论行政裁量权的滥用及其控制

陕西广播电视大学法学专业本科毕业论文题目：论行政裁量权的滥用及其控制姓 名： 学 号： 分 校： 教 学 点： 指导教师： 日 期： 中央广播电视大学开放教育目 录一、行政裁量权的基础性问题2(一)行政裁量权的定义 2(二) 行政裁量权的特征 3(三) 行政裁量权的分类 4二、我国行政裁量权的运行现状及问题5（一）我国行政裁量权滥用的表现形态5 （二）我国行政裁量权滥用的成因7三、对行政裁量权滥用的控制8（一）对行政裁量权的控制的必要性8（二）行政裁量权的控制方法90论行政裁量权的滥用及其控制高飞【摘 要】行政裁量权是现代行政权的核心和主要表现形式，它广泛存在于所有行政活动领域，也是现代行政法学研究的重要问题之一。作为一种行政主体在行政过程中所享有的选择决定权，行政裁量权具有广泛性、相对性、应受司法审查性、职责性和强制性等特征。但现阶段，我国行政裁量权除了具有行政裁量权的一般特征外，还具有内部控制性和裁量幅度过大等时代特征。因此，在此基础上论文结合行政裁量权行使的原则，具体分析了我国行政裁量权滥用的表现形态及其成因，并针对我国行政裁量权行使的现状，提出了完善立法控制，健全司法控制，建立和完善行政程序控制的构想。【关键词】行政裁量权；立法控制；司法控制；行政程序当前，行政裁量权普遍存在于各国行政体系内部，随着行政权在各方面的行使，行政裁量权的弊端也逐渐地体现出来，因此，为了寻求解决途径，各国学者都对行政裁量权进行了研究，并试图找出其控制方法。笔者在此基础上，对行政裁量权提出了以下思考。一、行政裁量权的基础性问题行政裁量权是广泛存在于现代行政领域的一种权利，加强对行政裁量权的概念、特征和分类等基础性问题的研究对于我们依法治国、实现社会主义法治国家具有重要意义。（一）行政裁量权的定义1对于行政裁量权的定义，中外学者差异较大，这一方面与各国的文化传统、政治制度、法治背景、监控机制等的不同有关，另一方面也与人们对行政裁量权的性质、存在阶段、行使的原则和方法等的认识有关。日本学者室井力认为，行政裁量是指行政活动并不完全受法律的拘束，而是有裁判余地;当法律采用内容不确定的概念来规定行政活动的要件和措施时，就承认有裁量权。美国学者伯纳德施瓦茨说:“当我们说行政裁量权时，我们的真正含意是指行政官员或行政机关拥有从可能的作为或不作为中做选择的自由权。”查阅我国 20 世纪80 年代初较权威的法学工具书，如法学词典、中国大百科全书(法学卷)等，都没有“行政裁量权”这一词条，较早涉及此概念的是高校法学试用教材行政法概要。该书将行政裁量权定义为：“凡法律没有详细规定而行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是裁量的行政措施。”从上文所列举的定义来看，英美法系和大陆法系分别从不同的角度对行政裁量权下了定义，就定义的表述来看，大陆法系国家在定义中大都强调自由选择仍需在法律法规的授权范围内进行，而英美法系国家在定义中大都未强调要依据法律法规，但二者都认为行政裁量权是行政主体自行作出决定的一种选择权，综上所述，可以将行政裁量权定义为:“行政裁量权，是指行政主体在行政过程中所享有的选择决定权。”（二）行政裁量权的特征根据行政裁量权的本质及其存在的时空范围，可以将行政裁量权的特征概括如下：2一是广泛性。行政裁量权是行政主体在行政过程中广泛享有的一种选择决定权。在任何时代、任何国家，任何行政行为的作出，都需要行政主体在某种程度上运用其裁量权，绝对的机械的行政是不存在的。当然，诸如刽子手执行枪决、城管队员没收小摊贩的货物之类的行为只是执行而非行政，自当例外。因此，行政裁量不仅存在于一切行政行为中，而且存在于做出行政行为过程的每一环节中。二是相对性。行政裁量权是一种相对的权力，要受到法律的明文规定、立法精神或立法目的、公序良俗、公正正义等法律和道德的限制，不是一种任意选择权，其行使要符合正当的目的和合法的程序，否则可能构成超越职权或者滥用职权，从而构成违法行政，可能被上级行政机关或者法院撤销。三是应受司法审查性。行政裁量权不是行政权的专属领域，同样要受到司法审查，因为行政裁量权来源于法律的授予，而法律是广大人民意志和利益的体现，行政裁量权归根结底仍来自于人民的授权。因而，即使是在法律规定范围内的裁量，仍可能因违反更深层次的法，例如违反合理性原则或比例原则而构成滥用裁量权。四是强制性。行政裁量权具有一定的强制性，是法律为了保证国家法律法规的有效执行、促进公共利益的实现而授予行政主体的，其实现时常需要采用强制性的手段迫使行政相对人接受，因而这种强制性是以国家暴力为后盾、以实现法治目的为目标、以合法性为基础、以服从为前提的，体现了权力的强制性。（三）行政裁量权的分类3同对待其他事物一样，人们对行政裁量权也往往从各种角度进行分类。由于行政裁量权与行使这种权力作出行政行为的行政裁量是一个问题的两个方面，因此，为了表述上的方便，可以先对行政裁量进行分类，以从中看出对行政裁量权的分类。由于对行政裁量的本质及存在阶段的理解不同，学者们对行政裁量的分类也有所差异，常见分类有如下几种:第一种观点认为，“根据法律规范对行政行为拘束的程度不同，行政行为可分为羁束行为和裁量行为;根据法律规范对裁量行为的拘束程度不同，又可分为羁束(法规)裁量和自由(便宜)裁量;进而，根据法律规范对行政权承认裁量的阶段不同，可以将行政裁量分为要件裁量和效果裁量。可见，在这种观点看来，裁量行为与自由裁量行为是处于两个层次的概念，后者不过是前者的种概念。第二种观点认为，由于在事实认定及要件认定阶段不存在裁量，只有在程序的选择、行为的选择和时间的选择阶段才存在裁量，因此，“可以据此将行政裁量分为程序裁量、行为裁量和时间裁量”。可见，这种观点不承认要件裁量。 二、我国行政裁量权的运行现状及问题我国行政裁量权存在已有相当长的一段时间，行政裁量权的良好运行对我国社会主义建设事业的顺利进行具有重要的影响作用。但就当前我国行政裁量权的运行而言，存在着许多问题，行政裁量权的滥用现象存在于多方面，因此，为了控制行政裁量权的滥用，我们应先探讨其滥用的表现形态及其滥用的成因。(一)我国行政裁量权滥用的表现形态4行政裁量权的滥用是指行政主体不依据法律法规的明文规定或者法律的目的、原则和精神来执行法律，而是依个人意志武断、专横地实施行政行为。行政裁量权从其产生的那天起，就存在着被滥用的可能性，这在我国也不例外。认清行政裁量权滥用的表现形态，无疑有助于我们深入分析行政裁量权被滥用的原因，以寻求更好地控制行政裁量权的手段，促进社会主义法治国家的建设。对于行政裁量权滥用的表现形态，不同学者会有不同的概括，但主要的可以从行政裁量权行使的原则行政合理性原则的角度来分析。英美法系国家对合理性原则有了一定的探讨，我国学者基本上也接受了英美法系国家学者对合理性原则的界定，同时并结合我国国情有了一定的发展，如有学者认为:“合理性原则的内涵和外延虽然不能界定清晰，但其自有其相对确定的意义。 .一句话，行政自由裁量不是凭空产生的，说到底是法律授予的(间接或直接)，是法定的;法的精神、法的意愿、法的目的、法的授权、法的要求、也应成为合理性原则的题中应有之义。”因此，违反合理性原则的滥用行政裁量权表现为:第一，行政行为不符合立法的目的和精神。由于行政权来自于法律的授权，而任何法律都有其立法目的和精神，因此，行政机关在行使裁量权时，无论有无明确的法律规定，都必须首先考虑其权力来源于何种法律，该法律的立法目的和精神是什么，务必使行政裁量权的行使符合该法律的目的和精神。第二，行政行为不具有合理的动机。法律授予行政机关行政权，是为了促进公共利益，保护公民权利。因此，行政机关在行使裁量权时，必须出于善良5的动机，出于公心，不抱成见，不怀恶意。不能以执行法律的名义，将行政机关的主观意志，甚至行政人员个人的偏见、歧视、恶意等强加于行政相对人。第三，行政行为不符合公正法则。公正是社会的普遍要求，也是法的一般原则。公正的客观标准可以概括为以下几点:一是同样情况同样对待;二是不同的情况不同对待;三是所作决定不得过分侵害行政相对人或者其他人的合法权益;四是责罚相当，即处罚应与违法的事实、性质、情节和危害后果相当。第四，行政裁量权的行使不符合行政惯例，显得反复无常。行政机关在作出行政决定时，应当参考以往所处理的相同或类似的问题，尽可能做到相同问题相同处理，类似问题类似处理，不得在没有正当理由的情况下违背或改变行政惯例。(二) 我国行政裁量权滥用的成因关于行政裁量权滥用的成因，除了一切权力都容易被人滥用的权力本性、相关法律法规及配套规定或制度不完善、对滥用行政裁量权的行为打击不力、处罚不严等原因以外，至少还具有以下原因:第一，监督机制不顺，难以实现有效监督。俗话说，“绝对的权力绝对的腐败，相对的权力相对的腐败”，缺乏有效监督的权力必然带来腐败，缺乏有效监督的行政裁量权必然被人滥用。应当说，我国行政机关所面临的监督机构并不匾乏，党内有纪检监察部门，行政方面有检察院、反贪局、审计部门，还要面临权力机关即人大及其常委会的监督，甚至要面对功能强大的舆论监督，如来自互联网上的监督等。既然有这么多的监督机构，为什么还会发生行政裁量权滥用的情形呢?一个主要原因就是监督机制不顺畅，难以形成有效监督。例如，具体行政机关内部的纪检监察部门的负责人及其他成员往往是由该行政机6关领导任命的，其业绩考核或升迁留任等人事财务关系都掌握在行政机关领导手中，一切唯领导马首是瞻，自然不愿也不敢去监督领导，而对于同机关其他部门的人员，即使敢于监督、善于监督，具体处理意见仍须请示领导同意，因此，这种监督即使能发挥一定效果，其效果也是值得怀疑的。第二，官本位意识过于浓厚，唯权是上、唯利是图的现象还相当普遍。“官大一级压死人”的现象早已司空见惯，把工作作为谋生谋利的工具而不是实现为人民服务理想的工具的官员已数不胜数，论资排辈、论官排座的现象不仅浸淫了社会的一切机构和部门，而且也浸淫了被人们视为象牙塔的大学校园。在这种浓厚的官本位氛围之下，许多行政人员都形成了一定的特权思想，认为自己是享有特权的、可以为所欲为的、高高在上的社会精英，从而逐渐放松了对自己的严格要求和思想改造，极易滥用手中掌握的行政裁量权为自己及家人、亲属、“朋友”牟取非法利益，放肆大胆地为自己捞取各种灰色收入，其各种来源不明的财产的数量，甚至比贪污受贿所得还多。因此，我们应努力找出行政裁量权滥用的成因，本着对国家、对社会、对人民和对历史负责的态度，寻找一种对行政裁量权进行控制的有效对策。三 、对行政裁量权滥用的控制从某种意义上讲，行政法就是控制行政裁量权滥用的法，那么，如何才能有效地控制行政裁量权，以尽量减少其被滥用的可能性呢?下面试图就此问题作一探讨。（一）对行政裁量权的控制的必要性行政裁量权在带来行政高效、方便人民生活的同时，也有着与生俱来的弊端。正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一7种经验。”在生活中，人们逐渐认识到，行政法不仅应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的裁量行为。对此，E-博登海默也指出，“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制。”这说明，行政裁量虽然意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间，但同时它也不应是“专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规范的权力。”因此，行政裁量的局限性和危险性，主要在于其容易被滥用，虽然现代统治要求尽可能多并且尽可能广泛的行政裁量权，但是，对包括行政裁量权在内的任何权力都应该予以必要的限制。具体说来，加强对行政裁量权的控制的必要性在于:首先是实现宪政，保障人民权力至上性的需要。宪政的核心理念不是立法权至上，而是人民至上。但是，在政府与作为人民的组成部分的行政相对人之间，政府极易滥用人民授予的权利去侵犯人民的利益，而人民权利的实现则往往带有被动性，往往依赖于政府的自我约