基于公共政策导向的城市规划体系变革

基于公共政策导向的城市规划体系变革M.何流, 张京祥.南京大学出版社. 2010.8公共政策分析M.陈庆云.北京大学出版社. 2010.4城市规划学刊城市规划规划师初步认识城市规划的公共政策属性；培养综合决策、团结协作、协调组织及科学表达的人文素养 戴维伊斯顿 “公共政策是对全社会的价值所做的权威性分配” 。 托马斯 戴维“凡是政府决定做或者不做的事情就是公共政策” 。 斯拉韦尔与卡普兰“公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划” 。 陶学荣等“公共政策是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程” 。 陈庆云等“公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则” 。各种定义所反映出的公共政策的涵义体现为几方面： （1）公共政策由政府或者社会权威部门制定，具有权威性； （2）公共政策解决的是公共问题，重点在于社会资源的权威分配； （3）公共政策是一个连续动态的过程；公共政策是有特定目标的活动； （4）公共政策是一种准则、指南、策略、计划。 公共政策是指在一定时期内，管理主体为了解决公共 问题，有效增进与公平分配公共利益，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则。它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来。 胡宁生政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、强制性与合法性。 王传宏、李燕凌利益倾向性、价值取向性、合法性与强制性、过程性和阶段性、政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、时效性、整体性、多样性、明确性。 冯峰、李庆均公共性、权威性、政治性、价值性、过程性。结合以上学者的论述，公共政策具备的基本特征有四个： （1）公共性 （2）权威性 （3）动态性 （4 ）过程性 （1）公共性 公共政策的本质特征就是公共性。表现在公共政策问题取向的公共性，以及公共政策目标取向的公共性。 （2）权威性 “公共政策”一词涵盖“公共”这两个字就意味着政府对于私人生活具有“干预性”或“管制性”的权利。 公共政策的权威性首先表现在政策制定的主体即政府具有公共权力的权威性；其次表现在公共政策实施具有强制性 。 （3）动态性 首先制定和实施公共政策的目的是协调和平衡公共利益，然而公共利益处于变动之中； 其次，任何公共政策的制定、执行和评估，都是依据政策环境、政策资源、政策效力的变化而变化的； 再者，与公共政策的不确定性也有关系：政策的预定效果与实际结果之间的关系是变动的，政策的目标、范围及实施的资源和手段在政策实施过程中也必须及时地依据实际情况作出调整和改变。 （4）过程性 公共政策有生命周期，即公共政策过程，包括公共政策的制定、执行、评估、调整、终结等环节。公共政策的本质 利益是公共政策的核心要素社会利益：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。公共政策利益分配的基础是社会利益的增进公共政策的本质 1增进社会利益2对全社会的利益进行分配3通过整合各种利益矛盾后的利益分配4要在实践中得到兑现的利益分配5要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平基本价值取向 社会公正准则发展效率准则实践检验准则社会公正准则公共政策价值理性范畴的基本准则公民及公民团体对于公共政策制定过程的参与权；公共政策必须符合利益普惠原则。发展效率准则公共政策通过引导相关主体的行为、协调不同的利益诉求、有效配置公共资源，以取得最佳的综合发展效益，从而达到最优的投入产出比，是其维护公共利益的基本内容和重要前提。实践检验准则公共政策必须得到大众认可，从而获得可行的基础保障；公共政策必须由实践检验其优劣好坏。公共政策的功能 导向功能、调控功能、分配功能、导向功能为解决某个政策问题，政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。作用形式：直接与间接作用结果：正向引导与负向引导调控功能政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。主要体现在调控社会各种利益关系，尤其是物质利益关系。形式：直接与间接调控具有倾斜性结果：积极与消极分配功能容易获利的三种利益群体和个体：与政府主观偏好一致或基本一致者最能代表社会生产力发展方向者普遍获益的社会多数或绝大多数者基本条件 存在的社会客观问题；大多数人对该问题有一定的认识并受其影响；产生了不同利益的冲突；团体的活动与力量。公共政策系统 公共政策系统是由公共政策的主体、客体及其与公共政策环境相互作用而构成的社会政治系统。主体官方决策者：立法机关、行政机关、司法机关、中国共产党、非官方参与者：政党、利益集团、思想库、大众传媒、公民（选民）。客体社会问题（事）直接客体社会成员（人）间接客体公共政策环境指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。公共政策工具 公共政策工具：实现政策目标的手段。根据政府介入性的高低可分为：自愿性工具混合性工具强制性工具（指导性工具） 是不是所有的社会问题都属于政府的政策范畴？是不是所有的社会问题都属于政府的政策范畴？不是，因为： 私人问题-私人自治或民间组织处理； 某些问题已无解决必要； 问题过于复杂，政府无力解决； 漠视。部分社会问题 公共政策问题公共政策问题：是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或者解决的问题。公共政策问题的基本内涵： 社会客观现象或问题情境。政策问题来源于社会期望与社会现状之间的差距。社会期望具有强烈的主观性，但社会现状可观察、表述。 对上述问题的察觉与认同。潜在社会问题才可能变成现实的政策问题。 价值、利益与规范的冲突。冲突激烈到一定程度就会引起决策当局的重视与行动，此时社会问题就转变为政策问题。 团体的活动与力量。 政府的必要行动。政府认同社会问题并使其成为政策问题有两个基本条件：一是属于政府的职能权限范围；二是属于政府能力范围。公共政策问题的特征（威廉.N.邓恩）： 政策问题的关联性树立整体协调观念。 政策问题的主观性政策制定者的认知能力价值取向。 政策问题的人为性重视公共政策对利害关系人的重要影响。 政策问题的动态性正确陈述问题公共政策问题的类型（罗威）根据问题影响的人数及其相互间的关系分为:分配型问题管制型问题再分配问题（威廉.N.邓恩）根据问题的复杂程度分为：结构优良结构适度结构不良公共政策问题的类型 （罗威）根据问题影响的人数及其相互间的关系分为:分配型问题管制型问题再分配问题 （威廉.N.邓恩）根据问题的复杂程度分为：结构优良结构适度结构不良公共政策问题的类型 （罗威）根据问题影响的人数及其相互间的关系分为:分配型问题管制型问题再分配问题 （威廉.N.邓恩）根据问题的复杂程度分为：结构优良结构适度结构不良 阅读安乐死的伦理争议这篇文章，具体分析案例中关于安乐死的争论说明政策问题具有哪些特征？（1）政策方案规划概念：公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程（2）公共政策制定过程（政策方案规划）的原则（卡普兰）： 公正无偏原则 个人受益原则-最终受益者落实到一般民众 劣势者利益最大化原则 分配普遍原则 持续进行原则-可行性 人民自主原则-尽可能交予民间处理 紧急处理原则-紧急问题优先处理（3）公共政策制定过程（政策方案规划）的原则（朱志宏）： 开放性-多样主体 前瞻性-政策方案不落后于问题态势的发展 策略性-适应环境变化 权变性-动态适应（1）政策目标的确定政策目标的有效性取决于两个环节 政策目标的设计正确 不同的参与者对政策目标的共识确保政策目标的有效性必须达到以下要求： 政策目标的具体明确性 政策目标具有前瞻性 政策目标具有可行性 政策目标具有协调性 政策目标与手段的统一（2）备择方案的设计两步： 政策方案的轮廓设想 细化政策方案 政策方案的轮廓设想主要解决两个问题： 为实现政策目标，可提出多少个可能的政策方案 将各方案的轮廓勾画出来，并进行初步设计注意三个方面： 政策方案整体上的全面性与多样性 政策方案彼此间的互斥性 政策方案设想上的创新性 细化政策方案两方面的工作： 对轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选 对初步选出的方案加工细化需遵循几条规则： 实用性 可操作性 细致性（3）政策方案的评估包括： 价值评估 效果评估 风险评估 可行性评估-重点 价值评估 为什么设计此方案？ 与政策目标是否一致？ 为了谁的利益？ 期望达到什么结果？ 优先考虑的问题是什么？ 值不值得为这些目标去奋斗？ 效果评估 正面效果与负面效果 经济效果与社会效果 物质方面效果与精神方面的效果 风险评估 风险的强弱程度 防范性措施的准备程度 可行性评估-重点 技术可行性 经济可行性 政治可行性 行政可行性（4）政策方案的优选政策方案的优选标准： 效益-政策给社会公众带来的正面的、积极的福利的程度。 效率-投入产出比 充分性-政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的有效程度 公平性-政策效果在社会中不同群体间被公平或公正的分配 回应性-满足特定群体的需要、偏好或价值观的程度 适当性政策方案优选中共识的形成： 交换 说服 强制政策方案优选中常犯的错误： 利益偏差导致的错误 政策获利化 政策廉价化 政策优惠化 政策分割化 技术偏差导致的错误 仅关注眼前利益 把未来看成是过去的重复 对问题采取过分简化的解决办法 过分依赖于某个人的个人经验 决策者先入为主的看法 不愿做谨慎的实验工作 决策者逃避决断新颁布的城市规划编制办法（2006年4月起施行）：“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。1、中国城市规划职能的变迁 1949-1984年的计划经济时期，城市规划基本上是作为物质空间安排的技术工具，主要工作是落实国家发展计划； 1984-1992年的经济体制转轨初期，城市规划开始成为独立的行政职能，适应体制转轨； 1992-2001年的市场经济体制初创时期，城市规划作为行政管理职能得到强化，主要作用是促进经济增长； 2001年以来的市场经济体制完善时期，城市规划开始向公共政策的本质回归，主要作用是促进社会和谐发展。2、城市规划属于一种公共政策 城市规划符合公共政策的概念涵义 城市规划具备公共政策的基本特征 城市规划满足公共政策的价值取向 城市规划符合公共政策的概念涵义 政府或其职能部门作为主体组织制定 形成一致的共同目标 解决城市发展的公共问题 一旦被确定，城市规划成为一种“社会契约”、“作为准则” 不再是一纸蓝图，更多地是强调其编制、实施、调整、反馈的过程性 城市规划具备公共政策的基本特征 权威性 动态性 层次性 城市规划满足公共政策的价值取向 城市规划“效率与公平”取向的辩证统一 城市规划的“实践”取向3、城市规划公共政策属性的系统剖析城市规划与其他公共政策比较，具有诸多特殊性。 城市规划是一种综合目标的公共政策 城市规划是一种以空间为载体的公共政策 城市规划是一种过程开放的公共政策 城市规划是一种衍生效应极强的公共政策 城市规划是一种刚柔并济的公共政策 城市规划是一种综合目标的公共政策 规划系统时间-兼顾长期与短期价值取向-兼顾效率与公平作用范围-兼顾整体与局部文化意义-兼顾保护与增长 具体某类或某项规划也是有综合目标的公共政策 城市规划是一种以空间为载体的公共政策本质上，空间不仅仅是一般意义上的简单的物质性载体，而且是相关利益主体相互博弈的实体平台，承载着博弈结构、利益关系和社会价值。城市规划作为一门应用科学，其核心功能就是：在资源分配，尤其是土地和空间资源的配置中，反映社会各方面的要求，力求在各个利益集团之间，在当代和未来之间的到平衡。张庭伟，2006从这个角度看，城市规划就是将不同利益主体对经济、社会、环境等各方面的不同要求进行空间化的政策集。博弈 （game playing ）：在多决策主体之间行为具有相互作用时，各主体根据所掌握信息及对自身能力的认知，做出有利于自己的决策的一种行为。 城市规划是一种过程开放的公共政策城市规划的过程开放、透明，参与主体广泛。规划过程的开放不仅仅限于消极的公开、宣传，而是主动走出去接受不同团体和人士的参与。 城市规划是一种衍生效应极强的公共政策城市规划的衍生效应可借助宏观经济学的“乘数效应” 理解：由某一变量初始的微小变动所引致的另一变量的最终巨大变动。 城市规划是空间开发的行为准则，而空间又是城市一切社会经济活动的基础载体，因此，城市规划这种空间公共政策会对城市其他公共政策，如城市财政政策、城市土地政策、城市交通政策等产生广泛影响。而且在很多时候，城市规划还通过空间去落实和统筹其他城市发展政策，从而产生直接作用。 城市规划的核心功能是对城市建设行为的约束和引导，而城市范围内的各种建设物有都具有较强的不易变更性，因而，城市规划会随着这些建筑物的长期存在而对城市各方面的发展产生长时间的影响。 达成一致后公布的城市规划，是全社会必须公共遵守的关于空间使用的契约，同时也提供特定区域范围内的空间发展图景，引导社会经济发展要素的集聚重组和空间资源的优化配置，从而产生多维层面的连锁反应。 城市规划是一种刚柔并济的公共政策不同于类似于成文法、相对只具有刚性的公共政策，城市规划这种针对具体空间特性而制定的公共政策，则更类似于案例法，既具有相对而必要的刚性，又具有普遍而适度的弹性，是一种刚柔并济的公共政策。 刚性体现在：规划程序 弹性体现在：规划的具体内容4.我国城市规划公共政策的发展方向以体现城市规划的“公共政策性”为目标制定城市规划要密切关注当前的社会问题规划应全面体现各阶层的利益发挥市场作用，重视“自下而上”的规划思维重视“战略性、研究性”，摆脱“技术性、计划性”的束缚政策法规中应赋予公众参与的权利，并规范其执行细节。增强城市规划的透明度，建立完善的规划监督体系。规划师层面市民层面1.区域与城市公共政策区域公共政策通过政策，安排与调整区域内各生产要素的组合和空间配置，实现区域经济的健康、持续与协调发展。由中央政府和地方政府制定。美国城市分散政策 在城市功能及居住上制定了一系列的配套政策。包括政府的分区法令及规划、联邦住宅政策、郊区及农村地区的电力设施等建设。分区法令及规划政府积极干预城市发展，调整城市结构，向使城市向边缘和郊区空间扩散，形成多中心布局。企业选址政策制造业外迁带动人口外迁。通过公路政策促进制造业向边缘及郊区外迁；税收倾斜政策；联邦对地方的补贴有利于郊区而不是城市；政府在郊区大力引资设厂。联邦住宅政策保证分区规划的实施，1934年住宅法1944年军人修正法案为人口大规模向郊区迁移提供了支持与保障。租金控制法所获租金不足以支付高额不动产税及旧房维修费，使得大量房地产所有者离开城市。发展公路交通政策高速公路改变了郊区的地位。郊区及农村地区的电力设施建设提高郊区、农村生活质量和建设工厂的可能性1.区域与城市公共政策城市公共政策为了解决和协调城市公共问题，由城市政府制定并实施的、以实现相关利益主体的利益为目标的一系列政策或措施。专家指出，上海外环线内人口应控制在800万，而现有人口已达915 万。这就是说，要有115万左右的人口应疏散到郊区。同时，要吸纳100万外来人口和400 万农民进城。据分析，上海市可容纳的人口在1 9002 000万之间，因此，上海郊区人口将在11001200万人之间。如何解决这11001 200万人的交通问题，这是城市空间优化重组的前提条件。日本东京都市圈以快速轨道交通支撑和引导城市发展二次世界大战后，东京都区部人口总量和密度不断增加，城市交通拥挤成为当时政府和居民日益关注的问题，60年代以后，小汽车快速发展更加剧了这种态势的发展，城市地铁拥挤不堪、道路交通拥挤持续时间延长；城市环境污染和能源短缺日益严重；城市地价不断上涨。东京都市圈地区人口的高度集中和机动化水平的提高，使得城市地区的道路交通供需矛盾日益突出。在东京都周边地区发展新市区成为中央和地方政府降低东京市中心地区发展强度和缓解城市交通矛盾的重要政策。城市交通发展重点在于公共交通，尤其是轨道交通。依靠快速轨道交通干线将大城市及其影响地区组合成为一种多中心的城市结构体系。同时，还控制机动车的拥有和机动车的使用。东京：轨道上的城市这完全是一个建设在轨道上的城市，轨道成了维系东京都市圈正常运转的生命线。它的轨道交通密度和长度都居世界大城市首位 小结二、专业文本的写作规范城市规划文本是指由城市规划机构编制的反映城市规划的基本原则和具体内容，以及在实施过程中必须予以的政策和相应的过程，并由国家权力机关按照国家有关法律批准的，对于城市社会具有一定强制力和约束力的法规性文件。城市规划文本的特征 1内容的法制性2法规的体例性 3语言的严密性1.城市规划文本的特征 内容的法制性内容要有法律依据，体现国家的意志并以国家的强制力保障其实施。内容要从规划实施的社会行为要求角度来建构规划文本的内容。要具有切实的可行性。1.城市规划文本的特征 法规的体例性 文本形式基本上采用章则条文式：即将文本内容分成“总则” 、“分则”和“附则”三部分。一般而言，在总则中要书写文件制定的目的、依据、实施对象、总体要求、管理机关等内容。分则中根据规划具体内容的需要书写具体的实施条款、奖惩办法等内容。附则中主要书写解释权限、同其他法规性文件的关系、生效日期等内容。1.城市规划文本