汉江水源地生态补偿机制研究

汉江水源地生态补偿机制研究方菲（陕西理工学院经济与法学学院 1102 班，陕西 汉中 723001）摘要：汉江水源地是南水北调中线工程的重要水源地，承担着“一江春水送北京”的重任，虽然目前也有对汉江水源地的生态保护实施过相应的对策，但汉江水源地的生态补偿机制还存在诸多的问题，本文通过对汉江水源地生态补偿运行机制的因素分析，论述了构建一个合理的生态补偿机制的必要性；并在此基础上，确定了汉江水源地生态补偿机制的主体、客体及生态补偿的方式和实现的途径，从而提出实施生态补偿的建议。关键词 ： 汉江水源地； 生态补偿； 补偿方式； 机制构建一、生态补偿运行机制研究现状概述生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。生态补偿的概念源于 20 世纪 80 年代的欧洲，目前关于生态补偿理论的定义较多。它所遵循的原则是：让流域生态保护成果的“受益者”支付相应费用，对因提供生态保护而受损者提供生态补偿费，强调公平公正，政府主导，从点到面，从易到难并且要具有灵活性。我国的生态补偿工作才刚刚起步。已实践多年的退耕还林取得了很大的进步，但在执行过程中存在着贯彻“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”的问题。前者表现在护林环节上，农民出钱出力确保生态效益的动力不足，后者表现为经济补偿没有及时全部兑现给农民，加上后续产业开发未跟上，一些地区尤其是少数民族地区出现了贫困面增大的趋势。作为中国第一个大规模生态补偿实践， “生态目标”能否实现，将影响到这一政策的成败。而“经济补偿”落实不到位，不仅会使退耕还林难于持续或出现反复，还可能在一些地方加剧社会矛盾。这也说明，真正的生态补偿机制的建立是一种远比想象深刻的社会利益大调整和制度创新。退耕还林政策只是我国建立生态补偿机制的一次成功实践，城市水源地的发展与保护的矛盾，江河上游水资源利用与中下游用水的矛盾，生态屏障的建设与投入的矛盾，喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题，草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题，以及自然保护区的保护问题等等。虽然已有许多政策措施，但由于没能从机制上解决生态价值补偿问题，即使一些地方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。这正是近年来人们纷纷呼吁解决生态补偿问题的原因。现阶段，我国生态补偿内容主要集中在流域生态补偿和水源地生态补偿上，同国外流域生态补偿机制构建的理念一样，不同的流域需要构建不同的生态补偿机制。生态补偿自从 1980 年代以来引起了我国学者的普遍关注，随之展开了相关的研究。而作为我国重要的内河流域的汉江水源地是一个完整的生态系统。加大对水源地进行生态补偿，有利于促进流域的可持续发展，从而能够使其长期肩负着保护生态环境、涵养水源，确保“一江清水送北京”的重任。近年来，国内学者对生态补偿的研究大多还停留在生态补偿的理论、目标、原则、生态补偿的主客体以及补偿资金的筹集方式等定性分析阶段。许多学者从不同视角和领域，并借鉴国际上对生态补偿机制的研究方法，对全国重点领域的生态系统进行了研究。例如李宁等人对我国生态补偿机制中可能面临的问题和困难进行了罗列与分析，并且提出了完善我国生态补偿机制的措施与对策。王国栋等以保护丹江口水库水质和实现南水北调中线工程水源区可持续发展为目标，分析了建立南水北调中线工程水源区生态补偿机制的必要性，并且提出了生态补偿原则、主体、标准和方式以及补偿资金筹集的建议。胡仪元从生态效应的外部性视角对生态补偿的理论基础进行了深刻分析并提出不同的生态补偿模式。李雪松等分析了南水北调中线工程水源地现有的政府主导型生态补偿机制。随着南水北调中线工程的开展，学者们对调水工程水源地相关流域的研究也日益渐增。汉江流域是指长江的支流所流经的地区，其为湖北省、河南省、陕西省、北京市、天津市等 4 个省市以及沿线的 20 多个城市提供生活和生产用水。汉江流域作为我国生态环境保护的核心地带，是南水北调中线工程的枢纽。南水北调中线工程包括丹江口水库及其上游地区，丹江口上游的总集水面积达到91388 平方 km，丹江口以上的汉江干流长 925km。陕西水源地年降雨量为 600-1200mm,年平均温度为 15.24 摄氏度。近几年来，西安、宝鸡、安康、汉中、商洛 5 个地方也极其重视水源地的生态保护，水源地的居民也都采取了相应的水源保护措施，如：植树造林、退耕还林、限制污染物排放、阻止工农业污染、封山育林等。并且随着对水源地的财力物力和人力的大量投入，确实直接或间接的改善和保护了水源地的生态环境，减少了水土的流失。但是，陕西水源地仍然存在 3390000 平方千米的水土流失面积，所以水土流失仍然非常严重。由于陕西水源地是属于经济欠发达的地区，各项经济指标都低于全省水平，大幅度的低于全国水平，因此，对汉江水源地进行生态保护，有着极其重要的意义。两会的特别报道，也建议国家加大对汉江流域的生态补偿。然而，我国在生态保护方面却又面临着许多的挑战，这就要求我们要适时的考察分析，然后制定合理的补偿标准。二、汉江水源地生态补偿运行机制的因素分析汉江水源地生态补偿所要考虑的因素很多，较为复杂，因此汉江水源地的生态补偿运行机制亦是复杂。为了建立一个符合汉江水源地生态保护的机制，应该首先要分析汉江水源地面临的基本问题，从而才能够全面合理的构建符合汉江水源地的生态补偿机制。汉江水源地是南水北调中线工程重要的输水源，是我国重要的生态功能区，承担着南水北调中线工程的重大任务。但是，值得关注的是，南水北调中线工程对汉江的水资源及生态环境影响巨大，仍然面临着许多需要解决的问题。1、水资源供需矛盾日益显赫南水北调中线一期工程每年平均的可调水量是 95 亿立方米，远期调水量是每年平均为 130 亿立方米，因此汉江流域的水流量将大幅度下降是不容置疑的。而且，随着全球温室效应的影响，导致全球变暖，汉江水源地的来水量会受到明显的影响，因此，汉江水源地面临着水资源供需矛盾的情形，并且这种情况会日趋恶劣。如何在如此严峻的条件下解决这些问题，的2、生态功能脆弱汉江水源地的生态环境的脆弱性表现在：（1）水源地属于秦巴土石山区，水土流失特别严重。而伴随着水土流失的泥沙、有机质、氮等污染物对水库水质产生严重污染，因此必须要遏制水土流失。 （2）长期的淹没加剧了人与水源地的矛盾，从而使水源地的自我平衡能力更为减弱，因此水源地的生态保护与居民之间的矛盾日益突出。3、水资源保护能力较弱由于水源地的水量监测技术和监控能力较为薄弱，导致汉江生态水源地的水质和水量监测的不足，不能建构完善的水源地生态环境监测系统。以及汉江流域缺乏取水口、排污口等水资源监督管理机制，都会使水资源受到不同程度的污染，所以汉江流域的水资源保护能力是非常薄弱的。4、水源地保护与经济发展现状矛盾日益突出水源地保护区大多属于贫困山区，因此水源地的生态保护与区域经济的发展存在着日益突出的矛盾。这些地方的生态环境脆弱，并且面临着既要保护水源地生态环境又要加快该地区经济发展的压力。由于资金的不足，严重影响了当地对生态环境的保护。另外，国家对水源地实行了严格的生态保护政策和节能减排政策，限制了当地的经济的发展，因此，对当地的财政收入造成了重大的影响，从而使水源地的生态保护缺乏积极性。5、跨界流域保护缺乏统一性汉江流域是中国长江的最大支流，发源于陕西省西南部宁强县，东南流经陕西南部、湖北西部和中部，在武汉市入长江，汉江流域途经湖北、河南、四川、重庆、甘肃 6 个省市。由于每个省市都是处于自保的状态，因而缺乏良好的水资源保护协商机制。各省市都是从自身利益出发，缺乏跨界流域保护的整体性和统一性。通过上述的分析，汉江水源地生态保护最根本的问题主要存在于三个大的方面。即最主要的因素是： （1）生态管理职责交又，资金使用不到位，生态保护效率低，以“部门主导”的政策设计导致责任主体不明确，缺乏明确的分工，生态保护效率低下，生态保护区居民受益少，贫困人口多。生态补偿是区域补偿，但现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩，生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，由于职责交义，缺乏明确的规定，所以，在监督管理、整治项目、资金投入上形不成合力，影响生态环境保护工作的开展，区域补偿很大程度上成为部门补偿，造成生态保护与补偿措施的“三多三少”现象:部门补偿多，生态保护区农牧民得到补偿少;直接物资、资金补偿多，扶持生态保护区产业、生产方式转换补偿少，没有建立长效机制;直接向生态建设补偿多(如栽树)，相应的经济发展、扶贫补偿太少。生态补偿资金不仅数量少，而且资金使用不到位。收取的生态环境保护费用是生态环境资源价值的体现，是生态资源产品成本的一部分，这些费用必须再投入到生态环境资源的恢复、保护与增值项目中去，但个别地方违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设，造成了严重损失和浪费。生态补偿资金使用不当的最普遍、最不被人注意的形式是，根据管辖权限收费，安排使用。这就造成某地的开发商向在另一地的管辖者交费，当地生态环境资源的破坏难以得到补偿。（2）以“项目工程”的补偿方式导致生态政策缺乏长期性和稳定性，生态保护缺乏可持续性像退耕还林、退牧还草，生态公益林补偿金等是最具有生态补偿含义的政策。其核心和出发点都是希望通过对为生态保护做出牺牲和贡献的农民、牧民等直接利益相关者进行经济补偿而实现保护和改善生态环境的目的。但是这些政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，因此也都有明确的时限，导致政策的延续性不强，给实施效果带来较大的变数和风险。从目前我国实施的生态补偿相关政策来看，很多都是短期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。我国最有影响的生态补偿政策“退耕还林” 、 “退牧还草”的补助有 5-8 年的期限，期限内老白姓全靠补助生存。在政策的实施期限内，由于农、牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会限制白己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。同时，在退耕还林政策的 5-8 年内，需要农户在这段时问里进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看，农民能够成功实现转产的很少，多数还是基于土地开展生产。因此，当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制白己的生产和开发，从而持续对当地的生态环境形成压力，可能造成更为严重的生态破坏或生态灾难。（3）汉江水源地的生态补偿主客体不明确；（4）汉江水源地的生态补偿标准不明确；（5）补偿方式较为单一。(6) 缺少相关法律法规支撑使得实际操作中补偿责任难以明确我国的生态补偿起步较晚，尚未建立起支撑生态补偿的法律法规体系，既没有专门的关于生态补偿的法律、法规，对于不同的生态补偿类型也没有明确的补偿方式，补偿标准“一刀切” 、补偿标准低，补偿不足和过度补偿并存，补偿标准政策执行中还存在不均衡和不公平，这些都严重影响了生态保护区居民生计。尽管目前“谁受益、谁补偿” 、 “谁破坏、谁恢复” 、 “谁污染、谁治理”的生态补偿原则获得各界一致公认，但涉及到具体补偿行为时，补偿的主体和受体关系并不明确，生态服务提供者和受益者在地理范围上不对应。补偿受益者与需要补偿者相脱节，使得生态服务提供者无法得到合理补偿，形成“少数人负担，多数人受益 、 “上游地区负担，下游地区受益” 、“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面，这是生态环境补偿机制不健全的集中体现。(7)投融资渠道单一，生态补偿费缺少科学依据我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最为主要的资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付为主而区域之问、流域上下游之问、不同社会群体之问的横向转移支付微乎其微。但生态建设需要长期持续投入，以国家投入为主体的融资体制显然不能满足长期生态补偿的需要，多层次、多架道、全方位筹措生态建设资金将是生态补偿机制的首要任务。三、 汉江水源地生态补偿运行机制构建基于经济外部性理论，首先，构建汉江水源地生态保护运行机制应坚持以下两项基本原则：一是谁受益谁补偿原则。受水区作为水源地的受益方，工程的实施为其提供了丰富的优质水资源，这对于促进经济社会的发展和改善水资源紧缺具有重要意义，而这种成果得益于水源地政府部门、有关企业单位以及人民群众在生态环境保护中所作出的努力与付出，因此对水源地的生态保护服务者提供相应的补偿是理所应当的。二是公平合理原则。相关方应该要对生态建设和环境保护投入的直接成本和丧失的机会成本给予合理补偿，做到公平与合理。构建生态补偿机制的实质是要解决三个基本问题：一、生态补偿主体和客体的认定；二、补偿标准的界定；三、补偿方式的选择。（一） 、补偿主体与补偿客体生态补偿主体是指所有的使用生态服务的群体，这些群体的用水活动包括工业生产用水、居民用水、农业生产用水等等。汉江生态水源地的生态补偿主体可以分为 3 类：1、政府和公共财政。南水北调中线工程是国家战略性基础设施，而汉江水源地是南水北调中线工程最重要的水源区，由于环境保护问题的社会性和公益性，国家无疑成为生态补偿的主体，而且在生态补偿机制中，国家应当处于主导地位；2、水源地的受益群体。包括水资源的使用者，即京、津、冀、豫 4 个省市以及沿线的 20 多座城市和水资源的开发利用者，如南水北调中线水源公司、汉江集团等。3、汉江水源地生态的破坏群。包括对水源地排放污染物，影响水源地水质的个人、企业和单位。近年来，由于水源地内乱排乱放等污染问题日益突出，因此为保证优质的水源输送到水源受益的地方，仅仅靠政府部门的维护是远远不够的，要围绕以政府作为生态补偿的主体，并且要将受水区以及水源区当地人民纳入到补偿主体的范围。生态补偿客体即生态补偿对象，是指因保护汉江水源地生态环境而受损的主体或者为了执行水环境保护工作等为保障水资源可持续利用做出贡献的主体，主要包括 2 类：1、为汉江水源地生态环境保护做出贡献的主体，即水源地的生态环境保护者，包括水源地人民政府和对水源地生态环境保护做出贡献的单位和个人；2、减少生态环境的破坏者，如减排企事业单位和个体工商户。汉江水源地的当地政府和人民群众为了保障向受水区提供可持续利用的水资源，需要实施各种水资源保护政策以及措施以减少水质污染和水土的流失，他们投入了大量的人力、物力和财力，甚至以牺牲当地的经济发展为代价，所以他们应该是生态补偿的直接对象。（二） 、补偿标准生态补偿标准是生态补偿效益的关键，它关系到生态补偿的成果。而生态服务功能价值应该是生态补偿标准的基本依据和主要参照条件。根据不同的分类方法，生态补偿标准也有多种分类。生态补偿标准是指包括对生态服务提供者即受偿者的补偿标准和对受益者的征收标准。生态补偿总的资金需求即受益者应支付的金额等于交易额成本加上机会成本。机会成本包括：牲畜减少的损失；农业减少的损失；植树造林种草及其他生态保护政策的投入；劳动力支出、技能培训费用；发展新产业所需要的新设施的投资等等。生态补偿标准的确定方式。有两种方式：一是核算法，即对生态环境的保护投入和生态环境损失的评估为核算基础，从而确定生态补偿标准；二是协商法，即生态补偿中的利益相关者之间就生态补偿的数额和范围进行协商，以此来确定补偿标准。目前，水源地的生态补偿标准的核算方法主要存在以下问题。一是数据类型单一，缺乏准确性；二是生态补偿的标准对于同一流域中的上下游之间没有差别；三是生态补偿标准存在重复计算的情况；四是生态补偿的指标体系不完备。因此构建科学合理的生态补偿机制是至关重要的，必须要对汉江水源地生态保护和建设的投入成本及效益进行测算。投入成本即使水源地生态环境恢复到破坏之前的生态状态所需要投入的资金，效益即对生态环境带来的效益或者生态环境所受到的损失汉江水源地的生态补偿标准可以按照以下方法来估算：1、以在汉江流域生态环境恢复中的受损者的损失作为生态补偿的下限；2、以调节气候、科研价值等作为生态补偿的上限。此外，生态补偿的上下限的额度也受到效益量、损失量等因素的影响。（三） 、补偿方式的选择生态补偿的方式是指生态系统服务功能的价值得以实现的途径。流域生态补偿的方式很多，按照不同的标准有不同的分类。根据生态补偿的支付主体不同可以分为国家补偿、区域补偿和产业补偿。在政府主导的项目的生态补偿工程中，采用的是国家补偿的方式；区域补偿是指区域之间的协商、谈判；产业补偿是指受益企业对上游地区对生态保护作出贡献者提供的补偿。根据补偿的支付方式不同可以分为货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策性补偿以及项目补偿。货币补偿是最为常用的一种补偿方式，也是对补偿主体最为便利的方式。较为常见的形式有：补偿金、补贴、押金、贴息等等；实物补偿是指给受偿主体一定的物质产品；智力补偿是指向受偿主体提供智力服务，如提供技术服务、技术培训，从而能够提供受偿者的技能与技术；政策性补偿是指中央政府对地方政府以及上级政府对下级政府给予其管辖范围内的社会成员某些优待特权的政策；项目补偿是指补偿者将补偿资金转化为技术项目，通过在受偿者所在地从事一定工程项目的建设或开发等方式进行补偿。根据补偿资金的来源不同可以分为公共财政补偿方式和市场机制补偿方式，而公共财政补偿方式又可以分为纵向财政转移支付和横向转移支付。根据补偿的渠道可以分为直接补偿和间接补偿。直接补偿是指生态补偿受益者根据各项情况愿意支付给提供水源地的补偿，也是市场化补偿；间接补偿是指水源地的生态受益者不是将资金直接提供给水源地，而是将资金转移给财政部门，再通过财政转移等形式补偿给水源地，也称为政府补偿。生态补偿本身是一个复杂的系统工程，涉及地方、部门和区域利益的再分配，涉及政策和制度安排的调整，涉及理论和方法的创新，面临着资金、技术、体制和制度等障碍和困难。理论上可能十分清晰的问题，但在实际的操作过程中往往会遇到难以预料到的难题，因此在项目研究设计的各个环节中都要考虑到可能出现的问题，从而不断的去摸索，以科学的态度来认识和建立生态补偿机制。汉江流域的生态补偿应当建立相互配合、相互支持的机制，并且要提供必要的资金支持，汉江水源地的生态补偿模式应采取政府补偿为主的模式。政府补偿模式是指通过公共财政补偿方式，例如通过财政补贴等手段进行补偿。但由于近年来，水源地内乱排乱放现象日益严重，因此为保证汉江水源地的水源的水质，仅仅靠政府部门的补偿是远远不够的，汉江水源地应当建立合理的生态补偿运行机制。要理清汉江流域现有的生态利益关系，贴切汉江流域的实际情况。借鉴国外流域生态补偿成功的经验，汉江水源地的生态补偿机制采取“谁受益谁补偿”的原则。汉江水源地生态补偿机制可以围绕以政府为主体，并且将汉江中下游地区纳入到生态补偿的范围，对生态流域内的生态环境保护者进行实物补偿、资金补偿等等，同时将运行费用纳入到补偿的内容。不断提高生态补偿效益，以确保汉江水源地生态补偿机制顺利进行，从而实现社会经济与环境保护的可持续发展。四、结语（一） 、加强多部门的联合调研，制定切合汉江水源地实际的产业发展及配套政策。汉江水源地作为南水北调中线工程的核心，建立生态补偿机制需要多个相关部门的联系和协调，必须在调查研究的基础上，根据生态补偿原则确定相关责任主体的身份与责任。（二） 、尽快建立生态补偿机制的相关法律法规。任何一项制度，当它上升为法律规定之后就一定会被人民遵守，因此要开展生态保护立法研究，以立法的形式规范生态补偿行为，实行绿色考核制度。（三） 、建立生态补偿专项基金和补偿主体多元化机制。采取国家投入和受水区筹资相结合的办法，建立稳定的生态补偿机制。加强中央和地方政府财政转移支付力度，构建生态保护长效投入机制，增加对水源地区环境治理和