关于社会保险的论文

关于中国养老社会保险个人账户管理模式研究【论文摘要】：养老社会保险个人账户是一个比较抽象的概念，具体的运行模式和结构千差万别。其差异主要表现在：向个人账户提供资金或从中转移资金的机制不同；选择基金经理人的方式不同；个人账户积累基金投资的可选择性不同；参保人因退休、致残或死亡等原因而从账户中提取资金的可选方式不同。【关键词】：养老保险，个人账户管理，现状一、引言 在中国，我们谈论养老社会保险个人账户是指基本养老保险个人账户，它是企业（机关事业单位等尚未正式纳入）基本养老保险中记录职工个人缴纳基本养老保险费和单位缴费部分划入职工个人名下的账户（统账分离后，单位缴费不再划入个人账户） ，是计算参保人员退休金的重要依据。养老社会保险个人账户的管理环节包括：保费（基金）收缴、账务管理、基金管理，养老金给付。个人账户的管理模式是指各相关主体在上述管理环节功能定位的制度安排。二、个人账户的管理现状现行管理模式及其弊端。从管理的主体来看，我国社会保险经办机构几乎承担了个人账户管理的全部职责（有些地区试行税务代征保险费）：依法接受参保登记和缴费申报，稽核缴费基数，建立职工及离退休人员数据库，管理个人缴费记录，按国家规定将保险费存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。按规定审核、发放社会保险待遇（委托银行、邮局等社会服务机构发放） ，提供查询等。这种管理模式在向新制度转换的初期是必要的，但从中长期来看，它无法真正发挥个人账户的作用。从管理的环节来看，基金的投资运营方面问题最为严重。存在的问题归纳为：管理成本高、效率低；基金管理混乱，且被挪用情况时有发生；养老保险基金运用渠道少，基金运用回报率低。产生这些问题的根本原因，是由于养老保险基金的管理运作体制造成的。中国目前对养老基金的投资管理尚处于一种分散和无序的状态。各省及省以下政府分头管理，没有一个独立的机构担当起确保养老基金成功运行的责任，没有一个统一的部门对养老基金的投资实施有效的管理和检查，没有配备专业人员和技术资源去分析政策的变化和有关养老保险制度决策的影响，更没有具备专业投资知识的人员进行有效运作，导致养老基金的盗用、挪用或管理不善，使数额巨大的基金存在潜在的风险。确定合理的养老社会保险个人账户管理模式是统账结合制度成功运行的制度保证。由于 97 年国务院 26 号文件规定， “新人”个人缴费年限累计满 15 年的，退休后按月发给基本养老金；2000 年 12 月，国务院制定了关于完善城镇社会保障体系的试点方案 ，该方案也规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满 15 年的，可以享受基础养老金，标准按本省（区、市）或市（地）上年度职工月平均工资 20%的计发。由于最低缴费年限并未进行调整，因此，从理论上讲，被新制度覆盖的第一批“新人”最早可能在 2012 年左右有资格领取基本养老金（假如参保人达到了退休年龄的话，如高龄参保人员及一些从事特殊工种允许提前退休的参保人） 。这就是说，在 10 年之后，我们设计的统账模式的运行效果要开始接受社会的检验和评判，其中个人账户是新制度最为核心的内容。基础养老金的替代率为 20%，最高不超过 30%，这一部分相对稳定，国家财政要负终极责任；个人账户部分的替代率能达到什么水平，将直接关系到参保人退休后的给付水平的高低。由此看来，个人账户的运行成功与否，与其说影响所谓“新人”的退休生活，还不如说它直接关系到“统账结合”制度在中国的命运。辽宁试点方案只是强调个人账户基金与社会统筹基金分开，由省级社会保险经办机构统一管理。但如何确定个人账户的管理模式仍未引起重视。从个人账户的产生过程可以看出，1993 年十四届三中全会决定才明确提出养老、医疗保险制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式。此后，1995 年开始试点，1997 年在全国统一制度，2000 年进行统账结合制度下的分账管理试点。国内有关个人账户管理问题的理论研究在 20 世纪 90 年代开始被重视，也取得了积极的进展。这些研究从不同的视角讨论了个人账户管理的某些环节，逐步在一些问题上达成了共识：个人账户基金应该而且必须进行市场化运营，以实现保值和增值；公共和私营部门都可以成为市场运营的主体；委托经营成为养老基金运营的一种主导性意见。但是，我认为，在研究个人账户管理模式问题上，存在如下不足：个人账户的管理目标不明确；选择具体的管理模式时，对个人选择权、管理成本等问题缺乏深入讨论；对世界几种典型的个人账户管理模式缺乏全面分析，未能很好地吸收和借鉴国外先进的管理经验和教训。三、确立个人账户的管理目标一般认为，养老社会保险制度引入个人账户是出于以下考虑：推动经济的发展；提高社会保险供款的回报率；个人对自身福利安康承担更大责任；减弱政府的财政负担；给那些经济条件较差的参保人积累金融资产的机会；使退休津贴与个人供款的联系更加紧密；计划的设计者还尽量避免：降低参保人在新制度下的总体给付水平；产生新的政府负债；政府过多地卷入经济运营；增加雇主负担。上述每种动机在具体设计个人账户时都会产生不同的影响。促进经济发展（增进经济绩效） 。个人账户的设立常常被鼓吹为增加国民储蓄和促进投资的有效方式。但这一结论并未被学术界普遍接受。因此，本文的讨论不考虑管理模式与储蓄之间的关系。提高潜在的回报率。最具吸引力的理由是个人账户能获得较高的投资回报率。取得高的回报率要求个人账户被设计成尽可能使管理成本最低，投资回报最大，这是对制度设计者的挑战。个人账户涉及到许多收费，这会直接减少参保人的净收益。个人账户的管理成本问题非常重要，因为如果有一种可替代性的选择方案在这种方案中，对养老基金进行集中投资也能获得相似的投资回报的话，个人账户的意义就会大为逊色。因为集中化的基金管理模式的管理成本很有可能较低，这样，它在提高回报率方面更有有利条件，假如投资毛收益相同的话。虽然有管理成本优势，但中央集权式基金投资决策有政治风险，在某种意义上，投资决策更多地是反映政治意愿而非市场选择。投资决策可能不符合市场规律。个人账户设计者面临的两难困境是如何在收益和集权化风险（低成本但有投资决策的政治干预）之间进行权衡。强化个人责任。即使对潜在的投资回报没有直接的影响，但个人账户的支持者认为，个人有权进行自主投资决策是很有价值的。另外，个人有权选择何时及以何种方式从个人账户中提取退休金。当然，尽管抵御了对投资决策的政治干预，但代价是参保人要付出昂贵的管理成本。限制政府风险。个人账户计划中有许多避免给付不足的条款涉及到某种形式的直接或间接政府担保。一种形式是对所有老年人提供最低收入担保；另一种形式是对参与养老计划的主要金融机构的偿负能力提供担保。这不可避免地对这些行业的结构和机构的金融活动实行监管，个人账户营运过程中也有一些特殊的监管安排。其它担保形式主要是针对个人退休账户而言。账户基金余额足以使参保人每月领取超过某一最低数额的退休金；个人账户养老金资产能获得某一最低投资回报率，最低回报率的确定以所有养老金账户获取的平均回报为依据。每一种担保为政府增加了偶然性责任。可以理解，承担这些担保责任的政府很有可能采取监管和立法行动（包括限制个人选择）以降低风险。避免政府干预投资决策。设计个人账户制度考虑的另外一个问题是：投资决策尽量避免政府干预。但是，投资决策分散化的目标往往也会与个人账户的其它目标相冲突。避免增加雇主负担。增加雇主负担的可能情况包括：加重税负、课税额的计算更复杂、更严格的账务管理要求，或者要求信息报告更加频繁。尽管设计个人账户管理模式要在不同目标之间进行取舍，有些选择还涉及价值判断，但是我认为，个人账户管理模式的设计者所要追求的核心目标应该是尽可能地提高基金的投资收益率，同时降低管理成本（下面我们将强调适度的个人选择权也是出于提高投资收益的考虑） 。核心目标实现了，政府的财政责任自然会减轻。也就是说，当我们设计中国养老社会保险个人账户的管理模式时，如果最终个人账户的有效积累不足，那么可以肯定，这种管理模式必定是失败的。四、个人账户管理目标的实现从全世界来看，实行或建议实行的个人账户模式形式多样。从某种意义上讲，这些差别的存在，是因为人们对个人账户应该实现哪些目标有认识上的分歧。前文提到，这些目标包括：促进经济发展、获得较高的基金投资收益、个人拥有更多的选择权和责任、减轻政府的养老责任等。个人账户计划的管理模式能同时使上述目标得到最佳实现是比较困难的。包括智利在内的拉美和英国个人账户计划的管理成本太高，人们力图改进个人账户的运行方式以降低管理成本并提高参保人的潜在净收益。但这些改进难免又引起另外一些负面效应，比如雇主的负担加重（并非指缴费负担） 、参保人的选择受到限制、甚至人们不得不要求政府在基金收缴、个人账户账务甚至基金管理方面扮演更重要的角色。在基金投资环节，也要权衡个人选择和管理成本之间的利弊。（一）参保人享有适度的个人选择权依我理解，所谓个人选择权，主要是指个人账户模式下参保人在选择基金管理主体、基金投资方案或策略、养老金给付方式等方面所享有的自由和权力。引入个人账户的大多数国家参保人都享有一定程度的选择权。下面通过具体例子谈谈选择权问题。与其它模式相比，英国个人账户计划给予参保人的个人选择权包括：除非自己愿意，否则不必一定开设个人账户；建立个人账户后，可以自行挑选基金管理公司和投资工具；此外，对那些选择退出国家养老计划的人，还可以在随后的年份重新退回原养老计划。我认为，参保人享有投资主体选择权是个人账户基金获取较高收益的制度保证，也是个人账户所追求的理念。不管通过何种形式的委员会来委托基金公司经营个人账户基金，都无法解决委托代理风险和可能存在的腐败问题。但从实际运行情况来看，涉及到参保人更换基金公司的问题时，英国模式的确暴露出一些问题（在智利模式下参保人也可以自行选择投资主体） 。虽然参保人有权将其个人账户在不同的管理人之间转换，但他们会发现退出成本很高，而且，其它约束条款使得轻易转换管理人极其不合算。如果参保人停止向原账户供款（但不取出积累基金） ，而且重新向另外一家新公司供款，则会承担另外的创建成本，额外缴纳一笔固定费用（fixed costs） 。如果参保人不断转换账户并转移养老基金,则会导致退休前收益减少（即因为转换账户而产生的管理成本） 。例如，假若某人每隔 4 年转换一次账户，则30 年之后在该参保人退休时收益率减少 2.5%。 上面谈的是投资主体的选择问题。英国的案例分析似乎表明，自由选择投资主体（即参保人享有投资主体选择权）导致了较高的管理成本，我想强调的是，自由选择投资主体和高管理成本之间并不是一种因果关系，如果法律规定英国养老金管理公司不能对参保人强行征收退出费用且初创成本只能合理分担，则参保人选择投资主体而付出的代价会小得多，而这种较少的代价可以保证个人账户投资免受政治干扰。1甚至有人认为，个人账户因为分散管理而导致的高管理成本是避免个人账户基金遭受政治干预而付出的合理代价。个人账户的出现也是基于这种考虑。研究表明，1960 年至 1975 年，由于中央银行对基金投资决策的干预，以致于瑞典社会保险基金的投资收益率每年减少 3.2%。此外，1971-1991 年间，马来西亚雇主公积金的投资回报比市场可比收益水平低 1.9%。虽然并非所有集中管理的养老基金投资模式的绩效都如此糟糕，但政治干预风险可能导致的低投资回报率问题仍应引起个人账户计划设计者的注意。就投资决策而言，英国模式与智利模式在给予参保人选择权方面有所差异。在智利，每个养老金公司只管理一只基金，所以参保人无法选择投资工具，一旦选择了某家基金公司，就表明其只能进行某种投资组合。在英国模式下，参保人可选择某家公司的某只基金（一家公司管理多只基金） ，这实际上表现为具有更为广泛的投资工具选择权。香港的强制性公积金（MPF）更是完全由参保人自己决定如何进行基金的投资，基金管理公司只负责执行参保人发出的投资指令。关于投资的策略，我主张应限制选择权，居民对金融投资的知识和信息是有限的，并不是每个人都具有能力选择正确投资工具和投资对象的。如何进行投资以确保高收益是管理人责无旁贷的义务。我主张参保人只能通过用脚投票来保证高回报。关于养老金的给付方式，参保人一般有两种选择：将所有账户余额全部转换为年金。对管理部门而言，增加的管理成本可以忽略；参保人自行选择是否购买以及从何处购买年金。个人拥有年金购买选择权也是要付出代价的。有关年金收费的研究表明，65 岁的美国男性将其个人账户余额转换为年金要付出占余额近 20%的成本，其中有一半成本是因为逆选择效应产生的，即如果购买年金是自愿的，则年金购买者的预期寿命往往超过平均水平。因此，要想避免逆选择现象的发生，降低年金购买成本，就不应该允许参保人自己在这一环节拥有选择权，而必须强制性要求其购买年金，这也是适度选择权的表现。回到讨论的核心，什么是个人账户管理模式下参保人的适度选择权？“适度选择权”是本文提出的新概念，它是指为了实现个人账户的管理目标，参保人能选择养老基金的管理主体，但在投资工具、给付方式的选择方面应该受到相应约束的权力安排。（二）借鉴国际经验,集中收缴基金，统一管理账务类似于智利这种分散管理的个人账户模式之所以管理成本较高，重要的原因之一是缺乏规模经济效益，而基金收缴和账务管理职能却可以借助社会机构或专业机构来完成。一般而言，在强制性个人账户体制中，交纳费用是由雇主完成的（如果是自我雇用，则代表自己） 。雇主可以将交费连同其他税金一同交纳给税务部门，也可以将费用直接交至投资经理人。在第一种情况下，其优势是将对企业和对政府的费用直接降为最低。理由是如果税务部门已经在收取部分（现收现付部分）费用，实际上在收取第二支柱的费用时就没有边际成本了。在 90 年代采用个人账户体制的国家一般都将收缴工作委托给政府（如乌拉圭、阿根廷、瑞典、匈牙利和波兰） 。为了节省费用，希望将公共收入和社会保险费的收取置于同一机构管理。例如，在墨西哥，个人账户养老金计划通过国家税务部门向雇员收取工薪税筹集资金。在瑞典，依靠收取与就业相关的税收和管理个人收入税的机构来完成，这些税收征缴工作由瑞典税务总局完成。与智利相比，这种集中收缴供款方式成本更低。在智利，每个参保人必须频繁与数以千计的私人养老金营销和基金收缴代理商接触。当然，这种潜在的规模经济效应有赖于税务部门的可信度和效率。把社会保险机构和税务部门提供的信息联系起来，可以加强地方政府鼓励企业履行缴费义务的力量。此外，将税款征收和社会保险费征收职能合二为一，可以消除职能重叠现象，提高效率。关于账务和投资管理方面，瑞典的经验也很值得借鉴。在瑞典，税务部门每年春季给纳税人寄去一份收入税征缴单，纳税人经核实更正后将回执返回，里面包含个人所得税及养老金供款的缴纳信息。新的个人账户计划也采用同样的程序，而且每年报告一次个人账户的现值，并允许参保人自行决定一年内所缴纳的个人供款如何投资（投向哪家基金公司） 。在一年的收缴期内，拟划入个人账户的养老金供款存入国家债务办公室专门设立的账户，并按政府同期债券利息水平计息。在随后一年的年中，参保人提交其投资方案，年内由有关部门整理完毕。然后，综合所有参保人的投资选择，确定被投资的各基金份额，由养老金经办机构以自己的名义发出一揽子交易指令。每只基金的经理人只知道基金经办机构代表所有参保人投向该基金的投资总额。为降低投资管理方面的交易费用，瑞典采用了公共清算所的思路(Louise Fox，Edward Palmer，1999).公共清算所是一公共经纪人，它和已注册的基金从事净交易。基金经理人只有一个客户，即公共清算所，而公共清算所为所有参保者提供账户。这就对基金经理人管理基金的费用进行了限制，并提高了监督的可能性。各种基金通过提供最好的扣除成本后的收益来互相竞争。清算所的经理要求所有基金必须按照同样的原则报告基金的收益和成本，并将此信息向所有参保人提供。参保人据此来判断应该投资哪家基金公司。在瑞典之后，又有克罗地亚和拉脱维亚两国采用了瑞典清算所模式。上述程序通过两个方面减少管理成本。首先，所有与个人账户参保人有关的文书工作及账目由中央集中管理而非每只基金分别处理，极大地提高了效率。随着个人账户计划的运行，参保人可能将部分或全部基金积累从一只基金转向另外一只基金，养老金经办机构也能在内部实行调整，减少了参保人与实际基金经理人之间的直接交易，降低了交易成本；另外，人们希望决策程序和账务管理的集中可以使市场营销成本降低。瑞典模式可望避免参保人向代理人个人支付的销售佣金。我们可以得出的结论是：养老社会保险个人账户的管理模式应该是一种集中和分散相结合的管理模式。集中管理是为了降低管理费用，表现为：国家税务部门（社保经办机构）集中收缴供款，交易与记账采用类似于清算所的方式，政府强制参保人购买年金。分散主要是指每位参保人自行选择若干相互竞争的投资管理主体。五、个人账户管理中的收益担保在智利模式中，国家承担了担保责任。对新建立的个人账户资本化计划，政府为投保人提供最低养老金（完全基金制）担保，并且在养老基金管理公司达不到最低投资回报率、管理公司破产等情况下提供财政担保。6在智利，由国家保证的养老金有老年养老金，残疾人和遗属养老金、社会救助养老金。对于达到法定退休年龄(男性 65 岁，女性 60 岁)和法定缴费年限(最低 20 年)，但由于种种原因(如工资收人低)造成个人账户中积存的养老金积累未能达到领取最低养老金应存基金数额时，由国家补足不足部分，可以领取一份老年养老金。没有达到领取老年养老金、残疾养老金和遗属养老金资格的人，可以向政府提出申请社会救助养老金（须进行家庭经济状况审查，由政府一般税收解决，名额限制在 30 万人，按困难程度排队） 。每年养老基金管理总局