“法治农村”建设的困境与出路

“法治农村”建设的困境与出路【摘要】在新世纪，党的十七大报告提出了推进基层民主与新农村建设的目标任务，在这种话语背景下，以极具代表性的河南省某市一些县的乡镇作为调查、研究的样本，基于一份村民自治情况调查问卷及村民自治情况调查问卷统计结果，本文将定量研究这些地区在村民法律意识、依法办事、村务公开、村民选举、村民自治管理及其他与农村法治实现相关的方面所存在的问题。通过对这些问题的定量分析，本文旨在揭示农村地区之所以存在这些困境的传统文化、民主观念、法治意识和制度建设等方面的原因，并在此基础上探讨解决或者缓解这些问题的对策、出路以及进一步改革的方向。【关键词】农村；法治；实证分析；问题；出路【正文】一、引言众所周知，自我国 1982 年宪法确认了由部分农村地区自发组建的“村民委员会” 的法律地位1 ，1987 年中华人民共和国村民委员会组织法（试行）2 对村民委员会组织、功能和选举方式给出明确规定，1998 年中华人民共和国村民委员会组织法3 （以下简称 村委会组织法）正式颁布施行以来，村民自治经过了 20 多年的探索和实践，已经日益成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种重要方式。然而，我们也不得不承认：在我国当下的广大农村地区，村民自治和农村法治状况并不尽如人意。为此，我们选取了河南省驻马店市一些县的乡镇作为调查、研究的样本，进行了一次村民自治情况调查。为了确保本次实证调查的可信度与科学性，具体安排如下：调查十个村：（1）Q 县调查 5 个村，其中 L 乡2 个，S 乡 1 个，P 乡 1 个，最后选择了与城市相邻的 V 乡的 1 个村；（2）R 县调查 3 个村，其中有一个村与城市相邻；（3）W 县调查 2 个。另外，对于每一个村的调查对象（包括不同年龄、不同文化程度、村民与村委会干部的比例、党员人数、男女比例，等等）都做了精心的设计。4这样以来，以极具代表性的河南省驻马店市某些县的乡镇作为调查、研究的样本，基于一份村民自治情况调查问卷及村民自治情况调查问卷统计结果，本文将试图定量研究这些地区在村民法律意识、依法办事、村务公开、村民选举、村民自治管理及其他与农村法治实现相关的方面所存在的“现实性” 问题。由于这些地区具有代表性，“窥一斑而见全豹”，通过对所存在问题的定量分析，本文旨在揭示以这些地区为代表的广大农村地区之所以存在这些尴尬与困境的传统文化、思想意识和制度建设等方面的原因，并在此基础上探讨了解决或者缓解这些问题的对策、出路以及进一步改革的方向。二、问题与实证（一）村民法律意识方面根据我们的调查问卷（材料），我们定量分析了样本村民法律意识的情况。依据我们的调查结果（我们选取样本的调查人数总计 500 人）可以看出，在广大的农村地区，村民的法律意识不高，对基本的法律文本知之不多，对于一些基本的法律概念、规范和制度了解不够，对于这些法律规范和制度在农村所起的作用也不清楚。例如，在我们的调查范围内，没听说过村委会组织法的为 336 人，占 67.2%；不了解“村民自治”涵义的为 362 人，占 72.4%；不知道农村实行“村民自治制度 ”的为 410 人，占 82%；而专门学习过村委会组织法的仅有 25 人，占 5%，没有学习过的人数占到了 95%（参见表 1）。表 1：村民法律意识问题序号 选 项（人数）问 题选 项 A选 项 B 选 项 C1 您听说过中华人民共和国村民委员会组织法吗?听说过（164） 没有听说过（336）X2 村民自治是指由群众自己依法办理与自己利益密切相关的事情，由村民实行自我管理、自我教育和自我服务，您了解“村民自治”的这一涵义吗？知 道（138）不 知 道（362）X3 您知道我们国家在农村实行的是“村民自治制度”吗？知 道（90）不知道（410） X4 您是否专门学习过中华人民共和国村民委员会组织法？学 习 过（25）没有学习过（475）X10 您了解您们村的村规民约吗？ 不了解（265）了解，但不起作用（148）了解，并起作用（87）注：1. 样本调查对象为 500 人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目； 3.X表示该问题没有此选项。（二）农村依法办事方面根据我们的调查问卷和统计结果情况，我们不难看出，在广大的农村地区中依法办事的状况并不尽如人意，这当然与农村村民的法律意识不高和法治观念淡漠有关，同样也与长期以来在“乡土社会”5之下农村所形成的办事“潜规则” 、“土办法”等息息相关。例如，对于农村重大决策应该如何做出的问题，认为有领导人决定（包括全村村民讨论后由领导人决定）的为 325 人，占 65%；而认为需由全体村民决定的仅有 105 人，只占 20.1%。再比如，对于在农村应由村支书还是村主任领导的村委会具体行使权力的问题，不知道的为 137 人，占 27.4%；认为由村支书具体行使权力的为 292 人，占 58.4%；而认为应该由村委会具体行使权力的为 25 人，仅占 5%。当然，由此带来的一个问题就是对村干部依法办事“ 满意度” 的低下，根据我们的统计，对依法办事满意（包括“很满意” 和“ 满意”两项）的为 48 人，占 9.6%；即使把对依法办事“满意度” 为“一般”的人员（115 人）包括在内，也仅有 163 人，占 32.6%（参见表 2）。表 2：农村依法办事问题序号 选 项（人数）问题选 项 A选 项 B 选 项 C选 项 D选 项 E选项 F12 您认为村子里的重大决策应该如何做出?村里的领导人决定（81）村民代表决定（70）全体村民决定（105）全村村民讨论后由领导人决定（244）X X22 您对村民自治工作中依法办事的满意度？很满意（16）满意（32）一般（115）不满意（172）很不满意（124）不清楚（41）25 在你们的观念中，你们村里是村支书在行使具体的权力，还是村主任领导的村委会在行使具体的权力？不知道（137）村支书（292）村委会（25）村支书和村民委员会的关系很融洽（46）X X注：1. 样本调查对象为 500 人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目； 3.X表示该问题没有此选项。（三）农村村务公开方面在农村，村务公开被称为“阳光工程”，是村民自治的一种形式，也是村级民主管理的基本制度。实践证明，农村村务公开制度会直接影响该村的干群关系、社会事业与稳定发展。因此，搞好村务公开，对农村的改革、稳定和发展，对乡村民主政治建设和经济建设都具有重大意义。然而，基于我们的调查结果和统计分析，在广大的农村地区中，村务公开的状况最糟糕，存在的问题也最严重，十分令人担忧。（1）农村财务不公开或公开不规律。根据我们的调查分析，对于农村财务的公布情况来说，认为一年公布 2 次以上的仅有 29 人，占 5.8%；而认为从不公布（288 人）和只在应付时公布（193 人）的人占到了 94.2%（参见表 3）。（2）村民对应予公开的事项不了解。依据我们的实证研究，对于村委会组织法第 22 条所规定的应予公开的事项，不知道的就有 371 人，占到了 74.2%（这还不包括仅知道一部分的人员）（参见表3）。（3）农村收支情况不透明。对于农村的收入和支出情况，除了知道一部分的人员外（34 人），不了解情况的有 459 人，竟然占到了 90.18%。由于在农村地区，村务公开工作存在的严重问题，导致了村民对村务公开工作的不满，表示满意的（包括“很满意”和“ 满意” 两项）只占 7.2%；即使把村民对村务公开工作“满意度” 为“一般” 的人员（59 人）包括在内，也仅有 95 人，仅占到 19%（参见表 3）。（四）农村村民选举方面在村委组织法规定的框架下，村民投票选举村委会是实行村民自治的基础，它为村民提供了实现选择自己领导的基本权利以及参与村庄公共事务的机会。在广大农村，村委会选举已经成为村庄政治生活中最重要的事件，基层村民选举已经对中国农村的政治、经济格局产生了一定的影响。可是，通过实证调查、研究和分析，我们也同时看到了在农村村民选举方面存在诸多问题。（1）村民对于选举了解不够，对于选举的一系列权利、义务、程序等方面的规定更是知之甚少。例如，对于村民自治情况调查问卷中第 5、16、17 、18、19 和 20 这些问题的统计结果，就可以看出村民对农村选举的了解程度相当低（参见表 4）。（2）农村村民大会或村民代表大会不按时召开。根据我们的调查，认为每年都召开的有 27 人，占5.4%；认为印象中几年才召开一次的有 149 人，占 29.8%。表 3：农村村务公开问题序号 选 项（人数）问 题选 项 A选 项 B 选 项 C选 项 D选 项 E选项 F13 你们村中的财务一年中公布的情况如何？2 次以上（29）从不公布（288）只在应付时公布（193）X X X22 您对村民自治工作中村务公开的满意度？很满意（11）满意（25） 一般（59） 不满意（190）很不满意（152）不清楚（63）23 您是否知道村民委员会应实行村务公开制度，村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督（村委会组织法第 22 条）？知道（34）不知道（371）知道一部分（95）X X X24 您了解您们村的收入和支出情况吗？了解（7） 不了解（459）知道一部分（34）X X X注：1. 样本调查对象为 500 人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目； 3.X表示该问题没有此选项。而不清楚的有 314 人，高达 62.8%（参见表 4）。（3）村民参与选举的热情有所提高，但仍有不少人参与热情低下。例如，对于是否愿意参加本村村民委员会干部选举的问题，仍有 164 人（包括认为“ 无所谓”的 108 人和认为“ 嫌耽误时间”的 56 人），占到了 32.8%（参见表 4）。（4）村民对村委会干部选举的信任度低下。例如，只有 89 人认为村委会干部选举 “非常公平、公正，是候选人靠个人威望当选的”，只占 17.8%；而认为“是由乡镇领导决定的”的有 85 人，认为“是候选人通过贿赂选民或者凭借宗族的势力当选”的有 326 人，这两项合计占到了 82.2%（参见表 4）。（5）对村民自治工作中村委选举的“满意度”不高。无疑，这是与以上所述原因有着紧密关联的。对村委会干部的选举工作，表示满意的（包括“很满意”和“ 满意”两项）有 37 人，只占 7.4%；即使把对村委会选举工作“满意度” 为“一般” 的人员（59 人）包括在内，也仅有 96 人，仅占到 19.2%（参见表 4）。（五）农村自治管理方面根据我们的调查问卷和对统计结果情况的量化分析，除了前述在农村村民法律意识淡漠、对“村民自治” 内涵及“村民自治制度”了解不多之外，在农村村民自治管理的其他方面也存在不少问题。（1）对村民自治制度和其与乡镇人民政府的关系不很清楚。例如，对于“愿意实行村民自治还是愿意直接接受乡镇领导”的问题，仍有 95 人认为“愿意直接接受乡镇的领导 ”、111 人认为“ 无所谓”，这两项共计有 206 人，占到了 40.12%。再比如，对于“乡镇人民政府和村民委员会的关系”的问题，认为是“ 领导关系”的有 182 人，占 36.4%；认为“不知道”的有 234 人，占 46.8%；而认为是“指导关系” 的有 84人，仅占了 16.8%（参见表 5）。（2）由于对村民自治制度了解少，导致农村村民自治管理能力较差。对于村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理的村委会组织法中第 19 条规定的事项，认为“不知道” 的有 339 人（这还不包括认为仅“知道一部分” 的 112 人），占到了 67.8%（参见表 5）。（3）村民对村民委员会信任度不高，对其“利益代表性”持较大怀疑态度。对于“ 村民委员会能否代表大多数村民的利益”的问题，认为“能代表大多数村民利益” 的只有 87 人，仅仅占到了 17.4%；认为“不知道”的有 94 人，占 18.8%；表 4：农村村民选举问题序号 选 项（人数）问 题选 项 A选 项 B 选 项 C选项 D选项 E选项 F5 您认为本村的村委会主任应当？由上级任命（27）通过村民自由选举产生（425）无所谓（48）X X X6 您是否愿意参加本村村民委员会干部的选举？非常愿意（336）无所谓（108）嫌耽误时间（56）不愿意参加（0）X X7 您认为村委会干部的选举是否公正、公平？非常公平、公正，是候选人靠个人威望当选的（89）是由乡镇领导决定的（85）是候选人通过贿赂选民或者凭借宗族的势力当X X X选（326）11 你们村每年都要召开村民大会或村民代表大会吗？每年都召开（37）印象中几年才开一次（149）不清楚（314）X X X16 您是否知道组织村民委员会选举工作的机构是村民选举委员会，该机构是由村民会议或村民小组推选产生的？知道（64） 不知道（299）知道村民选举委员会，但不知道是由村民会议或村民小组推选产生（137）X X X17 您是否知道村民选举委员会成员被确定为候选人的，其选举委员会成员的职务即终止？知道（102） 不知道（398）X X X X18 你们村村委会的选举在投票选举前，是否组织了村民委员会主任、副主任候选人发表演说？有时组织，有时不组织（158）从来没有组织过（291）每次都组织（51）X X X19 您是否知道村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举？知道（292） 不知道（208）X X X X20 您是否知道本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员？知道（58） 不知道（442）X X X X22 您对村民自治工作中村委（民）选举的满意度？很满意（11）满意（26）一般（59） 不满意（186）很不满意（171）不清楚（47）注：1. 样本调查对象为 500 人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目； 3.X表示该问题没有此选项。而认为村委会“仅仅代表自己家族的利益和村里有钱有势的人的利益以及乡镇政府、乡镇党委的利益 ”的高达 319 人，竟然占到了 63.8（参见表 5）。（六）农村法治信仰与纠纷解决方面除了以上几个方面的问题，根据我们的调查和统计结果， 在广大的农村地区，还存在着其他方面的问题，这些问题包括对法律制度的信仰问题、对村民自治工作中服务态度满意与否问题以及村民委员会能否调解农村民间纠纷并发挥作用的问题，等等。这些问题既是前面所述问题的延续或反映，也可以作为一个个独立的问题来加以考察。表 5：农村自治管理问题序号 选 项（人数）问 题选 项 A选 项 B 选 项 C8 您愿意实行村民自治，还是愿意直接接受乡镇的领导?愿意实行村民自治（294）愿意直接接受乡镇的领导（95）无所谓（111）9 您认为村民委员会能否代表大多数村民的利益？能代表大多数村民的利益（87）他们仅仅代表自己家族的利益和村里有钱有势的人的利益以及乡镇政府、乡镇党委的利益（319）不知道（94）14 乡镇人民政府和村民委员会的关系是？ 领导关系（182） 指导关系（84） 不知道（234）21 您是否知道涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理（村委会组织法第 19 条）？知道（49） 不知道（339） 知道一部分（112）注：1. 样本调查对象为 500 人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目； 3.X表示该问题没有此选项。（1）农村村民对法律、制度的信仰方面，显得比较薄弱。对于“村规民约是否有用”的问题，认为“ 不了解”的有 265 人，占 53%；虽然“了解”但认为村规民约“不起作用”的有 148 人，占 29.6%；而认为村规民约“起作用的” 仅有 87 人，只占到了 17.4%。同时，对于“在工作或生活中发生自己不能处理的问题时，您通常首先会找谁”的问题，有 245 人首先是选择了“家人、亲戚、朋友或熟人”，占到了 49%，也就是说，农村村民对法律制度的信任和依赖程度还不高（参见表 6）。（2）对村民自治工作中村委会服务态度的“满意度”不高。对村民自治中村委会干部的服务态度，表示满意的（包括“很满意” 和“满意”两项）有 39 人，只占到了 7.8%；即使把对村委会选举工作“满意度”为“ 一般”的人员（162 人）计算在内的话，也仅有不到一半的 201 人，仅占 40.2%；而表示不满意（包括“ 不满意”、“很不满意 ”和“不清楚”三项）的就有 299 人，占到了 59.8%（参见表 6）。表 6：农村法治信仰与纠纷解决方面序号 选 项 选 项 A选 项 B 选 项 C选项 D选项 E选项 F（人数）问 题10 您认为你们的村规民约有用吗？不了解（265）了解，但不起作用（148）了解，并起作用（87）X X X15 如果您在工作或生活中发生自己不能处理的问题时，您通常首先会找谁？家人、亲戚、朋友或熟人（245）村委会或村支部（201）政府及其他部门（54）X X X22 您对村民自治工作中服务态度的满意度？很满意（12）满意（27）一般（162） 不满意（145）很不满意（132）不清楚（22）26 在调解民间纠纷上，您认为村民委员会能否发挥作用？不能（171）作用不大（278）能很好的发挥作用（51）X X X注：1. 样本调查对象为 500 人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目； 3.X表示该问题没有此选项。（3）在农村村民委员会在调解民间纠纷方面发挥的作用不大，或者说就没有很好地发挥什么作用。对于这一点，有 171 人认为村民委员会 “不能”发挥作用，占 34.2%；有 278 人认为村民委员会发挥的“作用不大”，又占到了 55.6%；而认为村民委员会“ 能很好的发挥作用” 的只有 51 人，仅仅占了10.2%。也就是说，有占 89.8%的高达 449 人都认为村民委员会在调解民间纠纷方面 “不能”发挥作用或者发挥“作用不大” （参见表 6）。三、困境与出路（一）在思想意识方面，加强农村普法力度，培养现代公民意识回顾中国封建社会二千多年的历史，作为社会主导意识形态的莫过于“家园意识” ，与此相伴就是“乡土社会”的框架，二者共同伴随着中国社会的演进被稳定地传承了下来。在这种“ 乡土社会”中，人们面对的是一个“熟人社会” 、“半熟人社会”，是一个“出于对土地的依赖、血缘关系的维系以及通讯落后、信息闭塞，传统的人际关系一般仅限于个人脚板走过的和血缘关系延及的地方”6。因此，人们并不愿意打破这种赖以生存的社会环境，从而造就了民众“厌讼”、“ 无讼”的心理和权利义务、法律意识观念的淡漠，也造成了广大村民法律认知水平较低与法律无用主义的心理。其实，在中国这样一种法律文化和传统之下，孕育的只能是一种官僚政治、权力政治，也正因此，扼杀和泯灭了我国本土传统中分权制衡、有限政府、保障人权等宪政基因，导致了民众法律意识和民主意识的淡薄。然而，随着市场经济的成熟，民主政治的推进，在客观上就迫切需要有与之相适应的社会文化系统，即中国宪政建设赖以存续的“理性文化”。“ 就实行法治的需要来说，公民意识、权利义务观念、平等自由观念、科学精神、社会契约观念、政治市城观念、思想市场观念等理性文化要素具有特别重要的作用。”7而这其中，最重要的就是培养科学的、民主的、大众的文化和民众的现代公民意识（权利、义务观念，自由、平等理念，等等）。因此，只有通过“送法下乡”、“ 送法上门” （苏力语）的方式，加大在农村的普法宣传力度，把这些文化要素（观念和精神）成为村民生活的一部分而深入民心并成为根深叶茂的社会意识之时，法治的理想与农村的法治之道才会真正实现。（二）贯彻落实法治政府的理念，提高村委会干部依法办事能力基于我们前面的实证调研和量化分析，我们已经指出并认为，在广大的农村地区中村委会干部依法办事的状况并不尽如人意，这与农村村民的法律意识不高和法治观念淡漠有关，也与长期以来在“乡土社会”之下的农村所形成的办事“潜规则”、“ 土办法”息息相关。当然，更重要的是，它还与传统中国的社会等级分明和“权力本位” 有关，与“为官者”的官僚意识有关。为此，要加强农村村委会干部依法办事的能力，除了村民自身法律意识和法治观念的培植以外，根据国务院提出的“法治政府” 建设目标和理念8，可以考虑从以下几个方面着手。第一，农村村委会干部要切实培养为人民服务的良好心态，树立当官做公仆、为民谋福祉的理念，养成法律至上、依法办事的观念。第二，要加强自身学习和素质的提高，学习法律知识，增强宪政意识，提高依法办事能力。第三，要培养客观、公正的做事态度，消除偏见、歧视等狭隘意识，对待广大村民一视同仁，注意树立在群众心目中的威信。第四，必须要养成依法办事的良好习惯，坚持从大处着眼，小处着手，持之以恒，努力做到“权为民所用、利为民所谋、情为民所系。 ”第五，建立并完善村委会干部依法办事的群众监督机制。通过村民代表会议、全体村民会议以及其他各种有效的监督形式和途径，促使村委会干部依法办事能力的提高。（三）推进农村村务公开制度，建立村务档案制度一般而言，村务公开就是指村级政务与财务以公开形式接受县、乡党（政）组织和村级群众组织、尤其是农民群众对村民委员会、村干部的监督。村务公开是在我国政治体制改革逐步深入的背景下，广大民众参政意识、民主意识和法治意识不断增强的必然要求，是密切党群、干群关系，维护农民合法权益，保持农村社会稳定与发展的重要保证，也是加强党风廉政建设的重要一环。而从法律层面上来看的话，村务公开工作的实质就是要在农村保证农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权的贯彻和落实。然而，通过我们的实证调查和研究分析，当前在农村村务公开方面存在不少问题。这一方面是由于村党支部与村委会的相互关系没有理顺，另一方面由于村务与村民的主体地位没有摆正，同时也源于村务运作与财务管理不够规范。概括起来，这些问题集中在以下这几个方面：（1）公开工作避重就轻或是村务公开态度不积极，特别是与广大群众切身利益相关的问题采取避重就轻或者避而不谈的做法；（2）对于公开事项，只是公开办事结果，而对于办事程序公开得不够；即使一些事项公开了程序，也是公开表面程序多，公开具体决策过程少，事后公开多，事前公开少；（3）村务公开工作制度化不够，村务公开工作随意性较大。正是由于村务公开工作的随意性较大，致使其缺乏群众的有效监督和有效的保障机制，从而也导致广大村民对村务公开工作“满意度”低下，干群关系紧张。鉴于农村存在的这些问题，我们认为，为彻底解决农村村务公开，就要规范农村村务公开的时间、内容、形式、程序和监督（管理），建立并落实农村村务公开和民主管理的村级档案制度9，从而为加强农村法治建设、推进依法治村工作服务。具体说来：第一，制定建立健全村级档案工作的规章制度和规范。档案管理制度和规范是档案管理工作的纲领，也是实现村级档案工作法治化的要求。第二，建立与农民群众切身利益密切相关的档案，落实农民群众的决策权；建立公开事项档案，落实农民群众的知情权；建立民主管理制度档案，落实农民群众的参与权。第三，提高村级档案人员的业务技能和综合素质，重视村级档案收集工作，明确村级档案收集范围。第四，加强对村级档案制度和工作运行的监督。（四）完善村民选举制度，加强农村基层民主管理可以说，我国自实行村民自治以来，农民在历史上第一次实践了真正意义上的民主，其意义是巨大的、影响是深远的。然而，在中国这个缺少民主传统，具有两千多年封建专制历史的国度中，无论是乡村干部还是普通村民，显然都缺少理性“政治人”所应具有的规则意识、法治观念与民主训练。旧的观念、思维方式和工作方法以其巨大的惯性与村民自治发生剧烈磨擦、碰撞和冲突，带来了一系列的不良后果。比如，村委会干部选举候选人由乡镇领导决定、宗族、家族势力干涉选举、候选人通过贿赂选举而当选，等等。在农村实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主管理制度，是推进农村基层民主的一项基础性工作，也是党和政府在新形势下对农村工作提出的新要求。面对在农村村民选举中存在的种种问题，要实现真正的农村自治和农村的法治化之道，就必须要从制度、经验、环境等方面对