中国区县级财政体制改革研究以广州市番禺区为例精简版

1中国区（县）级财政体制改革研究以广州市番禺区为例摘要：本文以广州市番禺区为例介绍了我国区（县）级财政体制的现状，深入研究现行地方财政体制存在的问题，并剖析了问题的根源。借鉴财政管理体制的国际经验，在“省管县财”的基础上，大胆地提出了“省管区财”的设想，简化财政层级，完善转移支付制度，努力使地方政府的财力与事权相匹配，不断探索区（县）级财政体制改革的新路向。关键词：财政体制；省直管区（县） ；改革建议。一、引言财政是以国家政权关系为主体的一种“以政控财，以财行政”的分配体系， 1是宏观调控的重要而有力的工具。财政体制是确定国家财政权责在各级政府间如何划分的一种制度，其依据是政府职能的界定和政府间事权的划分。新中国成立以来，我国财政体制主要经历了统收统支、分级包干、分税制等模式的更迭。自 1994 年开始，我国全面推行分税制财政管理体制。经过十多年的不断改革，分税制财政体制调动了地方政府发展经济的积极性，促进了地方财政收入持续快速增长，初步理顺了中央与省、自治区和直辖市之间的财政分配关系，但没有对省以下各级地方财政体制作出明确的规定，导致县乡财政困难现象较为普遍。以广州市番禺区为例，近年来番禺区的财政收入虽然快速增长，财政实力不断壮大，但由于财权与事权不相匹配，新增财力不断加速上划广州市级财政，而且番禺区为筹办广州亚运会出钱出力，融资建设亚运配套设施等重点工程项目，融资付息和偿还贷款的资金压力很大，使番禺区的财力日益紧缺。从番禺区的实际出发，探索番禺区实行省直管区（县）财政体制的可行性，积极推进财政层级扁平化改革，减少省以下财政层级，建立上下贯通、运行有序的与市场经济相契合的分税分级财政体。1 贾康.以扁平化改革作为改造现行财政体制的切入点我国财政改革的反思与路径探讨J.中国金融，2008(5).2一、番禺区财政体制的现状（一）近年来番禺区财政收入情况20062010 年，番禺区财政一般预算收入分别为 313433 万元、371983 万元、438835 万元、509214 万元、631703 万元，年均增长 13.96%，高于地方生产总值（GDP）13.8%的年均增速。2010 年番禺区财政一般预算收入比 2006 年翻了一番多，增长形势喜人。 2 （详见图 1）2007-2010年 番 禺 区 财 政 收 入 与 地 方 GDP增 长 率 对 比18.68% 17.97%16.04%24.05%13.00% 13.10% 12.30%15.50%0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%2007年 2008年 2009年 2010年财 政 收 入 增 长 率地 方 生 产 总 值（ GDP） 增 长 率图 1（二）番禺区税收收入总体情况从属地税收总量角度分析，20062010 年番禺区属地税收收入总量分别完成98.73 亿元、116.72 亿元、128.67 亿元、138.75 亿元和 163.61 亿元，年均增长15.7%，高于地方生产总值（GDP）13.8%的年均增速。 3（详见图 2）2 资料来源：番禺区财政局、统计局 统计报表。3 资料来源：番禺区财政局、统计局 统计报表。32007-2010年 番 禺 区 属 地 税 收 与 地 方 GDP增 长 率 对 比13.00% 13.10% 12.30%15.50%18.22%10.24%7.83%17.92%0.00%2.00%4.00%6.00%8.00%10.00%12.00%14.00%16.00%18.00%20.00%2007年 2008年 2009年 2010年地 方 生 产 总 值（ GDP） 增 长 率属 地 税 收 增 长 率图 2从市、区库税收分享量的角度分析，20062010 年间，市库税收收入从 2006 年的 7.71 亿元增长到 2010 年的 17.64 亿元，年均增长 22.3%；区库税收收入则从2006 年的 26.68 亿元增长到 2010 年的 47.96 亿元，年均仅增长 15.8%。以上数据表明，虽然“十一五”期间番禺区经济发展对市、区两级税收的贡献较大，但按现行市对番禺区的财政管理体制更有利于市级税收收入的增长，市库增速较区库高出 6.5个百分点，在分享地区经济发展成果方面，市级要远远多于区级。二、番禺区财政体制现存的问题自分税分成财政体制实施以来，番禺区财政收入持续稳定增长，财政收入规模不断扩大，基本公共服务水平逐步提高。但由于受多方面因素的影响，番禺区在财力保障机制实际执行中遇到了许多困难和问题，导致近年来番禺区财政长期处于资金严重短缺的局面，影响了番禺区基本公共服务的供给能力和基本公共服务均等化进程。（一）民生等刚性支出压力逐年增大随着城市化进程的加快推进，番禺区已成为广州市“南拓”战略的主战场，原老城区居民迁入番禺区生活和工作的人员不断增加。全区人口从 2006 年的 147.26万人增长到 2010 年的 176.65 万人，增长了 20%；财政供养人员从 2006 年的 2.93 万人增长到 2010 年的 4.03 万人，增长了 37.5%。由于人口总量膨胀，社会管理事务量不断增加，用于民生方面的财政支出也逐年递增，财政支出压力巨大。经统计，番4禺区民生支出总额（包括一般预算支出和基金预算支出）从 2006 年的 331136 万元增长到 2010 年 752157 万元，年均增长率达 22.77%，但番禺区财力增长满足不了公共服务需求的增长。（二）番禺地方财力上划日益加剧广州市不断调整市、区财政管理体制，加大财力上划力度，不利于建立区级财力保障机制。2006 年，广州市实施关于完善市对区财政管理体制的实施方案 （穗府函200618 号） ，使番禺区新增财力持续加速上划市财政。根据广州市政府关于完善市对区（县级市）财政管理体制的意见 （穗府函201091 号）的精神，从 2009 年起广州市调整对区（县级市）财政管理体制，进一步加大调控力度。经过两轮财政体制调整，广州市在番禺区年度新增财力的分享比例已超过四成，并将随着番禺区经济的增长呈加速上升的趋势。据测算，广州市在 2006 至 2010 年间分别从番禺区上划财力 10335 万元、15801 万元、22477 万元、52289 万元和 74801 万元（详见图 6） ，相当于番禺区当年新增财力的 28.69%、30.8%、37.69%、76.77%和73.29%。上划财力数额的年均增长率达 71.67%，远大于番禺区同期税收收入 15%的年均增长率。 42006-2010年 广 州 市 从 番 禺 区 上 划 财 力 情 况10335 15801224775228974801010000200003000040000500006000070000800002006年 2007年 2008年 2009年 2010年上 划 财 力图 64 资料来源：番禺区财政局统计报表。5（三）政策性增支超过区（县）财力的增长广州市委、市政府自 2007 年以来，相继出台了关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定 （穗字20072 号，简称“惠民 66 条” ）和关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的补充意见 （穗字20089 号，简称“补充 17条” ） 。为贯彻落实各级党委、政府的民生政策，各级财政都加大了政策性支出。由于政策集中出台，标准不断提高，而且配套项目繁多，区（县）财政政策性增支增长快，财力需求压力大，财力难以承受。（四）广州市对区（县）转移支付方法不尽合理1、采取绝对财力总量来简单确定转移支付上解净额。目前，番禺区常住人口总量 176.65 万人，在广州市各区（县）中仅次于白云区排名第二。人口总量的进一步膨胀，随之而来的社会治安、医疗卫生、文化教育、养老保险等社会管理事务不断增加，相应的财政支出也不断增加。按理番禺区应获得上级更多的财政补助，但现行财政管理体制主要是从绝对财力总量的角度来考虑，通过大比例增量上解和降低标准线的横向转移支付来简单计算转移支付净额，以达到广州市级集中财力的最终目的，根本没有考虑到地区实际承担的社会管理事务所需的基本支出。因此，番禺区是广州市内上划财力最多的地区之一，直接削弱了番禺地方财力的增长，从而使番禺区难以承担不断增加的基本社会管理事务支出和城市建设的投入。2、随着简政强区（县）事权改革的深入，广州市级事权下放到区（县）后，没有实现财力随事权转移到区（县） ，导致区（县）财政支出负担加重。广州市政府各部门事权不断下放到区（县） ，事权下放时规定财随事转，财力相应下放到区（县） ，但实际情况往往是事权下放快，财力下放慢。即使下放财力也往往只是下放基数，而对于事权下放后各年度新增财力的需求，广州市财政则不负担，导致事权下放一次，区（县）财政支出负担就加重一次。3、帮扶贫困地区专项支出由区重复负担。本轮广州市对各区财政体制调整的工作目标是“增强市级宏观调控能力，促进区域基本公共服务均等化，增强各区域共同持续协调发展的能力” 。因此，番禺区已通过财政体制的调整上解市级财力，并由市级负责统筹协调区域发展。同时，根据广州市委、市政府 2011 年关于实施扶贫开6发工作的精神，我区对口增城市派潭镇开展扶贫工作所需资金按照上年度一般预算收入的 1%计提扶贫专项资金。由此，番禺区实际上双重负担了区域协调发展的工作任务。三、区（县）级财政体制现存问题的原因（一）事权与支出责任划分不清事权划分包括政府与市场间事权的划分和政府间事权的划分。1994 年，国务院颁布实施的中央与地方分税制财政体制，没有对政府与市场之间、中央与地方政府之间的事权进行清晰的界定。1、政府与市场间事权划分不清分税制财政体制的目标就在于提高财政收入占 GDP 的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。省以下政府间财政体制沿用了这种做法，也是着重于提高省本级财政收入占全省财政收入的比重。政府事权基本上沿袭了 1994 年市场经济体制改革前的政府事权，特别是经济发展的事权没有交给市场。各级政府一直没有确立有限政府的观念。这就使得政府超越自己的能力，行使许多本应该由市场行使的事权，既阻碍了经济发展，又使政府财力紧张，产生了财力与事权不匹配的现象。由此可见，政府与市场的边界不清，政府的观念与职能没有真正实现转变是问题的根源。在促进经济发展方面，政府不是着力于培育市场，充分发挥市场机制的作用，而是过分强调市场的缺陷，仍然受传统观念的影响，喜欢自己亲力亲为。这反映在财政支出结构中，经济建设支出依然占了很大的比重。因此，正确处理政府与市场的关系，实现政府观念和职能的转变，真正实现“大市场” 、 “小政府” ，是构建财力与事权相匹配的财政管理体制的基础。2、政府间事权划分不清我国政府间事权和支出责任没有清晰的界定，更没有建立上下级政府间事权的合理协商谈判机制，往往上级政府掌握了规则的制定权，下级政府则被动地接受上级政府安排的事权。上级政府在制定体制划分事权时，往往只是模糊、简单地划分上下级政府事权的大类，除外交、国防外，中央与省、市、区（县） 、乡镇政府的事7权基本是相同的。上级政府并不会主动、清晰地界定事权行使在上下级政府间的具体支出责任。这样上级政府可以根据自己的需要随时将自己事权行使的支出责任交给下级政府（即事权下放） ，从而使基层政府财力受到分税制税收收入划分的硬约束，但是事权与支出责任却没有明确的制度约束。这就导致了财力来源的硬约束与事权的软约束之间的矛盾。随着上级政府出台的各项改革政策的执行，基层政府承担的事权不断增加，新增财力满足不了日益增长的财政支出需求，导致财力与事权不匹配。（二）财政级次过多1994 年，我国启动了自上而下的分税制财政体制改革，但分税制改革还很不规范和完善，地方各级政府之间并未同步进行相应的分权改革。我国从中央到省、市，再到区（县） 、乡镇共有五级政府，相应地也有五个财政层级。一方面财政层级过多加大了地方政府间事权与支出责任划分的难度，也降低了分税制收入划分的规范性和可行性。政府行政级次越多，政府间财政关系就越复杂，协调政府间财政关系就越困难，职责与资源划分就越复杂。上级政府往往凭借对下级政府的管理权力，制定有利于自己的分税规则和财政体制，甚至可以随意调动下级政府的财力，并将自己的支出责任向下转嫁，因此存在着收入往上集中、事权向下转移、财力与事权不相匹配的现象，从而导致基层政府承担起超出自身能力的巨大民生支出责任。另一方面行政级次过多，在一定程度上加剧了机构臃肿和行政效率低下等问题，给社会、纳税人带来沉重的负担。信息传递链条越长，信息失真率就越高，信息传递速度就越慢；相反，中间环节越少，信息传递速度就快，信息失真率就越低。在交通便捷、信息发达的知识经济时代，少层级、大幅度的扁平化的结构应该成为现代组织层级结构的主导模式。再次在市管区（县）体制下，政府对经济的过多规制和过分干预，不仅导致了行政成本的上升，甚至整个社会交易成本也被拉升。（三）转移支付不够规范合理财政转移支付是指上级政府通过预算安排对下级政府无偿的资金拨付。我国现行的财政转移支付主要分为一般性转移支付和专项转移支付两大类。一般性转移支付不规定用途，可由地方作为财力统筹安排使用，旨在促进地方政府提供基本公共8服务的均等化和保障国家重大政策的实施。专项转移支付是下级政府因承担上级政府委托的事务或政府间共同事务等，享受的上级补助资金。专项转移支付是为了实现中央的特定政策目标而执行的有条件的转移支付，实行专款专用，主要包括一般预算安排、基金预算安排和国债资金安排等。1995 年中央出台过渡期转移支付办法后，各地按照中央的办法，结合本地实际陆续实施了省以下均衡性转移支付。但由于各地转移支付的目标、内容、形式、测算方法、用途、监督等缺乏统一的规范和标准，导致省以下转移支付制度五花八门。上下级政府之间往往采取一对一谈判、一事一议、讨价还价的理财方式，转移支付缺乏总体设计，项目设计不够科学，结构不够合理，分配方法不够规范，运行效率不高，未能发挥均衡地方财力的作用，挫伤了区（县）级政府的积极性。四、区（县）级财政体制改革的建议（一）科学界定地方政府间财力与事权政府间事权与支出责任的划分，是政府间财政关系的重要内容和逻辑前提。党的十八大报告指出，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。“财力与事权相匹配”是一条适合我国国情的原则。较之“财权与事权相匹配”，这条原则更强调动态性和约束性。一是不论财权、事权、财力如何变化，财力必须跟着事权走。事权下移，则财力下移；事权移到哪一级，财力就下移到那一级。从操作上来看，财力的移动也比财权的划分更为容易。这条原则适应改革时代各级政府之间的“增量事权”频繁变化的特点。二是对上级政府构成约束。各级政府都要做到财力与事权相匹配，这无疑是对上一级政府的要求。在这个原则下，上一级政府有权力上移财权，也有责任和义务下移财力，在其所辖区域内的各级政府之间做到财力与事权相匹配。如对市一级政府而言，这条原则就意味着有责任和义务在市范围内做到市与区纵向的财政平衡和各区横向的财政平衡，使市区政府的财力与其事权相匹配，至于用什么方式、方法，各市根据具体情况确定。可以上移事权、也可以下移财力；而财力下移是通过财权下移，还是通过转移支付，则可以相机选择。1. 政府间事权划分的基本原则9在各级地方政府间进行合理的事权与支出划分是完善地方财政体制的基础。解决地方政府财政体制中存在的问题，必须在重新梳理地方政府财政级次的基础上，合理确定各级地方政府间的事权与支出责任。正确划分事权，要遵循以下几个原则：（1）市场优先原则。政府间职能的配置以清晰界定政府与市场的边界为前提。对于市场能够有效发挥资源配置基础性作用的事务，应由市场完成；对是市场不能有效提供公共物品和服务的失灵领域，如环境保护、社会治安、收入分配、消除垄断、国家安全等方面，应由政府承担。（2）受益原则。受益原则是公共财政理论的基本要求，公共产品的受益范围及层级是有差异的，受益范围的大小决定着事权的归属。凡是与国家利益密切相关，受益范围惠及全民的公共服务，如国防、外交等，应由中央负责。其余以特定区域居民为服务对象，受益范围限于某一区域的服务，如省或地方基础设施，则由相关地方政府负责。（3）规模原则。在经济活动中，事权有大小之分，有些事权是下一级政府无力承担的，如基础设施跨越数市、县之境，有些事情技术性强、难度高，有些事情只有集各市、县（区）之力才可以完成，这样的事权应归省级财政，一市一县（区）能独力完成的事权应归基层负责。（4）效率原则。效率原则就是要求政府少花钱、多办事，提升公共服务的效率。由于地方政府贴近群众，能及时听取社会公众对政府服务的要求和意见，具有获得和加工偏好的天然优势，与较高层级的政府相比，地方政府可以比较准确地反映居民对公共产品的偏好程度，决策成本比较低，更容易克服公共产品供给与需求不相匹配的矛盾，更能有效地提供地方公共产品，财政资源的配置效率比较高。同时也有利于居民对地方政府提供公共产品的监督。（5）公平原则。所谓公平就是指各地居民在一些主要方面基本上享受同等服务，避免由于各地服务能力的不同而导致社会公众享受政府服务的差别过大，影响其基本生活。2. 政府间事权划分的国际比较10政府间事权和支出责任的明确划分