论文-上海老年人社会福利事业的社会投入与政策引导研究

毕业设计（论文）PROJECT/DISSERTATION题目上海老年人社会福利事业的社会投入与政策引导研究学院社会科学学院专业公共事业管理完成日期2015年6月30日上海工程技术大学学位论文原创性声明本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除文中已经加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。作者签名日期年月日上海工程技术大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海工程技术大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于1、保密，在_年解密后适用本授权书。2、不保密。（请在以上相应方框内打“”）作者签名日期年月日导师签名日期年月日目录摘要11绪论411研究背景及意义4111研究背景4112研究意义412老年人社会福利事业发展的研究5121老年人社会福利类型与内容研究5122政府养老投入研究6123养老政策研究713研究思路与方法8131研究思路8132研究方法82老年人社会福利事业的相关概念、理论及发展现状921相关概念9211老年人概念界定9212老年人社会福利事业10213社会福利的社会投入1022相关基础理论11221生命周期理论11222社会系统论12223新合作主义理论1223我国老年人社会福利事业的发展13231政府政策导向13232社会投入概况15233社会投入趋势163上海老年人社会福利社会投入的现状调查1731上海老年人社会福利社会投入的基本情况17311老年的人口结构与社会福利政策17312老年人社会福利社会投入的特征18313老年人社会福利社会投入的路径1932调研设计与调研方法19321调研设计与调研对象的选择19322调研方法20323调研目标2033基于效果的老年人社会福利调查21331受访老年人的基本情况21332老年人社会福利供给22333基于需求视角的社会福利效果分析23334老年社会福利社会投入与政策对该区老年人的影响244老年人社会福利社会投入的“政府社会制度”问题研究2641政府角度的分析26411政府对社会投入认识不充分26412政府对非公办养老机构重视程度低2642社会角度的分析27421家庭功能破坏27422社会组织功能不全2743制度角度的分析28431福利覆盖面小，作用功能薄弱28432待遇水平较低，保障功能受限28433立法工作滞后，法律体系混乱285提高老年人社会福利事业的社会投入与政策引导的建议2951西方发达国家老年福利市场化投入的经验与启示29511西方发达国家老年福利市场化投入的经验29512西方发达国家老年福利市场化投入的启示3052老年人社会福利社会投入的目标框架30521“政府社会制度”三维的目标框架30522理想的老年人社会福利体制3153老年人社会福利事业社会投入的政策引导32531发挥政府主导作用,优化利益协调机制32532深化社会责任认识,明确政策导向机制32533统筹兼顾服务需求,健全养老竞争机制336结语33参考文献35附录38访谈实录40致谢42摘要目前，中国已进入人口老龄化迅速发展的阶段。在经济收入上、家庭养老上、社会化养老上、以及心理健康卫生等方面存在许多问题。现阶段我国迫切地需要推进社会化养老，完善老年人的社会福利政策，这已成为我国社会福利改革发展的关键。本文从老年人社会福利政府的投入研究和发展现状入手，说明单靠政府力量难以解决银发浪潮带来的危机，引出要想加快老年人社会福利事业的发展必然要加大社会力量的投入，共同协作提供完善的养老服务。本文重点分析上海老年人社会福利事业的社会投入中的现状与不足，并结合政府的政策引导和上海的经济发展程度的实际，试图探寻一条政府与社会共同协作承担老年人养老的新型模式，实现社会的稳定。本文认为整合正式与非正式的社会福利资源，需要通过完善老年人社会福利服务体系、拓宽老年人服务对象、增加老年服务内容、加大社会投入、以及扩大覆盖的范围等路径来实现，这些均是我国完善老年人的社会福利政策，加快老年人社会福利事业改革与发展的重要内容。关键词老年人，政策，社会投入THESTUDYONSOCIALINPUTSANDPOLICYINFLUENCEINTHEAGEDSOCIALWELFAREINSHANGHAIABSTRACTATPRESENT,CHINAHASENTEREDTHESTAGEOFPOPULATIONAGINGRAPIDLYDEVELOPMENTONTHEECONOMICINCOME,FAMILYPENSIONANDSOCIALPENSION,THEREAREMANYPROBLEMSANDMENTALHEALTHANDSOON,ATTHESAMETIMEINTHEELDERLYDEMANDFORSOCIALWELFAREANDOBVIOUSLYSHOWEDATRENDOFDIVERSIFICATIONFACEOFTHEBALANCEBETWEENDEMANDANDSUPPLYOFTHEELDERLYWELFARE,LACKOFCLEARREPRESENTATIONOFTHEFORCESOFTHETRADITIONALFAMILYENDOWMENT,SOURGENTLYNEEDTOPROMOTESOCIALENDOWMENT,ANDPERFECTTHESOCIALWELFAREPOLICYOFTHEELDERLYHASBECOMETHEKEYTOTHEDEVELOPMENTOFOURSOCIALWELFAREREFORMWESHOULDINTEGRATEFORMALANDINFORMALSOCIALWELFARERESOURCES,TOIMPROVETHEELDERLYWELFARESERVICESYSTEM,WIDENTHEELDERLYSERVICEOBJECT,TOINCREASEELDERLYSERVICECONTENT,INCREASESOCIALINVESTMENT,ANDEXPANDTHESCOPEOFCOVERAGEPATH,SOASTOIMPROVETHEELDERLYSOCIALWELFAREPOLICIES,ACCELERATETHEREFORMANDDEVELOPMENTOFTHEELDERLYSOCIALWELFAREPROJECTSTHISTOPICFROMTHEOLDSOCIALWELFAREGOVERNMENTPUTINTORESEARCHANDDEVELOPMENTPRESENTSITUATION,THISPAPERSUGGESTSTHATGOVERNMENTFORCESALONEISDIFFICULTTOSOLVETHECRISISBROUGHTABOUTBYTHESILVERWAVE,LEADSTOSPEEDUPTHEDEVELOPMENTOFTHEELDERLYSOCIALWELFAREMUSTINCREASETHEINVESTMENTOFSOCIALFORCES,ANDWORKTOGETHERTOPROVIDEPERFECTPENSIONSERVICETHEESSAYFOCUSESONTHEANALYSISOFSHANGHAIELDERLYSOCIALWELFAREINTOTHEPRESENTSITUATIONANDDEFICIENCY,ANDCOMBINEDWITHTHEGOVERNMENT'SPOLICYGUIDANCEANDTHEDEGREEOFTHEECONOMICDEVELOPMENTOFSHANGHAI'SREALITY,TRYINGTOFINDAGOVERNMENTANDSOCIALORGANIZATIONSWORKTOGETHERTOUNDERTAKENEWMODELOFTHEOLDAGE,REALIZETHESTABILITYOFTHESOCIETYKEYWORDSOLDAGE，POLICY，SOCIALINPUTS上海老年人社会福利事业的社会投入与政策引导研究祁金垚1512111061绪论人口的老龄化是人类社会发展的自然规律，也是当今各国面临的最严重的社会问题之一。我国的老年人口规模大、老龄化发展迅速以及高龄人口众多等特点，势必给我国的经济以及社会发展，尤其是老年社会福利事业带来严重影响。在人口老龄化进程中，探索解决老年人的养老问题的路径和方法是最基本和最迫切的任务。在新的历史发展阶段，我国老年人社会福利事业应该要如何面对人口老龄化趋势的挑战，社会福利社会化的道路必将成为一条中国特色发展道路。对于老年人的养老，加大社会投入必将是社会福利事业改革与发展的必然趋势，不仅能满足老年人日益增长的需求，也进而促进了经济与社会的协调发展。11研究背景及意义111研究背景上海作为全国经济最发达的城市之一以及人口老龄化现象最为严重的城市之一，老年人福利在需求与供给的平衡上已经明显出现问题。我国老年人养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题，主要表现在缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入不足，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；国家出台的优惠政策落实不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。如何有效地加大老年人社会福利社会投入，并将政策作为引导加以实施已经成为加快老年人社会福利事业发展的关键。112研究意义上海已经进入老龄化加速的发展期。随着老年人口数量的快速增加，对各类养老服务的需求总量快速增加，层次更趋多元，仅靠政府提供的养老服务已经无法满足老年人的养老服务需求。同时，传统的居家养老方式出现明显缺陷，一方面我们应提高政府的服务质量，另一方面也需要将社会力量发展起来，逐渐成为整个老年人养老服务的中流砥柱，由此充分发挥正式以及非正式的社会福利的资源，加速推进老年人社会福利的发展。解决老年人的养老问题，已经不仅仅是一个社会问题。对于国家政府来说，完善老年人社会福利政策有利于实现“老有所养”的目标，更有利于我国老年人社会福利事业的发展。对于老年人来说，加大对于老年人的社会投入有利于满足其日益增长的物质精神需求。将目前我国的养老政策与老龄化的国情相结合，有利于统筹政府、企业以及社会三方面的力量共同实现老有所养的目的。12老年人社会福利事业发展的研究我国目前迫切需要的是适度普惠型养老体系，从而改善人口老龄化带来的一系列问题,完善老年人的社会福利就成为了我国社会福利改革的关键所在。本节将从老年人社会福利类型与内容研究、政府养老投入研究以及养老政策研究三方面进行文献梳理。121老年人社会福利类型与内容研究我国的老年人社会福利内容主要分为以下三个方面其一是老年人生活的收入性福利。包括退休的养老金、退休前工资相关的津贴和社会保险金、低收入的老年人救助金，以及是普惠性质的老年津贴。其二是老年人社会福利的服务。包括居家养老的服务、社区养老服务和机构养老服务三方面。其三是其他的老年人社会福利，包括了老年人优待、医疗保健优待、生活服务优待、维权服务优待、文体休闲优待等内容。除政府提供的老年人社会福利服务外，还有很多社会提供的服务和养老机构。加之当今老年人的需求已不仅满足于解决温饱和安居的问题，而是更倾向于在他们有基础的生活保障条件下，如何有更高层面上的满足，其中包括了物质与精神方面的需要，因此老年人的社会福利内容更加丰富和广泛。进行针对性地提升老年人社会福利机构的服务，要引进科学化的管理方式并且加强相关专业的人才培训，这有利于提升老年人在福利机构中的生活质量。对老年人社会福利机构现状，学者们有以下几种观点姜向群认为，我国目前的养老机构主要分三类福利性、半福利性和营利性。由政府主办的社会福利机构就属于福利性的养老机构，指的是由国家事业单位的固定登记机关办理的登记手续的养老服务机构；半福利性的养老服务机构是通过民办的单位办理的登记手续的养老服务机构；营利性质的养老机构就是指在工商行政管理部门或是税务部门办理登记手续的养老机构。1董红亚认为，政府和社会各方对养老机构的定性存在分歧，致使政策不能针对性的专门指向社会福利机构，对于社会上的老年人养老机构的性质存在分歧，对于将其视为事业或是产业从而进行的管理以及发展方式不一，造成我国养老机构缺乏明确的发展目标，对养老的服务质量发展也出现不利因素。当今的对于老年人的社会福利服务主要来自于政府，目前的养老服务机构存在很多问题和不足，政府应统一管理并引导社会福利机构的运作和发展。在社会福利社会投入上，我国应做到让社会力量逐渐成为主导，充分发挥市场在老年人社会服务领域的作用。122政府养老投入研究学者王魁元认为，政府应制定出台社会福利机构管理规范、民办养老机构管理办法等政策规定，促进各类养老服务机构开展标准化、规范化的社会养老服务，切实提高养老服务的质量。中国对老龄事业的财政投入主要来自于中央和地方的财政投入、社会捐款、福利彩票收入等；同时，政府还在管辖地建设养老社区，为各种养老服务提供硬件配置。从中央地方的资金投入来看，地方政府的投入超过了95，基本负担了养老的主要资金来源。（如表11所示）表11中国政府社会福利相关的财政支出（亿元）项目中央政府地方政府合计医疗卫生（急救中心、检疫中心的营运经费、补助费、危机管理等）7132635819642951社区服务（公共设施、住房公积金、社区服务补助费用等）1162760893762055社会保障（社会保险、社会救助、就业支持等）502481060692111094“第十二个五年规划”指出，政府购买养老服务工作有序推开，相关制度建设1姜向群,丁志宏,秦艳艳影响我国养老机构发展的多因素分析人口与经济20117取得有效进展。到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度，促进形成与经济社会发展相适应、高效合理的养老服务资源配置机制和供给机制，支持和参与养老服务的社会氛围更加浓厚，养老服务水平和质量显著提高，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。中华人民共和国老年人权益保障法提出发放高龄津贴、养老服务补贴和护理补贴为主要内容的老年人福利政策，通过建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，将有效缓解部分老年人的实际困难，形成多元化的投入格局，充分发挥财政资金的引导和示范效应，力争到“十二五”末在全国范围内基本建成覆盖广泛、内涵丰富、衔接紧密的老年人补贴制度，实现保障水平不断提高，服务类型日益丰富，推动实现基本养老服务均等化。按照国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发201335号）要求，财政部会同民政部、全国老龄办联合下发关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知。通知要求进一步加大公共财政支持力度，切实解决经济困难的高龄、失能等老年人的后顾之忧，推动实现基本养老服务均等化，从战略和全局的高度推动养老服务业发展。这是继续推进政府向社会力量购买养老服务之后，国家加大公共财政投向养老服务业的又一重要政策。123养老政策研究在对福利政策内涵的界定上，阎青春给出了全面的界定，目前我国的社会福利实则是处在较低层次的社会福利。而在对老年人的社会福利的相关政策的内容主要有关于改善老年人物质和精神方面的也有类似于老年人权益保障法的法规等，大致可以分为两类，一是关于收入保障方面的政策法规，一是专为养老服务保障而提出的政策。除此之外，一些民俗约定也是在老年人的社会福利的范畴内。国内的学者对完善老年人社会福利政策的依据方面，也达成了共识。郑功成指出，中国的老年人社会福利政策严重滞后于人口老龄化和社会经济的发展，因此需要对中国的老年人社会福利政策进行改革和完善。钟仁耀认为由于人口老龄化现象的出现和加剧，老年人社会福利逐渐从工业化的发达国家扩展到许多发展中国家。人口老龄化是制定与完善老年人社会福利政策主要依据之一。2在养老政策分类方面，梁瑞敏认为养老政策应分为三类一是鼓励型政策，目的在于引导公众向政策制定者倡导的方向前进，进而加快老年人社会福利社会投入2闫慧娜中国老年人社会福利政策的问题研究D东北财经大学硕士论文2013,11发展的政策。目前，上海出台鼓励型政策大致包括以下两类财政资金补贴与政策扶持。二是约束规范政策客体的行为，并以此传达政策制定主体的政策导向是公共政策的固有特点。面对老年人社会福利需求的增长和社会力量参与老年人社会福利的提供，为了保障老年人的社会福利权益，规范老年人社会福利社会化的发展，政府必然要设置一定的准入门槛和相应的标准。这主要表现为福利机构福利设施、服务标准、收费标准、日常管理、服务人员相关要求等的规定。三是长效创新型政策，出台这一政策的目的在从根本上转变人们对于社会福利社会化的错误观念，调动社会各方面力量参与到老年人社会福利的提供上。综上所述，在今后推动老年人社会福利事业发展的进程中，要在出台鼓励型与约束型政策的基础上，更加注重长效创新型政策的制定。13研究思路与方法131研究思路在我国社会福利社会化的政策引导下，同时更应该加大对于老年人的社会福利的社会投入。本文通过梳理老年人社会福利的社会投入现状，分析社会投入的主体、投入结构及投入效果，总结老年人社会福利事业社会化进程中的瓶颈问题，探讨如何通过优化养老政策，从而调动并提升社会福利的社会投入。通过研究上海老年人社会福利事业的社会投入与政策引导，有利于完善老年人社会福利事业，以及发展和健全上海老年人社会福利体系，促进上海老年人社会福利事业的改革和发展，也对创建和谐稳定的社会具有重要的理论指导和现实借鉴意义。132研究方法本文主要使用以下三种研究方法文献法。笔者主要通过中国知网、万方数字资源和维普期刊资源等数据库查阅了相关的文献资料。以养老政策作为关键词，将文献年限设定在2000年和2014年进行搜索，在以上三个数据库分别有439篇、284篇、542篇文献。以老年人社会福利作为关键词，将文献年限设定在2000年和2014年进行搜索，以上三个数据库显示文献107篇、71篇、34篇。再按照文献的相关度、发表的核心期刊等条件经过筛选，最终选择了60篇中文文献。调查研究法。本文将以现有文献研究为基础，通过对古美小区的居民进行问卷调查来上海老年人的养老需求进行相关资料的收集。之后做成表格进行分析整理，进而对数据进行分析，并得出结论。访谈法。本文以口头访谈形式，根据被访谈人员的回答搜集客观的、不带偏见的事实材料，以准确地反应上海市民办养老机构以及非营利性社会养老机构的现状以及问题。本文通过对徐汇日月星养老院以及松江花桥养老院相关负责人的访谈以及入住养老院老人的访谈，获得对于民办机构的现状及老人满意度的资料。2老年人社会福利事业的相关概念、理论及发展现状中国老年社会福利事业是指在政府的领导下，以及在社会各方力量的参与下向老年人提供的养护、康复等方面的一系列服务。目前，我国对于老年人社会福利方面的法律依据主要是宪法，由此法律依据为基础不断发展成一套逐渐完整的以保护老年人的合法权益为主的制度体系。21相关概念211老年人概念界定联合国提出老年人的分类标准为发达国家是年龄处于65岁以上者为老年人，在60岁以上者则在发展中国家被视为老年人的标准。老年，被视为生命过程中的一个阶段，这个阶段的老人可分为年轻老人是指年龄处于60岁至74岁之间的老人；老老人是指年龄在75岁至84岁之间的老年人；高龄老人指85岁以上的老人。还有一些国家是以75岁为界将老年人分为了前期老人和后期老人，而90岁以上者称为长寿老人。我国划分老年期的标准是4559岁为老年前期（中年人），6089岁为老年期（老年人），90岁以上为长寿期（长寿老人），超过100岁的长寿老人又叫百岁老人。除按年龄将老年人进行分类外，还有以下两种分类方式（1）按人身体功能水平对老年人的分类第一阶段为能够慢跑，与普通人有相同的健康水平；第二阶段为有容易绊倒等衰老的症状，但步行不需要借助其他器具；第三阶段特征为步行困难，但能使用轮椅、拐杖等活动；第四阶段特征为长期处于卧床状态。（2）按生活能力状态对老年人的分类第一种为自助老人，特征为生活行为完全能够自理，不依赖他人帮助老人；第二种介助老人，特征为生活行为需要依赖扶手、拐杖、升降设施帮助的老人；第三种为介护老人，表现为生活行为需要依赖他人护理的老年人。212老年人社会福利事业我国老年社会福利是在党和政府的领导下，在社会各方面力量的参与下，对处在特殊困境下的无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶养人的孤寡老人，以及部分生活不能自理，家庭无力照顾的老人提供供养、医疗、健康、娱乐和教育等方面的服务。目前我国老年人社会福利事业也存在了很多问题，首先是我国老年社会福利覆盖面小，面对人多服务少的矛盾。在我国农村，老年人主要由家庭赡养，老年社会福利设施少，很多地方只有敬老院，而且设施陈旧，环境差，只能提供吃、穿、住等简单服务。农村老年人很多只靠土地收入维持生活，收入很少，随着年龄的增加，自身行动能力下降，患病率、伤残率上升，健康状况常常不能得到保障。其次是布局和结构不合理，服务项目单一。由于我国城乡差异存在，城乡之间老年人社会福利存在较大差距。城市福利设施相对较好，服务水平较高，而农村大多数福利设施已年久失修，且不能提供多样化的服务。最后，老年福利事业主要由国家承担，社会化程度低，资金不足。由于我国老年社会福利事业是由计划经济时期形成的国家、集体包办，社会力量举办的老年福利事业较小，社会化程度低。造成老年福利事业资金不足，发展缓慢。而且，管理体制和运行机制僵化，不能适应市场经济体制的发展要求。213社会福利的社会投入在上世纪80年代的中期，社会福利事业出现了资金渠道单一、服务对象狭窄、管理水平落后、服务质量不高、人员素质较低等的问题。对此，民政部明确提出了社会福利社会化，开始对老年人的社会福利实行了社会投入的方式。随着我国进入了国际资本主义体系以来，加之我国社会差距大的特点，不得不面临发展结构改革的挑战。自从我国加入了WTO以后，政府给予了政策以及经济方面的支持，使其发展有效的推进下去。我国的社会福利制度对于发达国家来说比较滞后。加大社会福利社会投入是老年人社会福利发展改革中必然的选择。养老服务中政府与社会组织的合作，其动力来源于双方对互补性资源的需求。仅仅依托政府机构和组织供给养老服务，往往会面临资源不足的困境。合作供给养老服务，能够充分利用各种社会组织，例如志愿组织、医疗卫生机构的不同资源，有助于养老服务资源的优化配置，促进养老服务的高质量和低成本供给。政府与社会搭建起来的合作平台，既包括政府直接向社区居民提供的社区式服务，例如居家服务、居家护理及居家康复，也包括由社会组织针对社区需求，向政府提案申请相关项目，获选后获得政府补助，以及由养老社区组织联结相关服务，为养老社区内居民提供的服务。在社会组织提供养老服务的过程中，政府、社会组织和服务接受者之间在规范状态下应该是一种三方互补的动态关系。（如下图21）图21政府社会组织服务接受者的三方互动关系黄黎若莲等认为，加大社会投入，可以增加老年人对服务的选择性，从而充分发挥社会丰富资源的优势去满足老年人日益增长的需求。通过对老年人需求进行分类可以更有针对性地为其提供相对应的服务。韩冬炎认为，加大老年人社会投入，一方面要充分了解老年人服务需求，一方面要完善政策主导。在老年人社会福利社会投入上，要让社会资源充分融入进来，政府与社会共同分工协作。笔者认为，社会投入是指除政府提供的老年人养老服务外，由其他社会主体例如社会养老机构或是其他企业单位提供的老年人养老服务。22相关基础理论本小节主要采用了三大理论进行系统地梳理，分别有生命周期理论、社会系统论、以及新合作主义理论。有三大理论作为支撑，对于研究老年人社会福利社会投入以及政府与各方决策主体的关系有着重要意义。221生命周期理论生命周期理论是指在现代社会一个人从出生到死亡所经历的具有明显不同的经济和社会特征阶段。如按照年龄可以划分为儿童期、青年期、成年期和老年期等，这些不同的阶段不仅有不同的需要和问题，而且上一阶段的生活质量会对下一阶段有着影响且决定性的作用。对于已经退休的老年人来说，社会政策目标是提高他们经济和社会参与率。由此可见，以生命周期理论为基础的社会福利思想强调的是改变个人的发展条件，而不是修补这些条件造成的后果。这样，社会福利政策就会从一个补偿型的模式转变为一个发展型的模式。对于老年人的社会福利应当分阶段投入，以生命周期理论为重要依据，符合老年人发展的特点，针对性地解决老年人社会福利事业中的困难和问题。从家庭生命周期角度来看，对于政府的计划生育政策大大增加了独生子女家庭生命周期的外源性风险,政府在失独家庭漫长的空巢期内养老责任的缺位,以及社会支持网络的断裂导致了老人老无所养并陷入养老困境的原因。政府在制定政策的同时应该考虑家庭的作用,明确生命周期理论对于老年人生活的影响。222社会系统论社会系统理论3认为，社会有很多系统构成，每个系统间也不是孤立存在的，它们相互之间有着密切的联系，有些则是相互作用的。社会系统理论作为系统理论发展的一个分支,是现代社会科学方面的理论,与行政学、社会结构及组织行为学相关，它的概念来自机械和电器工程,透过研究比较普遍的社会制度，从而得到可加强或取代现有制度的新制度。老年人社会福利的社会投入作为一个发展的过程,其本身是社会系统的一部分，其发展也要受到各种因素的影响。运用社会系统论的观点研究老年人社会福利社会化将有利于更加全面地认识老年人社会福利社会化的动力机制，把握其发展规律。对于老年人社会福利的研究，可以将其视作社会系统中的一部分，要想加快老年人社会福利的发展，就要将其和其他几个整体联系起来，其中不仅包括政府，还有企业的运作以及社会组织的参与。这三个有机地结合在一起，才能最大发挥整体的作用，对于社会福利的全面发展有一个系统的把握。运用社会系统论分析老年人社会福利的发展，有利于掌握其发展规律，进而对其整体初步的认识。223新合作主义理论新合作主义理论是协调处理多种关系的一种理论，它在20世纪70年代非常盛行。1978年发布沃尔芬德报告,并首次提出“福利多元主义”这一概念,主张把志愿组织也纳入社会福利的提供者行列,将福利多元主义运用于英国社会政策的实践。进入20世纪80年代以后,另一些学者如ROSE和EVERS则提出了更加详细的福利多元主义,例如EVERS主张真正的多元福利社会其社会的总福利应该是由社区、3梁瑞敏上海老年人社会福利社会化的现状及动力机制研究D上海工程技术大学硕士论文,2010,12市场、国家和民间社会来共同提供的。通过解读可以发现,福利多元主义可以看作是由政府部门、社会公益团体、商业机构以及社区志愿部门共同提供社会福利,与此同时这四个部门可以独立运作于公共和私人领域。归根到底,福利多元主义脱胎于福利国家危机,即福利多元主义认为福利的来源应该是多元化的,福利责任不仅仅由国家或市场来承担,其他社会主体如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也应是福利的提供者,并应承担相应的社会责任。新合作主义理论强调的是政府、企业以及社会组织之间的协调合作，尤其是主张对于有利益性的社会组织进行政府的规范化管理，使得三方之间相互协调，互惠互利地发展。而社会组织的投入会经过政府的选择，其目的在于通过政府政策的宏观引导找到共同发展的平衡点。从这种模式来看，新合作主义模式增强了社会的责任感有利于社会各方之间发挥各自最优优势。20世纪80年代初,随着改革开放的深入,计划经济时代的政府包办福利的模式逐渐被打破,“社会福利社会化”的概念被首次提出,主张社会福利提供的多渠道、多方式,鼓励社会力量积极参与社会福利的提供。这与西方的福利多元主义及其相似,都提倡利用多元主体共同提供的方式推动社会福利问题的解决。老年人社会福利的来源是多样化的，主要强调提供养老服务主体之间的合作。23我国老年人社会福利事业的发展在我国老年人社会福利事业产生的初期，其目的主要是为了安置无家可归的老人，由此政府建立了养老院、敬老院及福利院的机构。发展至今，目前的老年人社会福利事业已经不仅仅是为老年人提供安置的场所，也不仅针对无家可归的老人。在覆盖的范围上以及提供的社会福利服务上已将越来越完善，逐渐建立起来了一套体系，成为了我国社会福利中重要的一部分。回顾我国老年人社会福利的发展，可以分为在计划经济时期的老年人社会福利与改革开放以来的老年人社会福利。231政府政策导向在计划经济时期老年人的社会福利呈现出以政府制定的政策为主，其他社会主体对政策的提出或是执行没有参与。此时期的政策根据地域划分为城市与农村两个区域分别执行，主要的政策有高级农村合作社示范章程等。下表1概括了计划经济时期的老年人社会福利政策的法律依据及其内容。表21计划经济时期老年人的社会福利主要内容项目法律依据内容社会救助高级农村合作社示范章程农村人民公社工作条例修正草案民政部为“三无”老人和“五保户”提供低水平的救济和服务社会保险中华人民共和国劳动保险暂行条例国家机关工作人员退休处理暂行办法国家机关工作人员退职处理暂行办法1、企业职工的养老金替代率由本人工资的3560提高到本人工资的50702、养老金替代率由本人工资的3560提高到本人工资的5070社会福利关于工人、职员和退休处理的暂行规定有老年人所在的企业承担老年人退休后的生活、医疗保健、娱乐和服务等改革开放以来的老年人社会福利政策主要表现形式为法律法规和各种规范性的政策文件，较计划经济时期来说更为系统和具体，并且针对老年人社会福利提出了很多重要纲领性的文件和决定。下表22为改革开放后的老年人社会福利政策的发展概况。表22改革开放以来的老年人社会福利政策主要内容法律依据内容中国老龄事业发展“十五”计划纲要20012005年指出今后的一个时期，我国老年人口还将快速地增长，到2015年60岁以上人口将超过2亿，大约占总人口的14，并强调要把老龄工作的重心放在社区和基层。关于加强老龄工作的决定老龄事业发展十五计划纲要包括了文化娱乐、体育健身、医疗康复和老年课堂等基本服务项目，等服务内容。关于加强老年人优待工作的办法推出11项针对老年人的优待措施2006年，国务院下发关于加快发展养老服务业意见、老年人权益保障法。2011年，国务院下发社会养老服务体系建设规划（20112015年）。2013年7月，中华人民共和国老年人权益保障法修订版发布，主要明确了应对老龄化的战略定位，对家庭养老重新定位，重视老年人的精神需求，逐步建立多层次的养老和医疗保险体系，更加注重对老年人的日常服务，逐步提高对老年人的优待水平，推进宜居环境建设，保障老年人参与公共事务的权利。2013年9月9日，国务院颁发了国务院关于加快发展养老服务业的若干意见上海市政府在颁发的上海市老龄事业发展“十二五”规划。2013年11月，民政部发布上海市养老机构条例（草案），该条例草案明确政府应当通过补助投资、购买服务等方式，鼓励支持社会力量举办、运营养老机构。对比计划经济时期的老年人社会福利的相关政策，改革开放以来我国对老年人的社会福利从政策上看不论是对于城市还是农村，我国正努力缩小城乡二元结构，并且较计划经济时期的政策制定得更为完善，社会组织也参与到了政策的制定中，使得政策覆盖面更全针对性更高。其实，我国的养老政策导向功能非常明确，方向就在于将政府、社会和个人来共同合作解决养老问题。232社会投入概况在“十一五”规划期间，上海的社会养老机构得到了迅速的发展，五年共新建养老床位5万张。到2011年末，全市养老床位总量达到102万张，养老机构631家，率先实现了国家社会养老服务体系建设规划（20112015年）提出的“每1000名老年人拥有养老床位30张”的目标，基本形成了“9073”的养老服务格局。在上海发展社会养老服务进程中，民办养老服务机构发挥了十分重要的作用，而且这种作用越来越重要，如2011年上海新增的5541张养老床位中，政府公办的养老床位1869张，仅占337，其余3672张（663）都属社会民间资本兴办的。目前，上海政府对社会民间资本兴办养老服务机构给予了鼓励和扶持。在这些新兴的民办养老服务机构中，有属企业性质的，也有属“民非组织”性质的、还有“公办民营”的，此外还有一些无证无照的“民办”的养老院。在这些民办养老服务机构中，有着像“亲和源敬老院”这样需以几十万元入会且每年交纳几万元管理费的会员制养老机构、也有每年交纳二至五万元吃住护理费等的普通养老机构；有面向整个老年人群的养老机构，也有针对80岁及以上高龄老人的。对这些不同性质的、不同收费的民办养老机构，不同地区的各级政府在土地、房屋、资金补贴、税费减免等给予了不同的政策扶持或优惠。然而，上海民办养老服务机构的基本现状是“城外的人想进来，城里的人想出去”，许多民间资本对投资养老服务机构跃跃欲试，但相当部分已投资办了养老服务机构的民间资本却想怎样甩掉这不盈利或亏本的“包袱”，即使是“亲和源敬老院”这样名声在外的机构目前也是亏本经营。民间资本投资谋利是其基本属性，发展上海的民办养老服务机构也不可能违背民间资本投资的规律。对此，政府应该根据民办养老服务机构不同类型给予政策的优惠扶持，以推动民办养老服务机构的发展，满足越来越多的养老服务需求。233社会投入趋势政府工作报告指出要进一步加大对民办养老机构的政策扶持力度，积极探索公办养老机构改制途径和方法，推广公办民营、公办民助等养老机构发展模式。进一步完善民办养老机构的优惠扶持政策，降低社会力量创办养老机构的门槛。进一步完善财政资助政策，加大非营利性民办养老机构政策支持力量；鼓励养老企业上市融资，发展壮大。但在老年福利领域，长期以来一直在延续计划经济时代政府对老年福利事业的财政补贴机制，即各级财政按住养老人数直接向公办福利院拨款方式。事实上，随着公办福利院的增容扩大，能入住公办福利院的除少数极少民政优抚对象外，其余的都是有较高稳定收入的离、退休老干部，而许多家庭并不富裕，生活上真正有困难，却又够不上优抚标准的老人，就会被费用这道坎挡在了养老院门外，产生富人享受补贴，穷人得不到帮助的不公平现象，有限的财力与资源没有用在刀刃上，使政府的补贴没有发挥更高的效益和产生更广泛的影响。据了解，各地多部门正在加快出台具体扶持措施，积极引导社会力量与政府合作，例如政府会发放产业引导基金还会给组织更多专门补贴等。民办机构的兴起给老人提供了高端服务，公办机构承接托底服务，多样化的社会主体提供给老人各种类型的养老服务供其选择。虽然我国在养老地产方面投入了很多的财政支持。但是在同时，享受多重优惠的一些企业大多将养老地产推向高端化，引发了市场关于补贴富人的质疑。高补贴对接了高端产品，是目前养老地产的行业现状，这说明政府设计的政策出现了逆向选择问题，这在将来的老年人社会福利事业建设上还需要进一步完善。另一方面，面对银发浪潮趋势，养老福利服务的供给模式在未来需要进一步改革。目前，政府正在逐渐放开对于老年人社会福利的主体地位，加大社会组织在其中的比重。然而,笔者通过文献的整理和相关资料的对比发现，我国的养老服务事业中民办养老机构的处境并不乐观，迅速的发展带来了很多问题，所以在未来的发展中更应该注重应对经营变革的能力以及要明确自身的定位。因此，要想解决我国不断增长的养老服务需求与目前养老机构发展不匹配的问题，我们必须找出影响我国民办养老机构的发展困境以及问题，针对性的解决才是可持续发展的关键。随着社会的发展，“以房养老”作为一种新型养老方式出现，是指房养老就是指老年人依靠自身住房作为抵押，向金融机构申请养老金或是老年人服务的一种自我养老模式。这种养老模式不仅提高了老年人的生活质量而且很大程度弥补了我国传统养老模式的不足。对于以房养老的发展历程，早在2006年开始全国政协委员、时任建设部科学技术司司长赖明就将其视为改革发展的重点进行突破。直到发展至今，由国务院印发的关于加快发展养老服务业的若干意见才指出了“以房养老”的试行工作。以房养老在中国的发展中历经曲折但发展到目前为止虽然说起步较晚，但也得到了迅速发展，虽然目前仍然处于研究阶段，也没有与我国国情相适应的针对性发展规划，但是以房养老的模式与概念仍然值得借鉴，我国应尽全力充分发挥其力量及优势。近年来，我国尝试选取在上海公积金管理中心作为“以房自助养老”的试点，但效果并不乐观，其原因和影响因素仍然值得探究。3上海老年人社会福利社会投入的现状调查本章节从上海老年人社会福利的社会投入现状为出发，将上海市徐汇区和松江区的两家养老机构和闵行古美社区的老年人作为调查对象，进行实地调研，以发放问卷和访谈法获取相应数据进行分析，从而得到上海对于老年人社会福利社会投入的现状，总结出发展趋势和发展中的问题，并在下一章中给出相应的解决措施和意见。31上海老年人社会福利社会投入的基本情况近些年来，上海正在根据相关的社会福利的优惠政策全面落实老年人的养老服务。以积极推进社会化养老服务为主，兼顾居家养老，实现多种养老方式共同完善养老的服务，以“老年所养”为重点目标，努力实现“六个老有”的老龄工作的进行和发展。311老年的人口结构与社会福利政策2012年，能享受到社区居家养老服务的老年人共有238万，较前年增长了256；其中，经评估得到政府的服务补贴的有146万名老年人，比前年增长了262。据调查，上海市老龄事业发展“十二五”规划提出“十二五”期间，本市新建老年人日间服务机构100家以上。上海市将为老年人提供日渐照料服务和精神慰藉等服务，努力建设新型的养老格局。据调查，上海市自从2006年起，已经将新建老年人日间服务中心列入市政府实事项目。至2011年底，全市拥有社区老年人日间照料中心326家，已为11万名老年人提供了日间照料服务。在2009年，上海市共有339家社区老年人助餐服务点开放,比上一年增加了近24，受益人数达到了共计34万人,比2008年增长789。此外，还广泛开展了“纯老家庭”结对关爱的工作，2009年，每天问候老人共计1683万人，每月一次以上精神慰藉共计2409万人，应急救助62万人，生活照料981万人。4312老年人社会福利社会投入的特征老年人社会福利社会投入主要表现为三点特征，其一为社会投入的主体单一，主要集中于养老地产方面的投资和保险企业的投资。政府在安排养老产业用地时，虽然鼓励社会组织以及民间投资投入到老年人社会福利中，但是政府又对民间资本的资质有所考虑。日前，各地多部门正在加快出台具体扶持措施，积极引导社会力量与政府合作，例如政府会发放产业引导基金还会给组织更多专门补贴等。随着养老产业的发展以及政府性养老产业基金的启动，政府对于社会投入的热情逐渐升温，然而近年来由于政府的养老用地优惠政策吸引了一些不良企业出现“圈地”现象，这对于养老服务的发展形成了阻碍。政府应在政策引导上改变扶持社会企业的方式，真正有效地落实老年人养老服务的发展。其二，社会投入体量还很小且投入不足，与庞大的老年人口数量不符。从我国养老服务社会投入发展至今，民办的养老机构发展迅速。随着人口老龄化的影响，老年人日益增长的需求与目前养老机构的发展仍存在着矛盾关系，所以进一步加大老年人社会福利社会投入是必然之举，民办养老机构应在此时发挥重要作用，从而推进社会养老服务来应对老年人的各种需求。第三方面，在老年人社会福利社会投入上政府的政策引导性强，市场主体受之影响最大。政府对于企业和社会组织的政策扶持、补贴制度以及优惠措施在具有引导企业和社会组织参加到提供养老服务上的同时，也吸引了很多企业盲目加入，使得养老服务市场主体混乱，更加不利于老年人社会福利主体的管理。313老年人社会福利社会投入的路径近些年来，政府正积极推进老年人的社会福利社会投入，上海也全面落实以养4本节2009年数据皆来自于上海老年学学会上海老年人口和老龄事业监测统计信息老服务项目为抓手，以养老服务政策为依据，统筹兼顾传统的居家养老和新型养老模式，完善养老工作体系，努力做到老有所养，保障老年人的生活权益。我国老年人社会福利社会投入主要以居家养老为主以机构养老为辅，近些年来，政府不断强化社会投入的重要地位，因此对于老年人社会福利社会投入路径的探讨尤为重要。在老年人社会福利事业中，社会投入一般以市场化方式参与到养老服务当中去。随着银发经济的到来，利润收入和市场化的方式吸引着越来越多的企业和社会组织加入到社会养老中去。在老年人社会福利事业建设中，政府会与社会组织合作采用“政府提供资金社会组织提供服务”的合作模式，政府既是主要的资金提供者，又是主要的服务提供者。政府扮演着福利决策与资源经费供给的角色，社会组织是政府项目管理的代理人，承担执行者的角色，两者相互合作提供养老服务。在养老事业发展的过程中，社会组织已不仅扮演直接福利提供的角色，并且还通过发挥其影响力来参与政府对社会福利的决策，拥有较大的自主性。我国自从进入90年代后，政府就是以鼓励社会力量进入并加大社会福利建设的投资为改革思路，目前我国许多原本国有的福利机构慢慢转型，交给企业去运作，设备更新换代满足了老年人的物质精神需求。对于养老服务机构的投资向社会各界打开，吸引了很多优秀的投资资源，让社会力量成为了老年人社会福利的主体力量。32调研设计与调研方法本小节将对调研设计以及调研对象的选择和方法上进行说明，充分考虑到上海老年人的特征，为研究老年人社会福利事业的投入奠定了基础。321调研设计与调研对象的选择在调研对象的选择上，本文主要以闵行区的老年人作为第一调研对象，将老年人的满意度进行分析；并将对于民办养老机构以及非营利性的养老社会养老福利机构的调查作为调研的第二对象。一方面是能对社区老年居民对于养老的一些问题与各自的需求进行了解，一方面是从老年人社会福利机构中得到关于目前养老服务的水平情况等的数据，并分析得到目前老年人大致的需要服务的范围和内容。本文主要选取闵行区古美社区以及上海徐汇区日月星养老院、松江花桥养老院作为调研对象，大致代表了上海市的社会养老机构的基本情况，所得到的数据也具有代表性。本次选取的问卷调查地点为闵行区的古美社区，分为古美四村以及古美七村。古美社区位于闵行区古美街道平阳路50弄，紧邻徐汇区。因古美社区老年人数目较大，人口密集，故对于了解老年人需求更有广泛性和代表性。上海徐汇区日月星养老院是上海连锁养老院服务机构，也是由民政局批准设置并拨款组建的一家非营利性社会养老福利机构。徐汇日月星养老院地处徐汇区虹梅南路108号。上海徐汇区日月星养老院是一家医护型养老院，实行医养结合，老人入住，既可以享受养老服务，又能得到医疗保障。日月星养老院引进国外先进的管理理念，集养老、医护为一体，实现老有可养、老有可医。作为专业的医护型养老院，日月星养老院拥有齐全的医疗设备和完善的生活设施，配有专门的护理人员、医护人员以及营养师等。日月星养老院不仅能为老人提供贻养天年的休闲养老居所，又能给老人完备的生活医疗保障。松江花桥养老院是一家民办的养老院，位于松江区辰花路251弄，松江花桥养老院主要经营寄养社会老人，单位注册资本25（万元）。因为徐汇日月星养老院是政府投资拨款组建的非营利性的民办养老机构，松江花桥养老院是民办养老机构，故选取两家养老院具有社会养老的代表性。322调研方法本文主要使用的调研方法主要是问卷法以及访谈法。对于古美社区的老年人发放了问卷调查，得到了大样本数据，并以此进行分析研究可以直观地了解目前老年人对于养老服务的具体需求和意见看法。对于被选取的机构徐汇日月星养老院以及松江花桥养老院，前者属于非营利性社会养老福利机构，后者属于民办的养老机构，选取这两所机构作为调研对象有利于笔者了解和研究上海老年人社会福利的社会投入，也具有广泛性和针对性，对于研究老年人社会福利社会投入提供真实客观的资料。对于上海徐汇日月星养老院以及上海市松江花桥养老院使用访谈法，主要采取和机构负责人的一对一访谈以及对居住在养老院中的个别老人进行访谈，得到最直接的数据，从而了解社会养老机构运作中的一些问题和与政府政策可以协调完善的地方。323调研目标本文的调研目标是通过对养老福利机构的负责人、个别福利机构入住的老年人群体以及对社区老年人养老需求的调查，得到目前老年人对于养老服务的各种需求以及目前我国民办的社会机构提供的老年人社会福利服务的缺陷和不足，从而找到解决的方法和路径，完善社会福利服务体系，将社会投入作为主要发展的目标，加快老年人社会福利的发展。33基于效果的老年人社会福利调查本节对实地调研数据进行了综合分析，从微观的老年人福利服务的供需入手，得到以下老年人对于目前社会福利服务的满意度现状。331受访老年人的基本情况本次问卷调查共发放100份问卷，一共收回80份有效问卷，回收率为80。最后整理问卷并采用EXCEL软件对回收的问卷进行数据统计和分析。通过被调查的性别可以看出，被调查者的男性人数为27人，占总人数的338，其中女性被调查者为53人，占总人数的662，由此可见，被调查者女性人数高出男性人数的两倍。（如图31所示）338662男女图31调查对象性别比例被调研社区中的老年人，处于年轻老人阶段，即6174岁区间的比例最大，有43人，所以社会组织在服务过程中的对象，这部分也占到了大多数；被调查者属于老老人的阶段为21人，占到20左右。（如图32所示）0102030405060岁及以下6174758485及以上年龄943217年龄分布百分比图32被调查者年龄分布情况图33显示被调查者的受教育程度分布情况，其中在初中学历的人数最多，为413；其次是小学及以下和高中或中专的人数，为25；在大专及以上的老年人的比例为75，处于最后一位。小学及以下初中高中或中专大专及大专以上05101520253035文化程度图33调查对象受教育程度对于老年人居住形式情况的调查中，在受访老人中有64的老人与子女合住，34与配偶同住，2的老人是个人独居。从图中可以看出大多数老人都选择与子女合住，生活上基本得到子女照顾，而少数的独居老人则处在老年人社会福利需保障的重点范围内。与子女合住,64个人独居,3与配偶居住,34图34被调查者居住形式情况332老年人社会福利供给由于老年人社会福利的种类繁多，这里出于便利，仅考虑了需护理老年人（介护老人）的福利供给，主要从提供养老照护的机构数量分类进行分析。据统计，到2001年底，上海市已有养老机构453家，311万张床位，其中民办106家，床位084万张，占全市床位总数的27。其中对53家民办养老机构调查情况进行汇总，这些机构共有床位4727张；入住老人3044人，床位入住率为644入住老人中，多数是高龄老人，81岁以上的有1654人，占5434，7080岁有1057人，占347，两者合计2711人，占入住人数的891，不满70岁的233人，占109。这些老人健康状况差，生活不能自理和部分不能自理的有2033人，占668。入住养老机构的原因多因高龄或病残，家中又无人照顾的2187人，占718。这些老人都是医院不接受、公办养老机构住不进，是老年人弱势群体中最需要社会关怀的人。民办养老机构对缓解了社会矛盾，减轻了家庭负担，起到了积极作用。5这53家民办养老机构，多数是1998年市政府颁布上海市养老机构管理办法后逐步发展起来的。其中由企业办的6家，由原民办托幼机构改行的19家，群众团体办的8家，私人办的20家，这些养老机构的财务状况，目前收支能够持平的22家，占415，略有赢余的8家，占151，收支不平衡的23家，占434。目前的老年人社会福利供给面临着公办养老机构紧张，入住率高；民办养老机构或因费用高或者条件差等原因而无人问津，入住率低。社会福利供给不协调，使得公办养老机构会因过多的老人选择而降低数量，民办机构又会因入住率低而亏损导致难以持续经营。333基于需求视角的社会福利效果分析由图37显示了被调查者对于社会福利发放水平能否满足基本生活需求的情况。由图可以看出，525的被调查者表示当前社会福利发放水平能够