领导职务公务员行政问责制度的困境与对策本科论文

分类号： D6 单位代码： 102密 级： 一般 学 号：1020607014028本科毕业论文（设计）题 目： 领导职务公务员行政问责制度的困境与对策专 业： 行政管理 姓 名： 郭 志 强 指导教师： 李 宝 怀 职 称： 教 授 答辩日期： 2011 年 5 月 24 日 1领导职务公务员行政问责制度的困境与对策摘 要：领导职务公务员行政问责制是我国建设责任政府的重要内容，它彰显了宪政体制下公共行政的民本取向与法治取向的和谐统一。当前我国行政问责由“风暴”现象向制度化和常态化层面转轨，并已取得显著成绩，但是由于我国还处于社会主义初级阶段，领导职务公务员行政问责制度还存在以下问题：行政问责相关法制不健全，官员道德素质不高、行政伦理失范，行政问责程序不科学，行政问责环境发育不全，问责官员轻易复出等等。因此，通过开展立法活动、完善法律条文，加强行政问责制的文化建设，推进行政信息透明化，加大异体的问责力度，明确问责主体和客体、厘清责任归属，拓宽行政问责范围，问责官员要做到有理、有据、有程序的复出等途径对于完全实现行政问责制的常态化具有重要意义。关键词：行政领导；行政责任；行政问责制Leadership positions in the civil service administrationaccountability system predicament and countermeasuresAbstract: The leadership positions in civil servants in administration accountability system is the important content of the construction of the responsibility of the government, it reveals the constitutional system of public administration under the rule of law orientation people-based orientation and harmony. The current our country administration accountability by “storm“ phenomenon to institutionalized and normality, and has the level transition has achieved remarkable results, but because China is still at the primary stage of socialism, leading positions civil servants administration accountability system still exist in the following problems: administration accountability relevant legal system is not perfect, officials moral quality is not high, administrative ethics anomie, administration accountability procedures not science, administration accountability environment underdevelopment, principal officials return easily, etc. Therefore, through developing 2legislative activities, perfect the legal provisions, strengthen the administration accountability system culture construction, promote administrative information transparency, increase accountability allograft strength, clarify accountability subject and object, clear responsibility, broaden the scope of administrative accountability, accountability officials to do right, according to the programs comeback, approaches to fully realize the administration accountability system has important significance of normality. Keywords: Administrative leadership; Administrative responsibility; Administration accountability system 自 2003 年行政问责制度进入公众的视线，到 2008 年成为行政问责高峰年，行政问责制已经被越来越被多的公众所熟知。领导职务公务员行政问责制的实施，对官员的行为予以了制度上的约束，促使着官员谨慎行事，极好的体现了权责一致。但由于我国领导职务公务员行政问责制在我国还处于初级阶段，相关体制、机制不够完善，人为因素过多等，还有待进一步探索。只有当行政问责常态化，才能有力推动我国行政问责方式由“权力问责”向“制度问责”转变，使问责主体从权力系统内部问责向外部监督转变，以利于提高党的执政能力和政府的社会管理能力,优化公务员队伍，促进社会发展。一、领导职务公务员行政问责制度的内涵所谓领导职务公务员行政问责制，是指上级对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于不能够履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序、行政效率和贻误行政工作的行为或者损害了行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成了不良影响的行为进行的监督和责任追究制度。领导职务公务员行政问责制的本质是对公共权力进行控制和监督，使领导职务公务员在自己的职责范围内更好的对自己的行为及后果负责，对其上级和公众负责。实施领导职务公务员行政问责制有着重要的意义。第一，实施领导职务公务员行政问责制，有利于转变官员特权思想，强化服务意识。第二，实施领导职务公务员行政问责制，有利于推进我国行政法制化的进程。第三，实施领导职务公务员行政问责制，有利于建立合理的干部淘汰机制。第四，实施领导职务公务员行政问责制，有利于转变政府职能，建立责任政府、服务政府、法治政府。3二、当前我国行政问责制存在的问题我国的行政问责制作为一种改进机关作风、提高工作效率的手段，虽然在较短时间内取得了较快发展,但由于历史文化以及我国大的体制环境的制约, 其缺陷也日益暴露。从我国当前推行行政问责的效果和各地实施的举措来看，还存在许多问题，主要有以下几个方面：（一）行政问责相关法制不健全从 2003 年“问责风暴”至今，我国还没有一部是关于问责制的全国性的法律法规,现行相关政策体系，大多缺少具体的实施细则，其内容大多过于笼统和模糊，存在着人为自由裁量的空间，因此在认定和追究相关责任的过程中，容易出现各级政府之间职责不清楚、权限不明确，各部门相互推诿，拒绝承担相应的责任的情况。此外由于问责主体缺乏相应地监督和制约，相关的行政领导最终决定着行政问责的力度和方式。这样的问责是很不科学的，容易受领导者个人好恶和人为因素的影响，问责追究弹性较大，容易出现责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责，最终可能导致流于形式。（二）官员道德素质不高,行政伦理失范我国行政管理实行的是自上而下的领导负责制，所以地方的发展与当地官员的个人素质有着紧密的联系，特别是对当地政府的行政效率有着重大的影响，更是对效能政府的创建起着关键的作用。这在客观上不得不要求国家机关领导职务公务员在行政过程中要具备有“为人民服务”的基本职业伦理道德。只有具备的一定得行政伦理道德，才能更好的对群众负责，让群众满意。但是目前来看，我国的的行政伦理现状不尽如意，周围存在着大量而普遍的行政伦理失范现象。 “三鹿奶粉事件”的发生就是我们行政部门在产品生产加工领域的监管严重失职而导致最终重大安全事故的发生,虽然事后多名官员被行政问责,但严重后果已经产生,此时的事后亡羊补牢显得为时已晚。2008 年 9 月发生的三鹿奶粉事件，震惊了全国上下。其实这次事件的危害性原本是可以降到最低程度的，因为据犯罪嫌疑人交待，一些不法分子早在 2005 年就开始向牛奶中掺入三聚氰胺了，并且相关政府部门都接到过相关举报，但是这并没有引起相关部门领导的重视。从本质上说，作为一名公务员，特别是一名领导职务公务员在接到相关的事件举报后，应该予以高度重视，采取措施，对群众举报的线索进行核查。但是相关责任人因缺乏相关的行政伦理和为人民服务的意识，所以没有引起足够的思想重视，以至于最后在全国发现有 29 万名婴幼儿被检出患有三聚氰胺结石。4现阶段我国行政伦理失范现象的表现集中表现在几下几个方面：（1）领导职务公务员官本位思想严重，联系群众能力差。在运行公共权力时，部分领导职务公务员在一定程度上是以个人利益和意志为最根本出发点和落脚点，缺少务实精神。还有一些更是将人民群众赋予手中的“公权力”变为“私权利” ，完全成为了个人谋取利益的工具，最后使得官与民矛盾凸显，群体性突发事件增生，社会矛盾突出。（2）领导职务公务员形式主义明显。形式主义是一种官僚主义作风，是一种不负责任的工作态度，其往往表现在以文件传文件、以会议传会议，把工作视为上级向下机传达，做表面文章，说大话，追求个人或地方、部门的“功名”和形象，掩盖矛盾。形式主义对党和人民的事业造成极大阻力，影响之广、危害之大，前车之鉴不胜枚举。（3）领导职务公务员享乐主义比较明显。新中国成立 60 多年来，我们党对坚持艰苦奋斗的问题一直是高度重视的。毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等中央领导同志反复强调，艰苦奋斗是我们的政治本色，是我们的传家宝，全党同志特别是领导干部要永远艰苦奋斗。在党中央的领导下，党内开展了多次整风、整党运动和专项教育活动。这些，都在一定程度上有效地抑制了享乐主义的蔓延。 但是，随着改革开放不断深入、经济社会迅速发展、物质条件逐渐改善和人民生活水平日益提高，党的艰苦奋斗、勤俭节约的好传统好作风在相当一部分党员和干部中淡忘了，有的甚至已经丢得差不多了，不思进取、贪图享乐、贪图安逸、奢侈浪费的问题越来越严重。在一些地方和单位，在一些领导干部中，吃喝风盛行，玩风盛行，攀比风盛行。享乐主义已经成为一种不容忽视的社会现象，反对享乐主义则成了党的作风建设的一项突出内容。 （三）行政问责程序不科学政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。我国行政事件频发的另外一个主要原因就是我国行政问责程序不科学，从而导致新增事件成倍增长，究其原因主要表现在以下几个方面：（1）同体问责为主，异体问责相对薄弱。目前我国官员问责启动的大多数是同体问责,即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责,缺乏异体问责主体及时、有效介入。有效地问责方式既需要同体问责，也需要异体问责，但关键还在于异体问责。异体问责一方面能够有效地监督政府内部行为，增加政府公信力，另一方面也有利于开展民主政治。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责程序缺乏科学，所以严重影响到了5行政问责的效果。（2）行政问责范围过于狭窄。我国现行的行政问责大多停留在对上级负责、对权力负责的表面，而在对法律负责，对公众负责的努力上还有所欠缺。这主要表现为：一是行政问责仅仅还锁定在人命关天等一些大事上,缺失对决策失误、用人失察等领域的问责。二是行政问责多针对滥用职权的违法行政行为，缺少对无作为的行政行为问责。三是行政问责仅仅局限于执行环节，缺少对行政决策和监督环节的问责。四是行政问责多针对经济和政治上的过失，缺失对官员道德伦理缺失等其他领域的问责。总的来说，我国行政问责范围过窄，预防效果较差。（3）问责制操作程序大而泛之。由于问责制度设计的不合理，导致政府对官员问责太过于柔性，缺乏制度般的刚性。对于是否问责、如何问责，大都由地方、部门各自确定，问责又往往因人而异，该问责的不被问责，或者问责过了头，甚至出现官员开会打瞌睡即被免职的粗暴式问责。对于问题严重到何种程度会撤职，追究责任会追到哪个级别和何种程度，除撤职外还须承担何种责任等都还没有制度化和规范化，使得有些官员钻了法律的空子，逃脱了应有的惩罚。（4）行政问责监督缺失。从理论上说，我国政府的监督制约机制比较完善，包括政府内的和政府外的监督、部门内的和部门外的监督、自上而下的监督和自下而上的监督。但是在实际过程中，由于多方面因素影响，监督效果并不理想，这主要是因为公众及政府之间信息不对称的现象，这是政府内部监督无法解决的， 。其次，各种监督主体没有发挥应有的作用。人大的作用在现实中往往仅限于听取和审议政府工作报告和财政预算决算议案，人大对政府的质询、罢免、弹劾等功能几乎没有发挥任何作用；司法机关的独立性没有保障，行政权力干预司法的事件时有发生；在原有的体制下，党政不分、以党代政的现象普遍存在，无法实现党对政府责任的监督和制约。尽管我国行政监督的主体众多，但是难以统一协调，形成合力，所以监督缺失的现象时有发生。（5）问责主体单一，主客体不明。我国现行的行政问责制往往停留在上问下责的层面,即下级因为失职被上级要求辞职或被解职,而上级却很少被问责。本来公众、媒体是有权利要求问责的,但是在现实却发现很少有公众、媒体享受这个权利，这就变相的使得一些官员随意问责。对于责任追究对象，现行的规定过于模糊，我们经常可以发现在追究的责任人面前,常常冠以“有关”二字,带有强烈的模糊性。在这种情况下 ,一些违纪问题往往打着集体决定的招牌,集体承担责任了事，实则谁也不承担责任 ,责任难以追究到具体人身上。6（四）行政问责环境发育不全问责的前提就是公开和知情，只有政府透明、公开，才能把政府及官员置于公众监督之下。但由于我国历史上一直实行的是传统计划集权体制，所以我国的行政问责发育较晚。就当前来说，影响我国行政环境发育的主要障碍是“家长制 ”和“官本位” 。这两种不正确的做官思想，使得很多官员思想深处仍处在官主民仆，官贵民贱，官贤民愚的地步，这就造成了造成了官员没有问责的习惯。影响我国行政问责的还有公民素质。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民” ，所以说人民参与政府问责是宪法赋予的一项基本权利。但由于老百姓因为“畏官” “惧官”心理和我国尚未建立起完善的公民参与问责的途径而缺乏问责的勇气和途径，从而缺少了行政问责任文化的根基与氛围，阻碍了行政问责制的建设。（五）问责官员轻易复出在 2004 年的劣质奶粉事件中，安徽省太和县在上报国务院调查组时已将相关责任人撤职、开除，两个月后媒体暗访发现这些人仍在上班；2007 年因山西洪洞“黑砖窑”事件被撤职的临汾市尧都区原副区长，时隔不久突然被违规任命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。 2008 年发生在贵州瓮安县的 “628 群体性事件”震惊中外，瓮安县原县委书记王勤也因对事件处置不当而被撤职。但是事后不久，媒体就发现，王勤已经“复出” ，调任黔南州财政局副局长一职。另据报道，山西临汾“黑砖窑”虐工事件披露后，副县长王振俊被撤销行政职务。然而，撤职没过几天，王振俊便以县长助理的身份再次上岗。还有新闻披露，因三鹿奶粉事件被国务院给予行政记大过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，也于不久前出任安徽出入境检验检疫局党组书记、局长。认真调查就会发现，这样的例子在全国上下不胜枚举。这些事件的共性在于“问责官员”都在非常态、不公开、不透明的情况下复出的，使得广大群众对行政问责制的公正性、合理性和合法性产生怀疑。三、对完善我国行政问责制的几点建议行政问责制在我国刚刚开始，还未真正成熟，因此，必须要在实施进程中进一步完善和探索。通过完善问责体系和问责制度，能够进一步健全政府职责体系，建设责任型政府和服务型政府，从而促进政府行为规范，责任明晰，公信力更高。（一）开展立法活动，完善法律条文。我国目前许多地方都有各自的行政问责办法,但这些问责办法多由地方政府制定,缺乏统一性，权威性不强。再加上在问责的地方政府7属于本地行政机关,所以在问责过程中不可避免的会出现问责形式化。因此国家应当积极开展立法活动，完善法律条文，制定一部全国的专门性的行政问责法律，进一步规范问责主体，规范问责客体及职责，规定问责标准，规定问责程序等，从真正意义上做到行政问责的制度化，有效的防止问责流于形式，使得行政问责能够更好的服务于人民。（二）加强我国行政问责制的文化建设。加强我国行政问责制的文化建设，就是指行各级党委和政府一定要通过各种宣传和教育活动，提高认识，加强问责制度的文化建设，因此政府应当一方面，通过学习党内各种先进性文件和精神，加强各级政府官员的官德修养和道德自律，自觉遵纪守法，切实转变观念，牢固树立“以民为本，执政为民”的思想和“有权必有责”的行政责任意识，破除传统的“官本位”观念,建立新的“以民为本”官场文化，真正践行“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的诺言，构建新的行政文化。另一方面，不断地培养公民参与公共事务管理的意识，鼓励公民参与行政问责，不断地培养公民参与公共事务管理的意识，形成对政府的经常有效的监督，推动行政问责制度的健全与完善。（三）推进行政信息透明化。在现代行政社会中，依法公开行政信息已是众望所归，构建公开透明行政也是势在必行。若想权利在阳光下运行，必须让行政透明化，尊重群众知情权、接受社会监督。只有在透明的监督机制下，才能在一定程度上可以解决行政效率不高，防止腐败滋生等现象，防止由于官员个人道德素质不高，行政伦理失范，使行政问责制出现异化，背离初衷，引起民愤；只有在透明的监督机制下，才能有效的监督行政问责的执行，发挥行政问责的功效。在服务型政府建设过程中，信息公开是了解民意稳定执政之基的重要手段。政府推进行政信息透明化首先应建立和完善信息情报机构，完善政府新闻发言人制度，提供相应的法律政策保障。只有这样才能并做到信息资源的共享，保证公众能及时全面的掌握最新信息，杜绝外界的猜测。在当今“问责风暴”日渐强劲的今天，向社会公开政府行政分工，是建设透明政府和责任政府的必要环节，也是在更广泛、更多角度对“责”的明确化，有利于在更准确、更科学的意义上“问责” 。（四）加大异体的问责力度。根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。目前我国问责方式单一,根据这种情况,要进一步落实人大监督的权力,加强公众和舆论的监督,加大异体问责力度。为此,一是要加强人大监督的权力。我国人大在宪法的授权下，拥有质询、特定问题调查、罢免、撤职、质询等特定权力，但由于缺乏相应的具体制度、程序，所以很少启动。因此必须要加强相关法律法规的完善，增强人大监督的问责手段和力度，更好的行使权力。二是要加强公众和舆论8的监督。实行问责制的一个重要方面就是保证广大群众的知情权和媒体的报道权。一个民主，负责任的政府，是一个行政透明的政府。这就要求政府要大力推进公共权力运行的透明化进程,除法律规定需保密的以外。同时,也要稳步扩大社会舆论开放度,鼓励社会各界和群众对政府行为进行监督；扩大和加强新闻媒体的报道权、监督权，切实加大公众和舆论监督的力度，提升问责的民主效力，将政府切实置于人民的监督之下。（五）明确问责主体和客体，厘清责任归属。由于我国尚未形成程序性问责，所以在问责过程中，谁来监督、监督什么、如何监督就成了一个现实的问题。其次，问责后的监督也存在缺失，问责后的监督包括问责的效果如何、公众有何反应。就目前而言，这方面的监督还不够健全。所以政府一定要将明确问责主体和客体，使进一步加强对于行政问责的责任归属,厘定责任标准，使得责任最后追究到具体人身上。对于问责的主体那就是要让媒体和人民群众都能够参与到这个行政问责的监督进程中来，使行政问责更加规范合理。只有这样，才能有效地控制和监督“公共权力”的运行。只有这样我们的社会主义事业才能兴旺发达，人民才能安居乐业，社会才能长治久安，我们党的执政地位才能巩固。（六）拓宽行政问责范围。实践中主要的问责形式是引咎辞职和责令辞职,这类问责基本都是事后问责,这样的问责形式对行政机关的工作的监督起不到很好的效果，常常表现为亡羊补牢。因此我国应当向西方发达国家学习，进一步拓宽行政问责的范围，不只是局限于一些重大的安全事故，也要将决策失误、用人失察等领域纳入进去，加强官员的责任感，避免给国家和人民的生命财产造成重大损失。（七）问责官员要做到有理、有据、有程序的复出。 “问责官员”在非常态、不公开、不透明的情况下频繁复出极大的损害了政府的公信力。当前民众和舆论对一些被问责官员复出颇有微辞，究其原因主要是问责官员的每一次复出，大多数都是在一种非公开、不透明的情况下进行的，有暗箱操作嫌疑。实际上，民众并不是完全反对问责官员复出，而是反对他们悄悄地复出。 “问责官员复出”体现了制度的理性，广大民众是举双手赞成的，但只是期待