农民工社会保障十大矛盾分析

农民工社会保障十大矛盾分析肖云 杜毅 2009-03-10 11:07:52摘要：农民工社会保障问题是当前全社会关注的焦点和热点。农民工社会保障领域存在十大矛盾，要求政府 进一步强化自身 职能，在科学发展观的指导下，按照工业化、城市化、 现代化以及城乡统筹的发展思路解决这些矛看，加快建立和完善 农民工社会保障体系。关键词：农民工，社会保障，矛盾，建议一、引言农民工是在中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出来的一支新型劳动大军，是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。农民工社会保障问题是我国社会转型时期面临的突出问题之一。解决好农民工社会保障问题是我国社会稳定、经济健康发展的必然要求。但由于现行不公平的制度安排及多种因素的影响，面向农民工群体的社会保障建设仍显得苍白，大多数农民工仍享受不到基本的社会保障。农民工社会保障权益受损已影响到我国社会公平、安全稳定以及经济社会的健康发展，因此加快建立和完善农民工社会保障体系显得十分必要和紧迫。二、农民工社会保障领域的十大矛盾1.农民工社会保障问题的重要性与受重视不够之间的矛盾。农民工社会保障问题是一个需要政府、企业、劳动者自身及全社会关注的重大问题。构建农民工社会保障制度是体现社会公平、维护社会稳定、加快城市化进程和解决“三农”问题的需要，是构建和谐社会和城乡统筹发展政策的应有之义，具有极其重要的现实意义。目前，农民工社会保障问题受到的重视还不够。政府部门或以农民工拥有土地为由不必将其纳入到社会保障体系，或认为当前财力有限还未到将农民工纳入社会保障体系的时候。企业则追求经济收益最大化而设法逃避社会保险责任。农民工一部分只考虑到眼前经济收入而忽视长远的社会保险收益和未来的生活保障；一部分对政府的社会保障政策缺乏信心。调查显示，只有21% 的农民工相信政府会建立较完整的社会保障制度，39.3%比较相信，15.3%不相信，24.4%说不清楚；还有一部分农民工对社会保险不甚了解，9.8% 的农民工不知道什么是养老保险，33% 的农民工不知道什么是失业保险。因此，对农民工社会保障问题的重视不够导致政府的各项政策措施推进迟缓，企业则从计划经济时代对职工社会保障大包大揽的一个极端走向市场经济时代将职工社会保障责任推得一干二净的另一个极端，农民工自身也缺乏积极性和主动性。2.农民工在法理上的平等保障权与法制保障不足之间的矛盾。社会保障是社会(国家)通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证劳动力再生产和社会安定的一系列的有组织的措施、制度和事业的总称。我国宪法第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，社会保障具有强制性，体现的是一种国家人权思想，同时作为公共产品，它又具有非竞争性和非排他性，社会保障应面向全体公民，而不应成为少数人的专利。经过长期努力，我国基本构建起了针对城镇居民的社会保障制度框架，而农民工社会保障权益还缺乏法制保障。(1)部分社会保障立法在适用主体的规定上未明确将农民工涵盖在内。如国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定 ，规定城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，但对农民工是否适用该决定未作说明，导致实践中将农民工排除在适用范围之外。(2)对农民工与城镇居民的社会保障实行差别立法。如上海将社会保障主体分为本市城镇职工、外来从业人员和失地农民三类，不同主体适用不同的法律规范，对农民工适用上海市外来从业人员综合保险暂行办法 。这从制度上排斥农民工享有与城镇居民同等的社会保障权。3.农民工社会保障诉求强烈与覆盖率低之间的矛盾。调查中问及“你目前最关心的政策是什么?”时，选择社会保险的占59.9%。问及“如果政府、单位和个人三方共同承担保险费用，您是否愿意参加社会保险?” ，非常愿意的占34.7% ，比较愿意的占50.4% ，二者合计达85.1%。表明大部分农民工渴望享有社会保障待遇。与强烈的诉求相比，农民工社会保障的覆盖率却很低。(1)社会保险参保率低。调查显示：26.1%的农民工遭遇过工伤事故，其中只有13.2%的农民工得到了雇主的全额医疗等费用补偿，得到一部分的占61.8% ，没有得到的为25.O% 。农民工养老和医疗保险的参保率分别只有10.9%、18.1%。(2)社会福利和社会救助缺乏。如在住房方面，我国自1999年实施的城镇廉租房制度绝大多数地区只针对城镇中低收人家庭，很少将农民工涵盖在内。由于户籍障碍等诸多因素的制约，农民工购买经济适用房困难重重。调查显示，54.4%的农民工租房居住，36.1% 由雇主或单位提供住房，2.4%住在亲戚家，只有4.9%的农民工自己买房。其中租房居住的农民工大多聚居在城乡结合部和“城中村” ，居住条件差，由雇主或单位提供的住房大多拥挤不堪，建筑行业农民工则大多居住在简易工棚里，居住条件恶劣。社会救助方面，65.8%的农民工在城市有过失业的经历，49.1%的农民工在城市遭遇过生活陷入困境无法生存的情况，其中得到政府救助的仅占3.4%。4.社会保障供给结构与需求结构之间的矛盾。现有的保障项目大都集中在社会保险项目特别是缴费项目上，社会救助和社会福利等财政支出性项目普遍不足。社会保险关系是建立在稳定的劳动关系基础上，需要参保者持续缴费，而社会救助和社会福利项目是政府的转移支付项目，不需要受助对象的缴费，很适合农民工中无雇佣关系的非正规就业群体。现行社会保障政策更注重农民工的社会养老保险项目，养老保险的给付资格是建立在长期缴纳养老保险金的基础之上的，这只适合于农民工中的雇佣劳动者，而连续缴纳养老保险金对于无雇佣关系的个体劳动和自营职业的农民工群体来说则是一个很大的困难，导致多数处于非正规就业的农民工无法获得保障。因此，农民工社会保障政策在缴费性社会保险项目和非缴费性社会救助、社会福利项目之间的供给结构性失衡，直接导致多数处于非正规就业的农民工无法获得社会保障。5.农民工流动性强与社会保障制度灵活性弱之间的矛盾。农民工就业的最大特点是高流动性，这要求社会保障制度具有一定的灵活性与其相适应。我国社会保险目前还处于省级统筹，绝大多数省份社会养老保险并没有实现基金全省范围的统收统支，地区之间、城乡之间建立农民工社会保障体系的进度亦不一致，发展极不平衡。同时由于没有相关政策进行衔接，社会保险关系难以在异地之间转移接续，这种低层次的统筹与农民工高流动性极不相适。当农民工在地区之间、省内不同城市之间流动或返乡时，多数人会选择退保，导致参保中断。2008年2月23日中央电视台经济半小时节目报道了广东农民工春节期间每日上千人排队退保，而办理转移保险关系的则寥寥无几。这种缺乏灵活性的制度设计严重损害了农民工的社会保障权益，使农民工社会保险成为“纸上画饼” 。6.农民工收入水平偏低与社会保险缴费率偏高之间的矛盾。农民工收入来源十分单一，调查显示，90.7% 的农民工以打工收入为主要生活来源。但农民工大多就业于次属劳动力市场，就业形式大多属于非正规就业或灵活就业，工资低，收入来源不稳定，利益普遍受损，职业风险大，这导致农民工无力缴纳社会保险费，或因经费困难而中断社会保险关系。调查显示，造成农民工养老、医疗保险中断的原因中，因为经费困难的分别为41.4%、36.7%。从社会保险缴费率来看，一方面由于考虑到与未来城镇保障体系接轨，大部分地方的农民工社会保险缴费水平通常以城镇职工缴费水平为标准，而未考虑到农民工的实际缴费能力。另一方面，近年来我国社会养老保险资金筹集模式开始由现收现付型向部分积累型转变， “统账结合”的养老保险模式逐渐确立，但由于短期内政府无力承担高额的转轨成本，采取提高当期缴费水平的方式来消化转轨成本，缴费能力有限的农民工面对高费率望而却步。7.各地保障模式的多样性与实现全国统筹之间的矛盾。由于农民工社会保障是在我国社会转型过程中社会保障领域产生的新问题，对于应该构建什么样的农民工社会保障制度，学术界对此看法不一，目前存在“回归说” 、 “吸入说”和“综合说”三种不同的观点，各地也进行了探索和尝试。(1)将农民工纳入农村社会保障体系。如苏南地区乡镇企业中的本地农民工大都参加了当地的农村养老保险和农民住院保险；(2)将农民工纳入城镇职工社会保障体系。如广东省从1994年开始就将农民工纳入城镇职工社会保险体系，农民工与城镇职工一样参加各项社会保险；(3)对农民工实行综合保险，即单独建立一套有别于城镇职工基本社会保险制度的新的保障制度。如上海市从2002年9月开始对外来从业人员实施综合保险制度，为包括农民工在内的外来从业人员量身定制社会保险。成都市于2003年为非城镇户籍从业人员建立了综合社会保险制度。各地农民工保障模式呈现出多样性，保障政策不一致，进展不平衡，在参保率、参保方式、具体措施上都不尽相同。同时由于地区之间、省份之间和城乡之间缺乏转移衔接和互连互通的措施，农民工因暂时失业或频繁变动工作，难以达到规定的最低缴费年限(15年)，导致养老保险关系和养老保险基金转移困难，保险关系经常中断。这就造成了地区之间、农民工之间新的不平衡和不公平，给社会保障实现全国统筹设置了新的障碍。8.保障供给单一化与农民工二次分化导致的保障需求多样化之间的矛盾。农民工二次分化后日益成为一个异质性的群体。根据“市民化”程度的不同，农民工大致分化成三类：“市民化”较高的农民工、处于流动状态的农民工和农闲季节外出务工的传统农民。同时，由于对生产资料、资金、技术等社会资源的占有状况不同，他们面临的社会风险以及规避风险的能力存在较大差异，对不同项目的社会保障需求的急迫程度也不一样。因此作为一个异质性群体，农民工的社会保障需求呈现多样化。但实际中对农民工的社会保障供给却比较单一。(1)没有考虑到农民工的“市民化”程度差异。目前，大多数城市的社会保险项目的供给模式单一、缺乏组合，希望用一种保障供给模式来满足所有农民工的保障需求，如单独采取直接扩面或建立综合社会保险，没有考虑到农民工的“市民化”程度差异将这两种社会保险供给模式进行组合，从而只分别适合农民工群体中的部分人群。(2)没有考虑到农民工规避风险能力的强弱。由于农民工的就业状况不同，他们面临的风险及规避风险能力也不一样，因此各种社会保障项目对他们的急迫程度也不一样。目前一部分农民工面临的最大的、最紧迫的风险是工伤、失业、疾病等即时性风险，而退休后的收入保障风险是长期的，并且取得社会养老保险的给付资格需要长期缴费积累，这相应地要求提供劳动者在短期丧失劳动能力或暂时失去工作岗位时的收入保障，以使劳动者在长期内实现就业以维持缴费能力。目前保障项目过分注重农民工社会养老保险的未来收入保障项目，忽视工伤、失业、医疗生育等短期保险项目。9.个人账户“空帐化”风险与向农民工扩面之间的矛盾。随着“统账结合”的养老保险制度的逐渐确立，我国社会养老保险资金筹集模式开始由现收现付型向部分积累型转变。但由于近期内政府无力承担高额的转轨成本，在退休人员不断增多的情况下，“统帐结合”的社会养老保险制度利用个人账户和社会统筹两部分混账管理的财务制度向个人账户透支，导致个人账户的“空帐运行” 。据原劳动和社会保障部有关资料显示，到2005年底，我国养老金“空账”已经达到8000亿元。如果政府不能尽快支付转轨成本，承担财务上的兜底责任，个人账户就会始终存在“空帐化”的风险，并且风险将不断积累。在这种情况下，向农民工群体扩面固然会降低制度内抚养率，养老保险的财务收支状况会得到改善，但这只会导致新加入的农民工群体个人账户空帐运行的风险。所以，这种扩面只会在推迟风险的同时积累更多的风险。这一方面达不到向农民工群体提供保障的目的，另一方面不利于城镇社会养老保险制度的可持续性。10.制度之间的关联性与制度网络不健全之间的矛盾。新制度经济学认为，经济作为一个整体可以被看作是相互依赖的制度之间稳固而连贯的整体性安排(即制度关联)。制度之间的相互依赖、相互影响可以称之为制度的互补性。互补性的存在意味着富有活力的制度安排在结合不同域的制度的意义上构成一个连贯的整体，任何单个制度在孤立情况下都不会轻易被改变或设计。一个制度的建立、成长与废止都和现存的制度网络有着千丝万缕的联系。一项新制度的建立客观上要求现存的制度网络留下足够的成长空问和对接的可能性，否则，新制度的建立就会遇到障碍和阻力。农民工社会保障制度作为一项新的制度安排，它是国家政治经济制度网络中的一个环节，它的确立也必然要求现存的制度网络与之衔接和融合。目前，与农民工社会保障制度相关联的制度网络还十分不健全，相关制度的改革还很滞后。例如，城乡劳动力市场的二元分割还没消除，全国统一的劳动力市场体系还没真正确立；由于农村社会保障制度的缺失，城乡之间基本保障的差别还难以消除；由于城乡对立的二元户籍制度的存在，农民工很难实现从农民向市民的转化等，这些都对建立覆盖农民工群体的城乡统一的社会保障制度构成了障碍。三、解决农民工社会保障矛盾的对策与出路农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳人社会保障势在必行。当前，政府应进一步强化自身职能，充分认识到在我国现代化进程中解决好农民工社会保障问题的重大意义，不能固守城乡二元分割的旧有思维模式，不能将农民工社会保障与工业化、城市化和现代化剥离开来，而应立足改革发展稳定的全局，在科学发展观的指导下，按照工业化、城市化、现代化以及城乡统筹的发展思路加快建立和完善农民工社会保障制度。1.加强法制建设与监管力度。(1)尽快制定覆盖全体劳动者的社会保障法 ，专门制定关于农民工社会保障的法规，确保社会保障制度的公平、合理和有效，使农民工的社会保障权益切实得到法律上的保障。(2)尽快制定农民工社会保险关系的转移和接续办法。加快建立全国统一的农民工个人账户网络信息管理系统，实施一体化、网络化管理，使农民工社会保险关系实现地区、省内地(市)问、城乡间的转移和接续。同时，还应制定农民工社会保险关系中断后的补办措施及办法，增强农民工社会保障的灵活性和适应性。(3)尽快建立全国统一的农民工社会保障管理机构，监督检查农民工社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况。2.加大对社会保障的财政投入。政府应尽快改变财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况，合理提高社会保障支出占财政总支出的比重，增强社会保障的可持续性。目前，要从两个方面人手：(1)逐步化解制度的转轨成本。政府应逐步支付社会养老保险资金筹集模式由现收现付型向部分积累型转变过程中的转轨成本，承担财务上的兜底责任，避免城镇社会养老保险向个人帐户透支造成缴费率畸高和个人帐户“空帐运行” 。政府可通过发行国债等多种渠道筹集资金，分期负担，逐年化解转轨成本。(2)调整社会保障的供给结构。要尽快改变现行社会保障政策过分注重农民工社会养老保险项目的状况，加大财政转移支付形成的社会福利和社会救助项目，维护非正规就业农民工群体的社会保障权益。3.根据农民工二次分化现状分层分类保障。二次分化后，农民工日益成为一个异质性的群体。一方面，他们的“市民化”程度不同，有的是为了实现从农民向市民的转换，有的只是为了在农闲的时候到城市打工获得一定的收入，有的则处于流动和观望状态；另一方面，农民工群体内部规避职业及生活风险的能力也出现分化。所以，应根据农民工二次分化后“市民化”程度的差异，以及他们面临的风险和规避风险能力的强弱分层分类保障。对于“市民化”较高的农民工，他们在城镇有稳定的职业和较固定的