移者，即他们的迁移行为并未得到权威 制度的认可。因此，从管理制度的角度看，城镇流动人口是处在制度的边缘状 态的人群。社会人口流动作为一李培林 :另一只看不见的手：社会结构转型 ，第 277 页，社会科学文献出版社。 刘易斯 :二元经济论 ，北京经济学院出版社， 1989 年版 85 页 . 陆益龙： 户籍制度控制与差别 ，商务印书馆， 2004。 中南大学硕士学位论文 第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 9种社会过程，本应是有来有往，有进有出，有 上有下的双向社会运行过程，但在我国户籍管理制度的刚性限制下，人口流动 只被允许呈现一种单向的社会过程，也就是说从城市迁往农村是被制度允许的 ，而从农村迁往城市则要受到诸多限制。改革开放以来，城乡关系发生了很大 变化，大量农业户口的人进人城市就业，尽管因户口身份问题而没有获得与市 民平等的机会，无法获得稳定的职业，而且享受不到与职业有关的城市社会保障和福利待遇，甚至在人身安全、劳动报酬等基本权利方面得不到有效的保护， 然而我们看到的却是城市民工潮年年看涨，一浪高过一浪。究其原因一是因为 我国人口流动与制度安排有着密切的关系，它不仅仅是一种人口的位置变化现 象，而且还涉及到利益格局和社会关系以及社会结构的变化。二是是农业户口的人原来的职业地位就很低，甚至可以说是社会最底层的，因此，只要能流动 ，就比原先的职业地位要高，因此也就不可能有很高的向下流动率。在市场经济背景下，农村人口向城市的流动和 城市之间的人口流动，其实质是追求收入回报最大化的人力资本投资过程 ，是市场资源的一种配置方式。而我国长期以来实行的城乡二元分割户籍管理 制度却与这种市场经济运行的基本要求相矛盾，阻碍着人口正常流动与迁移，既有碍城镇的生产要素合理配置，也有碍于农村生产要素的合理配置，更有碍于 城乡间生产要素合理配置，从而使市场配置的功能失灵。 因此，从市场经济的基本要求出发，必须以实现人力资源的市场化配置为目标，进行户籍制度的改革和创新。流动人口能否顺利地整合到城镇社会中去，从而促进整个社会的和谐，关键则在于城镇是 否能包容、接纳多元的社会群体和文化，这就同时要求完善户籍制度建设，为 保证和促进多元群体之间的相互交流提供制度性的保障。 制度性障碍：农村人口城镇化与剩余劳动力转移的延缓 进农村人口城镇化是实现 农村剩余劳动力转移的有效途径 实现建设社会主义新农村这一宏伟目标，关键在广大农村地区，而要全面繁荣农村经济，实现农村全面小康，就必须加快农村城镇化进程。所谓城镇化，就是乡村人口向城镇人口转化，以及人们的生 活方式由乡村型转向城市型的一种现象，是随着工业化而发生的经济和人口分 布重心向城镇转移，城镇数量和殷志静、郁奇虹： 中国户籍制度改革 ，中国政法大学出版社， 1996 年 第 14 页 王春光 :中国职业流动中的社会不平等问题研究 ，中国人口科学， 2003 年第 2 期 中南大学硕士学位论文 第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 10城镇人口迅速增加， 及其在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程。 农村人口城镇化是一个比城镇化外延较窄的概念， 其强调的重点主要是 “农村”经济社会的变革。农村城镇化可以推动城 镇化发展，但不能涵盖城镇化的全部内容。具体来说，是指县域范围内的农村 人口向小城镇的集中过程，其空间演变形式是人口分布由原来较为分散的农村 居民点逐步向在不同程度上对集中的小城镇集结，其结果是城镇人口比重不断 提高，农业人口比重日益下降，城镇与农村的差别不断缩小，形成城乡协调发 展的格局。农村城镇化是从侧重于农村和农民发展的角度提出问题的，着眼点 主要是针对现有的城乡格局和制度安排如何让更多农民参与创造或享受城市文 明的问题，它是把建设农村、发展农村、促进农村现代化、作为普及城市文明 的手段。农村城镇化并不是一个纯粹农村人口流动和城镇化的概念，而是一个 农村区域经济和社会整体协调发展的概念；它并非局限于农民在户籍薄上的“农转非” ，而是着重于农民身份属性的实质性非农化和城镇化。换句话说，农村 城镇化实际是一个城乡差别不断缩小直致最终消灭的过程。 目前，农业内部的就业压力在不断积蓄，向非 农产业转移的内在冲动愈来愈强烈，农村劳动力过多，主要是从事种养两 业的劳动力过多。据统计，我国这两个产业的剩余劳动力达 1 亿 ，今后 15 年可能达 以上，单靠在农业、农村内部转移消化空间有限。这么多 的农业剩余劳动力需要从土地上转移出来，转化为非农业人口。不实现这个转 化，就谈不上国家的工业化和经济社会的现代化。靠乡镇工业和劳务输出受各 种因素的制约，只能转化一小部分； 我国大型城市和超大型城市的人口数量已经达到相当规模， 如上海已达 1674万人，北京已达 1382 万人，它们的人口密度已经很高，接纳新增人口的设施严重不足，不可能在短期内吸收大量农村人口； 中小城市受种种条件的限制，人口和就业压力也非常大。而通过农村城镇化、 发展小城镇来转化农业剩余劳动力，已经被实践证明是一种极为有效的途径。 因为通过农村城镇化后形成的小城镇，地域分布广、数量多，新建扩建都有潜 力，农民实现身份转移的难度和风险较低，其经济技术结构、职业结构同目前 农村劳动力的文化技术状况比较接近，容易协调和在发展中同步提高。 行户籍制度延缓了农村城镇化的进程 2001 年，我国城镇人口占总人口的比重仅为 农村人口比重仍然高达 一方面，一批农村集镇和一些中小城市周围乡镇企业迅速发展，农王春光中国职业流动中的社会不平等问题研究中国人口科学， 2003 2 中南大学硕士学位论文 第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 11村剩余劳动力大量向城镇集聚，但户籍制度的 限制，使他们始终以农民身份从事非农产业，并不能成为完全意义上的城市产 业工人，从而实现向非农产业的真正转移。另一方面，城镇国营经济和集体经 济也得到迅速发展，但不允许向农村招收工人，而只能优先安排城镇待业青年 。这样，使得农村剩余劳动力及其随从人口不能及时转为城镇人口，严重地阻 碍延缓了城镇化的发展。第五次全国人口普查资料显示，全国至少有 10%的人口户籍身份与他们所从事的非农职业、居住地的实际情况相冲突。这些久离户 口所在地、普查登记时居住在城镇的人口，不少已经是名副其实的城镇常住人 口。从法律上讲，他们虽然作为农村剩余劳动力已完全或不完全转移到二、三 产业，但作为农村剩余人口却没有由农民转换为市民，就因为他们是农业户口。 城镇化作为经济增长和社会变迁的必然伴随物 ，极大地依赖着制度安排。市场主导的城镇化，在怎样的体制框架中运行 ，是一个至关重要的问题。研究探寻城镇化进程中的制度变革，合理构建制度框架，是大规模释放城镇化空间，推进城镇化进程的重要路径。与全国总体的改 革步伐比较，户籍制度的改革，显然落后于发展的需要；与世界同样水平的发 展中国家相比，中国的城镇化明显落后；就自身而言，在城镇化进程中中国农 村劳动力转移的内在动力与其他国家的同一过程是一致的，而城镇化滞后于工 业化的一个重要原因，就是城乡隔离的户籍制度限制的结果。尽管改革开放以 来农村人口城镇化进程己在很大程度上冲破了户籍制度的束缚，但这并不意味 着农村人口城镇化已经没有户籍制度的障碍。农民居住、工作向城镇集中，并 不意味着城镇化过程的完成。大批进城农民难以真正融入城市社会，不能真正 享受城镇居民待遇，仍然与户口身份密切有关。改革开放以来，小城镇户籍制 度改革总的方向是朝着逐步松动和放宽对农民进镇落户的限制而发展的，但又 相对滞后于加快农村人口城镇化的客观要求。当前全国各地小城镇户籍制度改 革不断向前推进，但具体做法很不一致。在人口迁移流动日趋频繁的形势下， 无论是为方便人口日常管理，还是为在城镇居住的人口提供公共服务，都要求 继续积极推进小城镇户籍制度改革。虽然当今中国的户籍制度改革己在向大中 城市推进，但绝不能因此而忽视了小城镇户籍制度改革。小城镇户籍制度改革 ，在准入条件、镇域范围内的城乡统筹、本地户籍与外来人口统筹等方面，都还有待进一步深化。 角色模糊：农民职业与身份的分离 民身份认同的困惑 中南大学硕士学位论文 第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 12身份是与社会位置相一致的权力、 责任和社会预期等一系列因素的集合。 “身份认同的困惑”，就是指这几个方面的模糊，结果必然是导致无所适从。当前我国的农民群体在城市社区的身份则是处于这样一种“困惑”之中。 农民首先是一种社会实体性存在。作为社会实 体性的农民是指一种农业生产经营性职业以及与此相适应的一种乡村社会 生活方式的统一。从“职业”的角度看 ,农民主要以劳动力分布的产业差别为标准的，广义的农民包括在第一产业从事种植、养殖 (农、林、牧、渔业 )以及副业等生产经营活动的人，狭义的农民仅指种植业农民。 农民同时也是一种制度设置性存在。农民与非农民作为一种制度设置，是与特定社会规范对人们的社会关系及其权利义 务的规定相联系的，在制度设置下，对农民与非农民界定的标准就是作为社会 规范的户籍制度等身份性制度规定：农民就是有农业户口或其他农民固定身份的人。 “农民工”是中国在特殊的转型时期出现的一个特殊的社会群体。所谓“农民工” ，就是从事非农产业的农民，即其农民身份尚未得到转换，又在城镇从事非农产业。本源意义上的农民是一个职业概念，指的是从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。然而在中国特定的二元社会结构体制下，农民又是代表一种身份。农民作为一种特殊身份，是与城乡户籍制度联系在一起的。 “农民工”在现行户籍制度下仍然被认定为农民，但事实上已经从农民中分化出来，不同程度地融入城市社会，不再从事农业生产，而是从事非农业生产。此类对农民界定的分歧反映了作为社会“社会实体”意义上的农民与作为“制度设置”意义上的农民相分离的事实。 布劳认为 :“流动的人不能简单地抛弃旧有的角色属性和角色关系，但他们如果不接受新的角色属性，不建立新的角色属性，那么他们就不能适应他们的新位置。迁居到城市的农民，其社会生活毫无疑问地要受到他们农村背景和现在所处城市环境的双重影响。”从角色上看，农民工己经完成了从农民到工人的转换，但在身份上，他们得不到政府的制度认同，也得不到城市居民的社会心理认同。在城市人的眼中，他们仍然是农民。角色转换与身份转换的背离使得农民工陷入身份认同的困惑，他们无法完全融入城市社会。从现实生活中我们也看到 , 制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城市体制之外， 他们虽常年外出，但又“移而不迁”；虽进入了城市，加入了产业工人的队伍之中，但又不被城市社会所认同，仍然保留着制度限定的农民身份，造成了城市外来人口的生活地缘边界、工作职业边界与社会网络边界的背离，使得大量的农村人口在城市里处于非城非乡、进退两难的尴尬状态。因为在我国现行的户籍管理体制布劳：社会生活中的交换与权力，华夏出版社 1988 年版，第 257 页。 中南大学硕士学位论文 第二章 小城镇户籍制度改革的动因分析 13背景下，农民流动群体实际上属于非制度化的迁移者，即他们的迁移行为并未得到权威制度的认可。尽管他们已经在城市居住、生活、工作或经营，似乎身份对正常的生活和工作并没有过多影响， 但是， 他们摆脱不了自己身份合法化的困扰，不能融入城市社会，无法通过与城市居民的社会交往、人际互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识， 这样就会使他们只有乡土意识而没有他们所在城市的社区意识，对所生活的城市社区没有归属感和认同感，正是这种不确定性，让他们更难以确定自己在城镇的生活预期。因而不能够有效的激发个人的积极性、创造性和开拓进取的精神。 例分析“同命不同价 ” 进城的农民可以算是准市民，然而准市民与市民的不平等却是一个客观的社会事实， 2006 年初发生在重庆市江北区的一起交通事故中，在同一条街，搭乘同一辆三轮车， 3 名花季少女同遭车祸丧生， 3 个家庭体味着同样的悲痛。然而， 就事故赔偿进行协商时， 给其中是农村户口的一名少女的赔偿只有 ，她那两个有城市户口的同学则分别得到了 20 余万元的赔偿， 其中相差近 15 万。 这名不幸农村少女的父母怎么也想不到，同一事故中，对生命的赔偿会有不同的 “价 ”。他们得到的