临汾市供热体制改革的探索与思考

1临汾市供热体制改革的探索与思考临汾五洲集团副总裁 张俊发内容摘要 市场化、民营化是包括集中供热在内的市政公用事业体制改革的基本方向。在国家深化城镇供热体制改革的背景下，临汾市城市集中供热事业发展中充分利用市场机制，在供热行业率先引入民营资本，采取公共私营合作制的方式，经过多年建设经营，初步形成了多热源相互竞争、联网运行的城市供热系统，基本实现了投资多元化、运营企业化、服务社会化的目标。临汾市供热体制改革探索中取得了经验和遇到的问题和困境，显示企业产权制度的改革、政府规制的重建、融资制度的创新和竞争机制的建立是供热体制改革的主要内容和重要环节，决定着供热体制改革的最终成败。只有从引入竞争机制与改革产权制度并重，建立科学的政府规制和多元的融资制度等方面综合推进，才能够逐步建立符合我国国情、适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制。一、我国城镇供热体制改革的基本情况城镇集中供热是重要的城市基础设施，属于市政公用事业。我国的公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门垄断本地区公用事业的所有环节，服务效率极低。与西方发达国家城市公共服务发展状况相比，我国公共服务成本高、效率低、服务质量和效益差的矛盾尤为突出。进入上世纪 90 年代以后，我国经济迅速发展，城市化进程加速，对通信、电力、供水、供气、供热、交通等公用事业提出了巨大的需求，原有公共部门满足不了市场需求，而政府一时又拿不出足够的财力进行新的投资和建设，供需矛盾急剧恶化。同时，旧的公共服务理念、手段和运营机制已经不能满足城市经济快速发展的要求，因此，借鉴发达国家的经验，创新城市公共服务的市场化运营机制就成为急需加以研究的迫切问题和重要的改革领域。1为解决公用事业发展滞后与城市发展需要突出的矛盾，广东、上海、浙江等地率先开始探索公用事业民营化改革。中央政府也开始重视公用事业的改革，2建设部于 2002 年 12 月发布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见 ，从2003 年开始对各类资本全面开放公用事业行业，十六届三中全会第一次把推进市政公用行业市场化写进了党的决定，包括城镇供热在内的我国公用事业改革的自此全面启动。建国后长期形成的职工家庭取暖、职工单位交费的福利供热制度被称之为“计划经济的最后一个堡垒” 。供热体制改革是一项涉及千家万户利益的大事。供热公用事业的属性决定了供热体制改革的复杂性、艰巨性和长期性。自 2002年建设部出台关于加快市政公用行业市场化进程的意见和 2003 年建设部等八部委发布关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见等有关政策文件，启动供热体制改革以来，供热体制改革不断深化，相关政策政策、法规制度逐步完善，形成继房改以来的第二次改革浪潮。但由于种种原因，供热改革始终是“雷声大雨点小” ，年年被炒热、轮轮冷处理，五十年陈旧的供热体制依旧宛如坚冰顽石。22007 年，建设部召开全国供热计量改革经验交流现场会，剖析了供热改革中存在的问题，对下一步工作思路、工作方法和技术路线等进行了全面部署，供热体制改革进入决战期。二、临汾市供热体制改革的探索、现状与问题临汾市城区集中供热自 2002 年实施，在建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见 、 关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见 、 关于进一步推进城镇供热体制改革的意见和山西省建设厅关于加快城镇供热体制改革的意见等有关供热体制改革政策文件的引导下，在工程建设和体制创新上取得了巨大成就，对完善临汾市城市基础实施，提高人民生活水平，改善大气环境做出了突出贡献。但临汾市集中供热实施以来，始终面临着政策性亏损、协调难和融资难等问题与困难，亟需进一步予以研究和解决。临汾市集中供热的发展概况实施集中供热前，临汾市城市采暖以分散小锅炉和土煤炉为主，设施老化、能耗高、浪费大、环境污染严重。这种不合理的居民取暖方式与工业烟尘是临汾市大气污染的主要因素。2001 年临汾市“撤地设市” ，为完善城市基础设施和治理大气污染，开始筹划集中供热。但因市财政紧张，政府无力投资，工程难以实施。2002 年，依据 1999 年山西省建委关于加快城市公用事业改革与3发展意见 ，临汾市政府决定由民营企业五洲集团投资集中供热工程，成为国内最早在城市供热引入民营资本的地区。临汾市集中供热工程于 2003 年 5 月开工建设。由于民营企业实施城市集中供热当时国内尚无先例，没有成功经验可资借鉴，临汾市集中供热终因配套政策和协调不到位，工程建设特别是管网建设被迫停工一年多，完全民营化宣告失败。2004 年，临汾城市大气环境污染持续恶化，治理势在必行，集中供热被临汾市委市政府确定为“摘帽子”工程和为市民办的十件实事之一，对其建设予以大力支持。鉴于项目建设的协调难、融资难等问题，临汾市政府决定集中供热实行管网与热源分离，由政府出资主导热力管网建设。在全国率先采取政府民营合作的特殊 BOT 模式（PPP 模式） ，由政府投资 51%，民营企业投资49%，组建临汾市热力供应有限公司，负责城市供热管网的规划、建设、经营及热费收缴。自此，临汾市集中供热形成政府民营股权合作的机制优势，步入快速发展的道路。按照临汾市供热专项规划：“十一五”末临汾市区集中供热面积将达到 2700 万,敷设主管网 97 公里，建设换热站 125 座，热源厂 1 座，总投资约12 亿元人民币。截止 2007 年底，临汾市集中供热建成 564MW 热源厂一座，累计敷设主管网 58.6 公里，建成换热站 80 座，完成设计供热负荷 1050 万 m2 （实际供热面积 586 万 m2） ，覆盖市区 72%的用户，初步形成多热源联网运行的城市集中供热体系。临汾市集中供热面临的问题1.价格形成机制不完善、成本倒挂，供热企业陷入政策性亏损。临汾市目前执行的热价是由省物价局于 2005 年制定的。但近年来煤炭、水、电等能源及原材料价格猛涨，供热成本急剧上升，热价与成本倒挂，使供热企业出现了严重的亏损。2.配套政策措施落实不到位，协调难。临汾市集中供热实施中，在供热补贴、新建建筑分户计量设计和二次网改造等方面遭遇了不少的阻力和障碍而无法协调。3.投资巨大、回收期长，融资难，收费难。3.1 按照我市供热规划， “十一五”末我市集中供热将完成投资 12 亿元。4截止 2010 年，临汾市集中供热管网、热源建设共完成投资逾 7.2 亿元。资金来源主要为市财政投资和民营企业投资方筹集，除国家开发银行和地方金融机构（联社）外，供热企业未能从其他商业金融机构取得融资支持。3.2 由于长期形成的福利供热制度影响，供热用户缺乏“热是商品、用热交费”意识，收费难成为供热行业的普遍问题。临汾市集中供热虽因体制优势收费率要高于其他地区，但仍有一些用户年年拖欠费用不交，进一步加重了供热企业的负担。三、对临汾市供热体制改革的几点思考产权制度的改革1.市场化、民营化是供热改革的基本路径和主导方向。传统上各国包括供热在内的公用事业都由政府提供。上个世纪 70 年代，英国等发达国家以民营化为导向对公用事业进行了大规模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。在原有公用事业为国有化的国家，其改革的基本路径是“国有企业公共法人公私混合企业民营企业”进行，伴随着公用事业产权制度基础的变革，监管体系也相应调整。日本的公用事业改革情况就是属于这种类型，英国公用事业的改革也大体符合这种模式。发达国家的改革经验和成效表明，公用事业民营化改革不仅有助于降低政府成本，而且能改善公共服务的质量和水平。3国家供热体制改革精神要求，供热体制改革要充分利用市场机制，实现投资多元化、运营企业化、服务社会化，形成符合我国国情、适合社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制，并将之确定为城镇供热体制改革的指导思想和基本原则。4 “利用市场机制” 、 “实现投资多元化”确定了市场化、民营化是供热改革的基本方向。由于民营资本的进入，临汾市集中供热在建设速度、运行效率和成本节约上取得了显著成效。8 年的时间从分散供热到城市集中热化率达到 90%，临汾市城市供热系统建设速度创造了国内供热行业的记录。特别是热力工程的建设和运行，在引进国北欧先进技术理念的基础上，自主研发二十多项专利技术和产品，独创“傻瓜”技术理念，整体水平达到国内一流，实现了热力站无人值守，远程控制，数字化能源管理。同时，在管网敷设上大规模采用无补偿直埋冷安装技术，开创国内供热行业先例。临汾市集中供热市场化、民营化的运作机制5显示的体制优势，说明将民间资本和竞争活力、企业精神和市场理念引入到公用事业领域，是一种新的公共服务提供机制和政府治理模式，是我国公用事业改革的主导方向。52.特许经营是供热事业市场化的重要形式。临汾市集中供热由民营企业与政府合作投资建设，组建股份制企业法人并由政府依法授予 30 年的特许经营权。城市公用事业特许经营制度早在 17 世纪便已在法国出现，20 世纪 70 年代英、美、日等国家实施公用事业改革以来，在实施特许经营制度方面积累了丰富的经验，形成了固定模式和相应的理论。这一制度被广泛应用于高速公路、有线电视、通信、城市供热、垃圾处理、污水处理、停车场等公用设施的建设和经营，得到世界范围内的认可。公用事业特许经营制度通过特许经营的方式，在保证政府对公用事业拥有所有权的基础上，把公用事业的经营权授予开发建设的公司，从而将城市公用事业的建设和经营与企业的市场行为结合在一起。获得特许经营权的企业具有独立的法人地位，可以按照市场机制的要求独立经营，自负盈亏。一方面为公用事业建设提供了资金保障；另一方面，使公用事业的建设经营降低了成本，提高了效率。国外特许经营制度的经验和临汾市供热特许经营的实践充分说明，特许经营是市政公用事业市场化的重要形式。6政府规制的重建1.完善的监管制度是供热事业民营化、市场化得以运作的重要的基础。政府规制是政府的微观管理职能，旨在为市场运行及企业行为建立规则，确保市场的有序运转。集中供热作为公用事业，与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，关系到其他行业能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，供热与生产生活的费用以及生产生活的普遍性、安全性、连续性、便捷性直接紧密地联系在一起，具有较强的公益性。由于供热所具有的公用事业特征，决定了引入民营化、市场化机制并不是让政府放弃责任，不是简单的依赖市场让企业放任自流，而需要政府通过监管来控制企业行为，引导企业经营活动符合公共利益。可以说，完善的监管制度是公用事业民营化、市场化得以运作的重要的基础。7传统的福利供热制度下，国家对于供热行业的管制在相当长的一段时间内，6的确对保障人民生活、促进经济发展起到了积极作用。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，这种状况正在发生转变。经济水平的提高，消费者的基本需求已经可以得到充分满足，并在此基础上产生了得到最优服务的需要。在这种状况下，国家行政性管制对公用行业管得过宽，统得过死，不可避免会产生某些弊端，8存在多方面的问题，已成为市场经济体制建立的重要障碍和制约经济发展的瓶颈。构建适合公用事业民营化的行政规制体制已成为当务之急。92.我国供热规制改革本质上属于规制重建的过程。关于民营化涉及到的规制改革方面，放松规制与强化规制均有道理。放松规制在于城市公用事业的自然垄断属性并非一成不变；传统的规制存在规制失灵的问题；引入竞争可以刺激效率的提高。强化规制在于通过强化规制可以抑制垄断价格，维护分配效率；可以为有效竞争创造条件；民营化对社会性规制的要求不断提高。实际上，我国城市公用事业规制改革既是一个放松规制的过程，又是一个强化规制的过程，从本质上属于规制重建的过程。10在规制重建的过程中我们要吸取日本的改革经验，避免出现官僚集权式的改革。日本政府在管制改革方面最显著的特征是扩张性再管制：内阁官员都急于保护和扩张自己部门的管理权威，阻止管辖权被其他部门侵犯。内阁官僚操纵了改革过程以建立新的权威来源，或用新权力代替旧权力，内阁能够以使其自由处理权最大化的方式制定法律。而且，法律还赋予政府区别对待市场参与者的能力。这种官僚集权式的改革，是导致日本公用事业改革长期效果不明显的一个重要原因，并受到广泛质疑。113.政企分离是政府管理体制改革的关键。英国在私有化改革前，市政公用事业实行的是以“政企合一”为特征的政府管制体制。20 世纪 80 年代初，英国从电信产业入手，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要公用事业实行私有化改革的同时，对这些产业的政府管制体制实行了重大改革。其改革的中心内容是：从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以“政企合一”为特征的政府管制体制向以“政企分离”为特征的体制过渡。这无疑为我国城镇供热和其他市政公用事业的市场化改革提供了一7个有经验支持的重要思路。政企分离在市政公用事业市场化改革中的关键作用表现为：在政企分离的管理体制下，企业才能形成作为市场主体所必需具有的经营机制；政府从市政公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，提高了政府管制的效率。英国的市政公用事业在实行政企分离的管理体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。124.完善的法律法规是供热体制的改革依据和保障。发达国家公用事业改革都有一个共性：预先制定了较为完善的法律法规，使整个改革过程有法可依。日本、美国、英国等国家在公用事业改革中均以健全法律法规为要务，并且以法律法规的制定为相关改革的前导，从而确保改革拥有法理上依据和保障。我国供热等公用事业改革往往由地方政府和某些部门率先探索，因此改革初的相关法律法规往往不健全，相关改革缺乏依据，只能是“摸着石头过河” ，难免陷入误区或走弯路。2002 年临汾市供热实施时，国家市政公用事业特许经营管理办法和山西省市政公用事业特许经营管理条例等法规尚未颁布，由此给临汾供热的改革造成方方面面的困难，诸如政府与企业的各自权限、责任、义务，供热实施的权属等重大问题均无所依据，只能参考国内同类做法或自行设定，而相关法规颁布后，这些难题即迎刃而解。5.设立独立的监管机构将是供热体制改革的必然之势。在英、美等国公用事业改革过程中，产权变更或放松管制都对原有监管机构存在的必要性及存在形式提出了挑战。针对这种新情况，各国都对原有的公用事业管制机构进行了调整，或设立新的管制机构以适应管制改革的需要。英国针对特许经营的公用事业成立管制办公室，由负责各产业的国务大臣委任一名总监担任主任，并授予他们相当大的法定权力。除此以外，英国还建立了包括“垄断与兼并委员会”和“公平交易办公室”这两个对所有产业都拥有监管权力的综合管制机构。美国的管制部门与行业主管部门是分开的。独立的监管机构，包括对跨州服务事业进行管理的联邦管制委员会，以及只对州内服务事业进行管理的州管制委员会。独立的监管机构能够有效履行监管职责，综合协调，避免我国目前公用事业监管上政出多门、协调困难的局面。随着我国公用事业改革的深入，建立独8立的管制机构应该已成为必然之势。13 融资制度的创新1.借鉴和完善使用费制度是供热等公用事业的重要融资手段。实行政府定价的供热行业，其“保本微利”的原则决定其投资收益微薄且回收期长。加上供热企业资产不得抵押融资的相关规定，使得供热企业很难从商业金融机构取得融资支持，即使获得融资，商业金融机构的利息对于供热企业也是一笔沉重的负担。鉴于供热等公用事业的融资难题，美国等发达国家的公用事业发展中形成了“使用费制度” ，成功解决了筹资难题。使用费，简单地讲，是指对特定的政府服务的使用者收取费用。与税收不同，使用费直接被运用到具体的服务中，因此它反映的是一种政府与使用者之间类似于“交易”的关系。使用费作为一种重要的收入形式已经被大多数国家所采用。从经济发达国家情况来看，使用费是其地方政府的主要财政来源。并且在一些国家，如澳大利亚、法国与挪威等使用费的发展远远超过了其它收入形式。美国的使用费制度始于 20 世纪初，现已成为其地方政府仅次于税收的融资手段，使用费快速增长使得地方政府具备足够的财力去提供更多的公共服务与设施。由于使用费制度能够较好解决公共服务成本与收益分离的现象，增加供求交流，减少纳税人的财政幻觉，因此，公共服务领域的使用费融资手段比税收更有效率。但美国等国使用费的增长不仅仅基于地方财政压力，而是经济发展的必然产物。我国使用费收入基于财政压力快速增长的现象，是对使用费基本功能的扭曲。应充分利用使用费制度在完善公共服务体系上兼具公平和效率这一优点，而不是将使用费作为缓解政府财政压力的主要手段。142. 市政债券融资制度是解决公用事业资金短缺的发展方向。缺乏维持、发展公用事业所需资金是供热等公用事业改革的最重要原因之一。传统的融资模式由于各种缺陷无法解决这一问题。目前普遍采用的特许经营是一种特殊的融资模式，而以资产证券化为突破口进行融资制度创新是今后包括供热在内的公用事业改革的现实选择方向。15从美国的经验来看，收入债券在市政债券中所占的比重越来越高，收入债券在为市政建设融资方面发挥的作用越来越大。为了解决我国城市化进程中地9方公用事业建设面临的资金缺口和融资困难，美国发行市政债券的一些成熟经验值得我们借鉴。从现实情况来看，在一般责任债券不可能短期内推出的情况下，可先发行地方市政收入债券。现阶段我国全面发展市政债券的条件尚不具备，短期内发展类似一般责任债券的地方政府债券难度比较大。但是，市政债券融资制度可以成为解决我国公用事业资金短缺的发展方向。我国目前只有国债和企业债券两种主要债券品种，由于收入债券具有部分企业债券特征，可在企业债券名义下率先加以突破，通过发行企业债券的方式为市政公用事业建设筹资。事实上，近几年一些城市建设投资公司、基础设施投资建设公司发行的用于城市公用事业建设以及重大基础设施建设的企业债券已具有收入债券的某些特点，应在不断总结经验的基础上进一步加以改进和规范，使之更加符合国际规范和我国国情。16竞争机制的建立竞争是提高市政公用事业效率的根本途径。英国市政公用事业私有化改革的最大贡献是，它客观上为市政公用事业中竞争机制的运用创造了制度环境。经济效率来自于竞争，如果不充分发挥竞争机制的积极作用，单纯的私有化或民营化并不能提高城市公用事业的经济效率。17 超产权理论的研究证明，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益提高显著；而垄断市场上，企业私有化后平均效益提高并不明显。也即是说，所有制变革对提高公用事业经济效率的作用很不明显，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。因此，对于以行政垄断为特征的我国公用事业来说，光有产权改革是不够的，再造一个竞争性的市场同样重要。18以临汾市集中供热为例，实施之初热源供应单位仅西赵热源厂一家，后增加大唐国际临汾热电。通过两家热源单位联网运行结果显示，不同热源单位在成本、价格上确实有不小的竞争空间。目中电投临汾热电厂正在建设中，预计2012 年投资