人民监督员制度有关问题探析

1人民监督员制度有关问题探析人民监督员制度是为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制而采取的一项重要举措，对促使人民检察院依法有效行使职务犯罪侦查权和法律监督权起到了积极作用。2010 年 10 月，最高人民检察院下发了关于实行人民监督员制度的规定（以下简称规定），12 月又出台了关于推行人民监督员制度的实施意见（以下简称意见），决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度，标志着人民监督员制度在我国正式实施。然而，2012 年修订后的新刑诉法并没有将人民监督员制度纳入其中。自人民监督员制度实施 2 年来，虽受到广泛好评，但由于人民监督员制度是一项新的改革，在司法实践中不可避免地会遇到这样那样的问题。一、全面推行人民监督员制度的发展历程人民监督员制度，是最高检按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，于 2003 年报经中央同意并报告全国人大常委会后试行并于 2010 年全面推行的一项重要司法改革，是我国人民监督体系的一部分，是检察机关坚持立检为公、执法为民的重要体现，是加强检察队伍建设、保证查办职务犯罪工作健康发展的重要举措，也是落实依法治国方略、实现公平正义、建设政治文明的具体体现，充分展示了在新的历史条件下检察机关解放思想、实事求是、与时俱进，将人民当家做主和依法治国有机地结合起来的一次制度创新和2观念变革。根据 2010 年最高检关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。这项制度的建立，目的就是弥补检察机关有效外部监督的不足，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。（一）人民监督员制度在群众的期待中应运而生最高检经过广泛调研，发现人民群众反映检察机关执法活动中特别是在职务犯罪案件查办过程中，有几个重要环节监督制约机制不力，如自侦案件的逮捕、撤案、不起诉这三类案件的处理都由检察院作出决定，来自外部的监督不力，办案质量也不易为外界所了解，有可能存在随意性和权力误用甚至滥用情形。经过深入论证，最高检决定以群众反映突出的上述“三类 案件” 为突破口，建立人民 监 督员监督的制度。于是，2003 年 9 月，人民监督员制度试点工作拉开帷幕，为统一和规范试点工作，最高检先后制定下发了关于实行人民监督员制度的一系列规范性文件，对人民监督员监督的范围、程序及与有关办案制度的衔接等作出了明确具体的规定。试行 7年来，人民监督员制度试点工作已经“遍地开花” ，取得了明显3的成绩，群众反应较好。2010 年 10 月，最高检下发了关于实行人民监督员制度的规定，决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度。目的是在检察改革中探索建立一种有具体内容和刚性程序的外部监督机制，把办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众的监督之下，从制度上保障职务犯罪侦查权、起诉权等的正确行使，切实提高执法水平和办案质量，更好地维护和实现社会公平正义。 （二）人民监督员制度在多年的试点中不断深化改革和创新是人民监督员制度发展的不竭动力。随着试点工作的不断深入，人民监督员制度在理论与实践中都遇到了一些新的情况和新的问题，尤其是在监督主体的选任方面。从本质上讲，人民监督员的监督同样是一种社会监督，它和人大的法定监督一样，属于一种“体外” 的监督，因而与检察机关应该是两套并列的体系，其产生及监督权的取得，不应该来自于被监督者。但在试点的几年中，多数地方的人民监督员都是由检察机关自行组织选任和管理的，这一做法导致了社会上对人民监督员制度的严重质疑，如“检察机关自己请人监督自己”、 “主动要求他人来 监督自己是一种反 逻辑的行为”等，人民监督员自身的中立性和公信度相应受到削弱，一定程序影响到社会公众对监督效果的认同。对此，最高检鼓励和指导试点地区以深化改革的思路创新选任模式。先后有上海、海南两省市及广西北海、宁夏银川等 11 个市级院结合本地地域、交通等实际，改变原来由本级院负责组织选任人民4监督员的做法，实行上级院统一选任。实践证明，由上级院统一选任人民监督员不仅从理论上回答了人们的质疑，更重要的是在实践中有效地避免了人民监督员“属地化” 、“熟人化”导致监督制约效果弱化的弊端。1（三）人民监督员制度在理论的支撑中日益完善随着实践的日益深入，人民监督员制度的理论研究也迅速升温。试点中这几年，最高检通过设置课题、召开论证会、在检察日报、正义网等媒体上开设专版、在人民监督员专刊上开设专栏等形式，不断深化人民监督员制度的理论研究工作。人民监督员制度改革项目连续被最高检列为2004、2005 和 2009 三个年度的检察理论研究重点课题。各级试点院由领导带头，广泛发动检察人员和人民监督员参与理论研究，积极与地方人大、高校及科研机构密切合作，通过申报课题、召开理论研讨会等形式，邀请专家、学者对人民监督员制度进行全面系统的研究论证，为完善人民监督员制度提供了理论支撑和实践指导。二、全面推行人民监督员制度的实践困境（一）人民监督员制度实行后取得的成效1、有效防止和纠正了检察机关在查办职务犯罪案件中可能出现的差错。四川省眉山市仁寿县检察院审查叶某某涉嫌失职致使在押人员脱逃一案时，认为案件疑点多，无法查清，且带队领导有相当大的责任，拟对叶某某作酌定不起诉决定。人民监督员评议后认为该案事实清楚，责任明确、后果严重，5应起诉。仁寿县院检委会讨论后维持了不起诉的决定，经向眉山市院请示，眉山市院采纳了人民监督员的意见，仁寿县院最后对叶某某以涉嫌失职致使在押人员脱逃罪提起公诉，县法院作了有罪判决。2 人民监督员提出的监督意见对该案的成功起诉起到了积极的作用，叶某某被追责，取得了良好的法律效果和社会效果。2、进一步促进了检察机关积极参与和创新社会管理。四川省宜宾市珙县检察院拟对单某某、杜某某涉嫌贪污一案作存疑不起诉，该案经监督评议，人民监督员一致同意珙县检察院对单、杜二人作存疑不起诉。同时，人民监督员对该案处理提出意见：一是珙县院向犯罪嫌疑人单某某所在单位发出检察建议书，督促其加强管理，完善制度，杜绝类似案件的发生。二是将该案移送有关部门，追究单某某的纪律责任。珙县院综合考虑了人民监督员建议，并结合该案开展了预防工作，督促发案单位进一步加强党风廉政建设，完善财务、人事制度。处理情况被即使反馈给人民监督员，受到监督员的一致好评。3 实行人民监督员制度不仅增强了办案的透明度，规范了检察机关执法行为，也促使检察人员转变执法观念，延伸检察职能，更加注重办案法律效果与社会效果的结合，在参与和创新社会管理方面更加积极主动，充分发挥检察机关的服务作用。 3、充分体现了民主，促进了规范执法，提高了检察队伍素质。四川省成都市青白江区徐某某、袁某某涉嫌滥用职权、贪6污一案，青白江区院拟对该案作撤案处理。经监督评议，两名监督员同意检察机关作撤销案件处理，一名监督员不同意，体现了监督的独立和民主。同时，人民监督员结合案件监督过程中承办人对案情全面熟悉不够以及相关法律知识准备不足等问题，提出检察人员应提高自身综合素质等建议。青白江区院根据人民监督员建议及时研究，就落实建议作了三方面的改进：一是加强业务培训和主动学习，提高承办人的法律素养；二是充分发挥人民监督员办公室的纽带作用，监督前督促承办人做好准备工作；三是认真组织学习检察机关文明用语规制和文明用语基本规范。4 实行人民监督员制度不仅增强了办案的透明度，也给办案人员带来了压力，监督员对检察机关接受监督的诚意及提出的改进措施非常满意。（二）人民监督员制度实行后的实践困境人民监督员制度在历经 7 年的试行后得到了全面推行。然而，改革并非一劳永逸，制度的规范性文件、选任主体、监督程序以及监督效力等制约人民监督员制度发展的深层次因素仍然存在。1、未正式纳入新刑诉法。对于人民监督员制度来说，能否被立法机关纳入规划也影响着今后的发展前景，不少人都呼吁将人民监督员纳入刑事诉讼法等法律体系，甚至提出了制定人民监督员法的设想。然而 2012 年的刑诉法修改并没有将人民监督员制度纳入新刑诉法，究其原因，曾亲历修法的高检院专家咨询委员会委员、四川大学教授龙宗智认为:“一7项制度是否写入法律，首先要看这项制度是否成熟，人民监督员制度全面推行不到两年时间，有些问题还需要进一步研究与实践，等成熟以后，再通过立法解决。 ”但自人民监督员制度在检察机关全面推行后，其监督程序已与检察机关的执法程序同步运行，新刑诉法的贯彻实施，也就不可避免地会对人民监督员制度产生影响。既然新刑诉法对检察机关强化法律监督赋予了更多的执法任务和监督职责,也有必要对检察机关的执法行为增强外部监督。如何发挥人民监督员对检察机关的监督作用，使法律监督更加科学、正当、更具公信力，也是我们面临的重大任务。2、检察机关过当主导。根据最高检关于实行人民监督员制度的规定，启动人民监督员程序一般有两种方式：一种是人民监督员主动要求启动；另一种是检察机关先提出拟处理意见自行启动。然而在实践中，人民监督员对检察机关办理直接受理立案侦查案件实施监督绝大部分都是由案件承办检察机关或其上级检察机关依法启动。根据规定每逢有案件需要监督时，并非所有人民监督员都有参与。一般来说，根据案件情况，在遇有不诉、不服逮捕或撤案情形时，人民监督员办公室会从名单库中抽选 3 名或 5 名以上人民监督员，随后与之取得联系，以确认是否可以参与。这种制度设计为人民监督员办事机构预留了足够的空间，可以任意选择“中意” 的人民监督员介入。因此检察机关完全可以选择那些“听话” 、“温和” 的人来监督个案，而将那些可能会给办案部门挑毛病的人8民监督员拒之门外。5 依规定，案件承办人和其他工作人员不得干扰人民监督员对案件的评议和表决，事实上大部分检察机关都会遵守这项要求。然而，人民监督员关于案件的信息来源却是单向的，即只来自检察机关的案卷材料及介绍，由于案件当事人表达的缺失，导致双方的信息不对称，人民监督员与检察机关达成一致的可能性明显大于当事人充分参与后达成的一致性。由此可见，人民监督员的这种监督程序实质上是一种单向、秘密的审查程序，因利益相关方“失语” 而与程序正义的要求存在一定得差距。3、监督效力刚性缺失。对于人民监督员的决议，根据规则，承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。这些规定表明，人民监督员对案件的评议结果若是肯定办案部门的决定，程序将依照刑诉法的规定继续推进，若是人民监督员否定了办案部门的决定，相关材料将会报送到同级检委会，检察委员会有权再度推翻人民监督员的决议。换言之，最终的决定权依然在检察机关手中，而人民监督员的监督在效力上是不具强制力的。出台的意见取消了人民监督员对检委会决定有异议的可以提请上一级检察院复核的权利，人民监督员因此也失去了进一步“争论” 的机会，不利于防范或遏制个别基层检察院故意排斥人民监督员决定的情形。这就9导致出现检察机关请外来人监督自己但监督的对错还是由被监督者自己决定的奇怪现象。三、人民监督员制度的完善方向人民监督员制度试行 7 年后才全面推行 2 两之久，有些问题还需要进一步研究和实践，因此在看到目前问题的同时，应当肯定人民监督员制度的总体设计思路，改革不能浅尝辄止。但若要充分激活人民监督员制度，仅着眼于对现存制度的“ 修葺 ”是 远远不够 的，有必要从宏观 的视野，给予其更加科学的定位，从而为其寻找到正确的定位。（一） 以法律的形式明确定位人民监督员制度刑事诉讼目的实现，不仅直接涉及到当事人权利的保护，也与这个国家的每个公民休戚相关，公民参与司法作为一种司法理念和价值已经成为现代民主法治国家的特征之一。而人民监督员制度改革恰恰暗合了这一主流趋势，与我国公民关注司法的能动意识不断提升之过程相辅相成。因此人民监督员制度的产生就可以理解成公权力为公民参与营造良好平台的一种契机。因此，从保证公民参与的视角出发，人民监督员制度的改革方向应朝着确保公民参与司法活动的趋向不断深入。6 这就需要立法机关有所作为，以法律的形式将人民监督员制度予以固定，形成明确的“有效的公众参与系统” 。惟有如此，才能在人民监督员制度运行过程中，克服检察机关自身的倾向性立场。（二）在选任、管理等方面实现由内而外的全面转变10最高检在规定中明确，人民监督员的选任方式，是由省、市两级人民检察院综合考虑相关条件后统一选任，并以此建立人民监督员库。这实质上还是一种内部监督，而在意见中提出，各省级检察院可以选择一两个条件较为成熟的地市，组成人民监督员选任委员会进行选任、管理试点，试点方案要报高检院批准后再组织实施。从思想层面，这反映了检察机关也认识到了人民监督员局限于内部监督的前景将来愈发渺茫，将内部监督转化为外部监督十分必要。7 但要实现选任委员会真正意义上的独立运作，就必须在建制方面不能对检察机关产生任何依附，无论是人事上还是财政上。另外，这样一个委员会的工作范畴不应只局限于选任环节，必须实现对人民监督员工作的全覆盖，排