我国金融业金融监管问题研究

内容摘要随着金融一体化与全球化的不断发展，金融的监管问题日益受到世界各个国家的重视。特别是 2008 年初美国爆发次贷危机而引起全球经济问题后，金融监 管体制的完善与改革更是被世界各个国家提上日程。本文由金融监管的利害关系出发，在结合分析相关金融监管理论的基础上提出了金融监管的目标和原则，并以此为依据，对我国现阶段金融监管体制进行研究分析，对我国金融监管中存在的问题进行分析，最后，针对这些问题，本文提出有效加强中国金融监管的几点思考，希望能够为完成我国金融监管体制提供可供参考的建议。关键词：金融监管 金融监管体制 金融监管框架目 录一、金融监管的理论基础（2）（一）金融体系的负外部性效应。（2）（二）金融机构自由竞争悖论。 （2） （三）金融市场信息不对称理论。（2）二、金融业监管目标与原则（3）（一）维护金融业稳健经营目标（3）（二）依法谨慎与适度竞争原则（3）三、我国金融监管现状及存在的问题分析（4）（一）我国现行金融监管体制（4）（二）金融监管存在的问题（5）四、完善我国金融监管的对策（8）（一）改善金融分业监管体制机制（8）（二）完善宏观审慎性金融监管框架（9）（三）完善金融监管法律体系（10）（四）处理好金融创新与金融监管之间的关系（11）（五）加强国际金融监管合作，推进金融监管国际化进程（12）五、结论（13）六、参考文献（14）1关于我国金融业金融监管问题的探讨纵观人类社会漫长的经济发展史，我们不难发现这样一个事实：一方面金融在经济的发展过程中起到了强大的推动作用，现代经济对金融的依赖性越来越大，金融已成为现代经济的核心：另一方面，伴随着金融对经济推动作用的增强，金融风险也与日俱增，金融风险失控而爆发的金融危机频繁发生，金融危机对现代经济的破坏性也越来越大。金融安全已成为关系一国经济安全，甚至国家安全的重要因素。世界各国尽管在政治体制、经济制度和经济发达程度等方面存在着很大的差异，但都无一例外地把加强金融监管作为保证金融稳定，进而达到保证经济安全这一目的的一个重要手段。金融监管的主要依据是因为存在着金融市场的失灵，金融市场失灵是金融监管的必要条件但非充分条件，其它条件是金融监管可以用实际有效的方式来纠正金融市场的失灵。政府对金融活动实施监管的法规最早可以追溯到 18 世纪初英国颁布的旨在防止证券过度投机的泡沫法 ，而真正意义上的金融监管是与中央金融制度的产生和发展直接相联系的，中央金融制度的普遍确立是现代金融监管的起点。迄今为止，金融监管已经经历了一百多年的历史，期间金融监管理论、金融监管方式和金融监管手段不断地发展和完善。与此同时，金融在其不断的发展过程中，金融危机也不断地爆发，且呈现出频发性、传染性的特点。这一状况就促使人们对金融监管的有效性问题去加以思考，探讨如何实现金融监管的有效性以保证金融的稳定和效率，从而达到促进经济发展的目的。从我国的情况来看，随着经济全球化的发展，国际资本流动的规模在扩大，速度在加快，冲击性也在增:我国加入 WTO 后，按照我国政府入世的承诺，将有步骤地开放金融市场，而目前我国的金融体制还不完善，金融监管能力还不强，一些金融机构的竞争力还比较弱，金融的潜在风险还比较高。因此既充分利用金融市场和金融工具发展我国经济，又有效地控制和化解金融风险，维护金融安全，就成为金融改革和金融开放的重要任务之一。而要实现这一任务，需要具备多种条件:如稳定的宏观经济环境，良好的金融企业自我约束机制，有效的金融监管等等。其中有效的金融监管无疑成为2重要的条件之一，探讨金融监管的有效性问题对实现我国金融的稳定和效率具有十分重要的现实意义。一、金融监管的理论基础金融监管的理论基础是金融市场的不完全性,金融市场的失灵导致政府有必要对金融机构和金融市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵理论”和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。事实表明，市场机制并非万能，在市场失灵的情况下，应当发挥政府这一“看得见的手”的作用。它主要包括以下内容：（一）金融体系的负外部性效应金融体系的负外部性效应是指金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇护税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效益个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性显然使这种办法显得苍白无力。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部影响。（二）金融机构自由竞争悖论金融业是经营货币的特殊行业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商企业的自由竞争原则。一方面,金融业的特性决定了金融企业必须具有较大的经营规模，才能达到一定的效率。如果放大金融机构自由竞争，金融业就很容易形成高度集中，并产生垄断。而垄断不仅在效率和消费福利方面会带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利影响。另一方面，市场自由竞争的结果必然是优胜劣汰，但是，金融部门的特殊性决定了任何一家金融机构都不能像一般工商企业那样随便倒闭，关闭金融机构必须有一定的准备和程序，否则将导致整个金融体系的不稳定，进而危害整个社会经济体系。因此，金融业需要有适度的外部监管，保证其在一定框架之内展开自由竞争，以维持金融体系的安全和稳定。（三）金融市场信息不对称理论在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。同样在金融体系中信息不完备和不对称现象愈加明显，导致即使主观上愿意稳健经营的金融机3构也有可能因信息问题而陷入困境。然而作为个体的各金融机构又不可能花费高昂的成本去搜索和处理信息，因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。二、金融业监管目标与原则金融业监管目标是对金融业实施监管所要实现的成果，也是实施监管的动力。没有明确的监管目标，往往会对监管的实践活动造成误导；同时，制定监管原则是对监管行为的具体要求，有利于实现监管行为本身的自我管理和自我控制，保证监管目标的顺利实现。（一）维护金融业稳健经营目标金融业监管应当以维护金融业的稳健经营为目标，具体可以分为一般目标和具体目标。一般目标是指维护金融体系的稳定、健康和高效，保证金融机构稳定健康地发展，保护金融活动各参与主体特别是保护存款人的利益，推动宏观经济的发展。这是世界上几乎所有国家对金融业监管都要求达到的目标，所以是金融业监管所要达到的一般的、基本的目标。对于金融业监管的具体目标，由于不同国家的历史、经济、文化发展的背景不同，同一国家不同的发展时期具体的经济、金融体系的发展情况不一致，因此，金融业监管的具体目标也会有所不同；不仅各国的具体目标不一样，而且，同一国家在不同时期的具体监管目标也会发生调整和变化。有的国家注重金融体系的安全，有的则更注重金融效率的提高；有的时期会注重安全，而有的时期则会更注重效率。总的来说，各国对金融业监管的具体目标一般都体现在本国的金融法规中。我国金融业监督管理的目标是促进金融业的合法、稳健运行，维护公众对金融业的信心。金融业监督管理应当保护金融业公平竞争，提高金融业竞争能力。（二）依法谨慎与适度竞争原则金融业监管的原则，应当坚持依法监管、谨慎监管和适度竞争。1. 依法监管的原则依法监管包括两个方面的含义，一方面是指金融业的监管当局在行使其权力时必须合乎法律与法规的要求，以确保监管当局的行为在维护社会公众合法权益的条件下，不超越相关法律和法规的界线；另一方面是指金融机构的业务活动必须在公开公平的原则下合法经营，并依法接受监管当局的监督和检查。42. 谨慎监管的原则谨慎监管是指监管当局要最大限度地评估金融机构存大的风险。监管当局要通过一系列的法律、法规及相关指标体系，及时了解和掌握金融机构的风险分布情况及风险程度，及时、准确地发现潜在的风险并采取积极的预防措施。3. 适度竞争的原则适度竞争包括两个方面的含义，一方面是指防止金融间不计代价的过度竞争，避免产生个别金融机构存在着垄断行为；另一方面是指防止金融间不择手段的恶性竞争，避免出现危害金融体系安全与稳定的行为。三、我国金融监管现状及存在的问题分析（一）我国现行金融监管体制以 1995 年中国建设银行与美国摩根士丹利集团合资设立中国国际金融有限公司为开端，2005 年党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出“稳步推进金融业混业经营试点” ，成为金融混业经营重启的里程碑，同年 10 月，经修订的中华人民共和国证券法又为金融控股公司的发展预留了法律空间。随后，中国工商金融、中国金融、招商金融、光大金融等金融机构都在中国境内或境外分别实行了混业经营试点，从而出现了中信、光大等金融控股公司。金融控股公司的经营范围涉及金融、证券、保险、信托、租赁、期货、基金等诸多金融及经济领域。随着外资金融机构的不断介入，我国金融市场的竞争还将继续加剧，各金融机构为提高竞争力、拓宽生存空间，都将纷纷走向混业经营的道路。因此，我国金融业混业经营己成为不可逆转的趋势。我国金融监管模式主要经历了从由中央金融统一监管到“一行三会”分业监管的发展阶段。2003 年，银监会的成立标志着“一行三会”分业监管体制(如图 1-1)走向成熟和完善。我国现行的金融监管机构除财政部、审计署等政府监管部门外，主要由国务院派驻各金融机构的监事会、中国金融业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会分别负责金融业、证券业和保险业的专门监管。这种金融监管模式实际上是功能监管与机构监管的一种组合，是一种“单线多头”的以“一行三会”为组织形式的金融监管模式。5图 1-1 中国现行的金融监管模式（二）金融监管存在的问题通过对金融监管制度供给需求均衡的动态分析，表明我国金融监管制度的供给严重过剩，具体表现在控制性金融监管制度缺乏效率型金融监管目标，首先既服务于经济增长目标，其次又服务于经济转型和保证国家效用的最大化。我国当前的金融监管制度存在过度行政干预与监管寻租现象、金融监管机构的独立性不足、市场准入的过度限制等制度供给过剩问题。因此，我国金融监管制度的经济贡献和效率是通过量的扩张实现的，制度“质”的贡献很低。由此可见，我国金融监管体制还是相对薄弱，金融监管还存在着不少的问题，主要可以概况为以下几个方面：1. 各监管部门之间就存在金融监管的协调配合问题我国实行的是分业监管模式，因此，按行业划分的各监管部门之间就存在金融监管的协调配合问题。2003 年 9 月 18 日，银监会、证监会和保监会召开了第一次监管联席会议，讨论并通过了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录 。建立了每季度召开联席会议机制以及就具体专业监管问题进行讨论、协商的经常联系机制。2004 年 3 月 18 日，银监会、证监会和保监会召开第二次监管联席会议，就如何落实国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见及金融监管的其他问题进行了沟通、讨论和协商。 备忘录的制定和公布表明监管层已经意识到加强各金融监管机构协调合作的重要性。但是在金融监管机构的协调问题上依然存在诸多有待完善的问题：首先， 备忘录确定的分工协作机制缺少了中央银行的参与。 备忘录明确了国务院中国人民银行 证监会机构性监管功能性监管银行间债券市场同业拆借与票据市场支付结算系统金融机构成立，金融机构业务范围，公司治理及高管任职资格等。保监会银监会6“三会”的职责分工，却没有兼顾到三会与中央银行也就是中国人民银行的分工协作关系。而中央银行作为“最后贷款人” ，有必要随时掌握金融体系的动态，并及时对金融体系的风险做出正确的评估。其次， 备忘录确立的三个金融监管机构之间的分工协作机制是松散的。 备忘录只是三个金融监管机构之间协商后达成的协议性文件，不是法律，也没有规定违反备忘录中的有关规定时会有什么样的处罚。因此，三个金融监管机构之间的分工协作关系是松散的，约束力不强。第三，难以对有混业监管萌芽的金融机构实施有效监管。虽然，我国目前实行的是分业经营模式，但毕竟己经出现了混业经营的萌芽。 备忘录确定了对这些处于混业经营萌芽状态的金融机构监管时的磋商机制，缺乏具体的、具有实际操作性的监管机制。2. 宏观审慎性监管框架不完善 宏观审慎性监管执行者的定位问题。即央行的宏观审慎性监管目标与手段的不平衡。宏观审慎性监管的重点在于找出影响金融系统稳定的因素并对其影响程度做出准确的评估，结合金融体系面临的风险暴露，提供风险预警的功能。这就要求宏观审慎监管部门能够洞悉全局，及时获悉整个金融体系的风险信息，并具有足够的权限和能力及时将风险限制在可控范围内，对我国来说，央行在承担宏观审慎性监管者的角色上具有绝对优势。但由于我国目前仍实行分业的金融监管模式，央行在金融监管权力方面还受到法律的限制，比如我国的中华人民共和国中国人民金融法规定“中国人民银行是中华人民共和国的中央金融，并在国务院领导下制定和执行货币政策以防范和化解金融风险、维护金融稳定” ，而对金融体系的金融业、保险业与证券业的监管职能分别由银监会、证监会与保监会承担，我国央行这种目标与手段不平衡的现象不利于宏观审慎性监管目标的实现。 宏观审慎性监管在跨行业维度上的问题。即对金融机构监管的缺位与低效，使金融体系积聚系统性风险。一是如今我国一些大型金融机构大规模开拓非传统金融产品和业务，其横跨不同金融市场的经营行为容易产生系统性风险。二是金融机构日渐严重的业务同质化倾向也是系统性风险的一个潜在来源，如金融机构贷款客户集中度高、房地产业贷款集中度偏高等问题。特别是 2009 年以来金融新增信贷规模急剧膨胀、大量集中于政府融资平台的中长期基础设施项目，大规模的投资拉动可能导致地方政府对商业金融的信贷干预问题越来越突出，道德风险将严重侵蚀商业金融的贷款质量，7过度的信贷扩张和贷款投向亲政府化，有可能积累严重的系统性风险。 宏观审慎性监管在跨时间维度上的问题。即我国对金融机构的流动性资本要求缺乏动态性和逆周期性。在逆周期监管方面，我国现行的贷款损失准备计提方法存在的问题主要是缺乏动态性和逆周期性，具体表现在:贷款损失准备的计提依据主要是贷款实际发生的损失，即在经济上行期贷款质量较高时贷款损失准备计提水平较低，从而不利于贷款损失准备积累;而在经济下行期贷款质量恶化并需要计提较多贷款损失准备时，因为金融财务状况的随之恶化而无力计提较多的贷款损失准备，最终导致金融等金融机构在经济上行期间没能积累足够的贷款损失准备以弥补贷款质量下降形成的损失。3. 金融监管法律体系有待完善我国没有专门的金融监管法，对金融行为的约束体现在各种法律、法规及相关条例中，其还存在以下缺陷： 法律法规覆盖面不够广泛。为加强金融监管的法律手段实施力度，尽管银监会、证监会、保监会成立以来，都在各自的领域内颁布了大量金融管理的规章和规范性文件，但这些法律法规之间缺乏系统性，且覆盖面仍不够广泛。例如在我国目前的金融法律框架下，私募基金、产业基金还没有取得相应的法律地位，也缺乏相应的法律法规或者部门规章对其进行规范，长期的法外运行，不利于私募基金、产业基金的发展，同样也不利于金融安全和金融稳定。 一些法律法规条文过于笼统，缺乏具体的实施细则，加大了执行难度。如，目前我国专门针对金融衍生品市场的监管法规仅有自 2004 年 3 月起实施、2006 年修正的金融机构衍生品交易业务管理暂行办法 ，根据该办法，金融机构衍生产品交易业务分为两类:一是金融机构为规避自有资产、负债的风险或为获利进行衍生产品交易;二是金融机构向客户(包括金融机构)提供衍生产品交易服务。金融机构开办衍生产品交易业务，应经中国金融业监督管理委员会审批，接受中国金融业监督管理委员会的监督与检查。而有关金融机构开展衍生品交易的规定则零散分布在其它各类规定中。 金融立法存在滞后现象。主要表现在金融立法上没有能够很好地结合金融市场的发展，立法缺乏前瞻性。许多法律如外资金融法 、 合资金融法 、 外汇法 、外资金融机构法 、 外资财务公司法和反垄断法等，都有待按照国际惯例和中国金融市场的发展状况进行修订。4. 过度监管下金融创新不足8与欧美发达国家不同，美国金融危机暴露了金融体系发达国家金融创新过度的问题，而我国却因为有限的金融创新免于金融危机对我国金融体系的破坏。但中国目前更多是政府控制，也就是说政府对金融机构创新的管控力度是非常严厉的，什么样的创新都需要监管部门审批。非利息收入占比是衡量金融业金融创新的重要指标之一，以中国工商银行为例，表 1-1 的数据摘自中国工商银行的利润表及损益表，列出其净利息收入占营业收入的比重。年度 净利息收