政府失灵及其救治对策分析

政府失灵及其救治对策分析作 者：罗军 +关注作者简介：罗军，浙江大学 经济学院，浙江 杭州 310027 罗军（1973-），男，湖南省邵阳人，浙江大学经济学院 2001 级硕士研究生。原文出处：汉中师范学院学报2003 年第 02 期 第 31-37 页内容提要：我国经济运行存在市场失灵的问题，但更主要的问题是政府失灵，防止政府失灵又不能放弃政府干预。在分析政府失灵的主要原因基础上，提出了救治政府失灵的六点建议：（1）进行宪制改革；（2）削减政府权力的增长，提高其透明度；（3）加强政府廉政建设；（4）转变政府职能，明确政府职责；（5）找寻合适的政府角色定位；（6）引入第三种力量，促进社会与经济的发展。期刊名称： 国民经济管理复印期号： 2003 年 07 期 关 键 词：政府失灵/政府职能/政府治理字号： 大中 小中图分类号F045.5文献标识码A文章编号1007-0842（2003）02-0031-06 讨论政府在经济中的作用，不能不正视政府失灵问题。我国经济运行的是市场机制与政府调节机制并存的二元机制，尽管也存在市场失灵的问题，但更主要的问题是政府失灵。布坎南将公共选择理论的方法论归结为个人主义、经济理性和政治交易三个因素，以理性经济人假设为分析武器，认为“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，政府的缺陷至少和市场一样严重”。1产权经济学者认为，只要产权清楚，共享物品和经济外部性问题的解决用不着政府代劳。以诺贝尔奖得主卢卡斯为代表的芝加哥大学的理性预期学派认为，在通货膨胀政策和失业率之间寻找所谓菲力浦曲线的转换是徒劳无益的，政府的宏观稳定政策不会有效。竞争性市场学派认为，只要没有进入市场的障碍，即使出现垄断，政府也不必过多干预。概述各派观点，得出似乎不管事的政府是最好政府的结论。 然而，对政府干预经济的动机、能力和效果持怀疑态度也许是明智的，但就此否认政府在非均衡经济中的积极作用恐怕言过其实。从人类的实践看，没有一个尽善尽美的政府，所以它们都或多或少有失灵的时候。作为一种用经济学方法来研究政府失灵的理论，公共选择学派并没有拿出理由来解释失灵程度的不同，笼统的政府失灵说只能解释失败的例子，不能解释成功的例子，因而公共选择理论只不过是一种改良主义理论。而成功的案例告诉我们，防止政府失灵不能完全放弃政府干预。因此，市场有市场的功能，政府有政府的功能，政府不应过份干预市场的运作，任何国家也不可能指望市场能完全代替政府。问题的关键不在于要不要政府干预，而在于如何干预，如何把政府干预与市场机制结合，如何用合适的政治过程制定合理的政策，以及在什么制度条件下可以克服政府失灵。本文从新公共管理的视角，对政府失灵及其管理难题进行研究，试图找寻解决问题的答案，以供参考。一、政府失灵的概念界定 所谓政府失灵，是指政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。具体说，政府失灵表现为以下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预期目标；其二，政府干预虽达到了预期目标但成本高昂；其三，干预活动达到预期目标且效率较高但引发了负效应。但政府失灵的衡量尺度并不像市场失灵那样明确，因为政府干预经济往往不是为了实现静态的“帕累托最优”，而是为了争取动态的公平和效率。 处于经济转型过程中的中国，中央及地方政府管理经济的方式仍然存在计划经济的痕迹，与 WTO 原则相比照，存在诸多不适应之处，存在着政府“越位、缺位和错位”：越位就是市场能够做的事政府做了；缺位就是政府应该做的事做得不够，比如服务功能、监管功能；错位主要是投资主体错位。我国近几年政府失灵的例子很多，比如关闭产权交易中心，取消场外交易，上市指标搞行政切块分配；贷款权上收，城市合作银行合并，农村合作基金的撤并；恢复对粮棉收购的管制；民间投资和消费启而不动等等。 二、政府失灵的成因分析 现实中没有一个政府是完美无缺的，只存在做得好的政府比没做好的政府失灵少的问题。分析政府失灵的成因很多，不完善信息与不完善市场问题是政府失灵的重要来源，斯蒂格利茨把它概括为五个方面：（1）受信息不完全和市场不完善的困扰，导致政府为社会提供了大量的负供给。（2）再分配问题。（3）合同的有效性。（4）产权问题。（5）竞争机制的缺乏。2奥斯特罗姆则认为“威尔逊-韦伯范式”是政府失灵的制度原因，这种范式在严格区分政治与行政的基础上，实行“单一中心的行政”和等级制结构，官僚等级制及其相关的竞争问题正是当今世界社会罪恶的渊薮。3我们综合公共选择等各派理论对政府失灵的原因加以分析。 （一）公共决策失误导致政府失灵 1.政府干预的对象复杂多变，难以有的放矢。政府未能恪守其“增进市场论”的基本角色，干预的范围和力度过大，超出了矫正市场失灵、维护市场机制顺畅运行的合理界限。正如斯蒂格利茨所警告的：“发展中国家政府在推动市场经济建设过程中的不当干预会造成助长裙带资本主义等问题，会给经济的长期稳定发展埋下隐患。”2 2.政府依据非对称信息，对经济的认识难以完全符合经济规律，加之规律本身是发展变化的，因而不可能穷尽，从而使政府的决策不可能完全正确。 3.政府行为非理想化的普遍存在。厉以宁认为，政府行为非理想化表现为政策效应的滞后性、政策效应的不平衡性和政策效力的递减性，它导致了政府决策的无所适从。4 4.社会实际不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，阿罗不可能定理表明这一点；布坎南指出，在公共决策中实际并不存在根据公共利益进行选择的过程，只存在各种特殊利益之间的缔约过程。诺思认为，国家的目标到底是使统治者租金最大化还是使社会产出最大化，是鱼和熊掌不可兼得的两难选择问题，选择一个皆大欢喜的均衡点十分困难。 （二）政府扩张导致政府失灵 政府组织规模增长过快是难以治愈的全球性通病。帕金森定律证明，政府自身有扩张的本性，它作为公共物品的供给者、外部效应的消除者、收入和财富的再分配者，加之分利集团与政治结盟，都是政府扩张的原因。奥斯特罗姆认为，“威尔逊-韦伯范式”导致国家权利和职能几乎无限制的扩张，助长对国家财富的巧取豪夺，形成了政府组织的专横，更造成现代文化的一致性、呆板商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失。3与此同时，科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本。哈拉尔把政府规模的膨胀归结为“大企业的过错和缺少更好地解决重大社会问题的可供选择的办法。”5 政府规模扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出的增长。分析其扩张的主客观原因，表面上都包含着政府做得更好的愿望，但其后果却是出乎意料的，这是政府规模扩张的不虞效应。社会要求政府管理的职业化和结构的扁平化，但官僚文化的抵制使得科层组织在转换过程中的失序和混乱，表现为政府在与市民社会、市场分权方面，反复选择，往往陷入“一放就乱，一收就死”的循环；在精简机构和扩张机构之间，常常陷入“长长长常消常长”所谓的精简膨胀链条组成的怪圈，导致社会资源浪费，经济效益降低，社会福利减少。 （三）官僚机构的低效率导致政府失灵 总的说来，影响和制约行政效率的是官僚主义。维宁和维默认为有五个与官僚制密切相关的因素，即组织内的公共物品供给不足、组织内的外部性问题、组织内的信息不对称、垄断供给和不确定性导致公共组织内部的市场失灵，其直接后果是组织内部市场的不完全性。因而，市场失灵的每种情形都可能间接导致政府失灵，正是由于公共组织内部的市场失灵和政府失灵的存在，共同导致公共组织的低效率。具体说，官僚机构的低效率的主要原因有： 1.官僚机构垄断公共物品的供给，缺乏竞争。政府对社会的“正供给”，如政令的下达、改革措施的执行、法律对社会的约束等等，却均处于一种无效率状态，造成了“软政权化”的局面。与此同时，各种负供给却呈不断增大并强化的趋势。斯蒂格利茨强调，缺乏竞争并不是政府与生俱来的，关键是官员们不愿放弃手中的权利。 2.政府官员缺乏追求公共利润的动机。他们追求的是规模最大化，以求增加升迁机会和扩大自己的势力范围。 3.缺乏对政府官员的有效监督。政府对经济过程的监管及事后监督欠缺力度。相反，由于监督信息的不完备所导致的监督失效，政府官员监督并操纵公民，监督者的公民实际成了被监督者，公共决策的导向有利于政府官员，这些都可能引发寻租行为的发生。 4.官僚机构“层级化溢出效应”的蔓延，存在大量弊端。表现在组织规模臃肿，组织成本高启；组织效率低下，组织摩擦不断；官僚文化阻碍创新，程式化降低士气。 （四）寻租活动导致严重的社会资源浪费与政府失灵 寻租现象历史悠久，涉及面广，塔洛克在 1967 年发表的寻租社会的政治经济学一文首次关注并分析这一现象；克鲁格在 20 世纪 70 年代创立寻租理论；布坎南因这方面的贡献获 1986 年度诺贝尔奖。寻租是人们为获得垄断地位或取得政府其他庇护而从事的活动，实质是用经济学的方法研究权钱交易。现代公共选择理论从理性经济人的基本假设出发，揭示政府部门和官员在进行决策时，也会从事政治创租和抽租活动，利用现行体制上的缺陷去追求局部和个人利益最大化。他们一般是通过制订和执行政策法规这两种形式来实现，表现出权力市场化与政府行为企业化的特点。何清涟认为，中国的腐败在 20 世纪 80 年代与 90 年代初期主要表现为个人腐败，到 1995 年前后，腐败已由个人行为向组织行为发展，到 1998 年前后，中国的腐败已由组织化向制度化过渡。6 官员腐败、决策失误，加之监督乏力，使得分利集团与政治结盟，寻租活动不断发生，导致经济关系扭曲，资源配置失范。权力的垄断与官本位结合，还容易诱发企业和民间的寻租活动，导致官员贪污、受贿、渎职，并诱使官员化公为私、权钱交易，制定和出台只保护少数人和少数地区利益的政策，使公共物品的供给更加恶化。公共选择理论认为寻租有三类：通过政府管制寻租；通过关税和进出口配额的寻租；在政府订货中的寻租。何清涟在现代化的陷阱一书中将当前的寻租归结为五个点：权力的集中点、体制转换的交汇点、监督系统的乏力点、法律政策的滞后点、人财物需求的关节点。7 三、政府失灵的救治建议 政府在经济中到底如何作为？斯蒂格利茨认为，相对于私人组织，政府纠正市场失灵有四大优势：征税权、禁止权、处罚权、交易成本。在此基础上，他提出了“非分散化基本定理”，即没有政府干预，就不能实现市场的有效配置。也就是说，纠正市场失灵，政府责无旁贷。但政府对经济干预所起辅助性作用，只能由弥补市场失灵或不足所决定的。2我们在批判继承布坎南和其他学者有关理论框架的基础上，提出救治政府失灵的六点建议。 1.进行宪制改革。新制度经济学家和公共选择理论家认为，政府失灵应该从现行体制上找原因，从制度创新上找对策，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失灵，最关键的是要进行宪制改革。政府制度的缺陷，根源于对权力的垄断和对公共物品供给的垄断。垄断使公共物品无法象私人物品那样，通过市场竞争来实现供求均衡和价格（税种税率）均衡。公共物品并非越多越好，也有一个质量问题和供求均衡问题。一旦发生质量低劣和过多过滥，就会造成社会性灾难和资源的巨大浪费。 对于政府扩张导致政府失灵问题，“我们应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式，它们将能控制官僚主义特权阶层的蔓延滋长”。8长远来说，要建立起对政府税收和支出加以约束的机制，建立起市场力量和社会力量对于政府的约束机制，以抑制政府规模的过度增长和机构膨胀。衡量政府机构改革成功与否，表层面上看是机构数量和人员数量的精简，但关键要看，第一，政府的职能转变是否到位；第二，对于政府扩张的约束机制是否建立并有效。因此，布坎南等人的公共选择观点直接导致人们注重规则、宪法、宪法选择和规则选择。 2.削减政府权力的增长，减少权力行使的随意性并提高其透明度。中国当前寻租活动猖獗，从制度上说，主要源于资源配置大权掌握在各级政府手中，“权力腐蚀人，极端的权力极端腐蚀人”，这种问题一方面有赖于建章立制，让制度约束人，使政府行为法治化；另一方面则要尽快使政治权力从经济生活中退位，进行市场化取向的政府管理改革。就优化投资软环境而言，当前的主要任务之一是大幅度减少不符合市场规则和 WTO 原则的行政性审批。不久前，国家经贸委宣布技改项目审批制将向备案制过渡，表明国家改革审批制的决心。审批权力越大，如果加上监督乏力，寻租的机会就越多，就越易将权力市场化为资本，这使得设立审批制度为增进社会公共利益的初衷，结果成为谋取部门或者个人利益的手段，近年发生的多起大案要案就是很好的例证。 3.加强政府廉政建设。“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”。江泽民同志十四大以来在中央纪委全会上八次重要讲话，阐明了党风廉政建设和反腐败斗争中的若干重大关系，确立了工作中必须把握好的基本原则；提出了新时期加强党风廉政建设和开展反腐败斗争的总体思路和基本战略；强调了党风廉政建设和反腐败斗争的领导体制和工作机制。治理腐败必须寻找一种驾驭和控制政治权力的机制，其本质是要控制和制约权力。本文提出四条对策：（1）加强各项制度的建设，使其不能谋私；（2）加强对党员干部的教育，使其不图谋私；（3）加强对权力的监督，使其不便谋私：（4）加强对案件的查处力度，使其不敢谋私。因此，政府必须把反腐败变成一种不流血的革命，标本兼治，多管齐下，坚决向腐败开刀，方能重塑廉洁的政府形象。 4.转变政府职能，明确政府职责。政府职能转变的实质是政府职能的更新问题，主要是政府经济管理职能转变，由强制性行政干预转向服务监控，解决职能上的错位、越位问题。服务行政的公众取向是公共管理的发展方向，衡量公共管理成效的标志是公众利益在多大程度得到了保护和增进。在经济管理上，要通过催化的手段进行宏观调节，动员社会的力量推动经济发展，而不是由政府自己来“划桨”、来经营。掌好舵、不划桨的政府，不是懒惰的政府，是智慧的政府，是力量强大和决策者高明的表现。世界银行在 1997 年的世界发展报告中指出每一个政府的核心使命有五项：（1）确认法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。安德森认为：“政府有七项基本职能：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。”9 中国的政治与行政体制改革，核心问题是转变政府职能，其内容包括：一是重新确定政府的职能范围，减少政府干预的范围，理清政府与市场的界域；二是优化政府的行为方式，转变政府行使职能的具体方式。具体来说，政府应承担调控者的职责、公益者的职责、管制者的职责、仲裁者的职责、“守夜人”的职责。奥斯本和盖布勒在重塑政府一书提出“企业化政府”模式，包含有十大基本原则，指导我们用企业家精神来改革政府，把原来的无限政府转变为一个有限和有效政府。10转变政府职能，归结起来，主要是政府要改变对经济的监管框架，退出微观经济领域，集中精力加强与改善宏观经济调控和创造良好的市场环境，建立和完善公平竞争、规范有序的市场体系，打破部门、行业垄断和地区封锁，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用，提高公共服务水平。 5.找寻合适的政府角色定位，形成内部竞争机制。诺思的国家模型表明：国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则。国家有两个目标：既要使统治者租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。两个目标存在冲突，根源在于有效率产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在着冲突。国家为使收入最大化而为不同集团设定不同产权，是一个“带有歧视的垄断者”，存在“没有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦”的诺思悖论，国家的存在是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。因此政府作为生产和供给公共产品的行为主体，所做的许多事情完全可以用更具竞争性方式进行。著名公共管理学者彼得斯在论及新公共管理定向的四种治理模式时认为，“市场化政府完全可以退出竞争性私人产品领域，并尽可能多地退出准公共产品领域，以便集中力量搞好公共产品的生产和供给。”11对于公共产品，能由政府供给解决的，决不要政府生产。公共产品与私人产品的边界，就是政府、