※※财政支持新农村建设的实践与思考(外发稿)

财政支持新农村建设的实践与思考建设社会主义新农村，是党中央做出的重要战略决策。财政作为政府履行职能的重要工具和资源配置的重要手段，在推进新农村建设进程中肩负着重要职责。如何充分发挥财政职能，支持社会主义新农村建设，是当前和今后一个时期财政工作面临的一项重大任务，也是一个亟需解决的重大课题。本文结合市经济社会发展的实际，围绕新形势下公共财政的职能，就如何发挥和放大财政作为资金主渠道和重要经济杠杆在建设社会主义新农村中的作用和作为做一总结、研究和思考。一、财政支持“三农”工作的简要回顾近年来，市财政部门按照科学发展观要求，紧紧围绕“两个率先 ”目标，采取 积极、有力的财 政政策，并注意充分发挥并放大其效应作用，全力扶持农业发展、引导农村建设、激励农民增收，在壮大村级集体经济、促进农民增收致富、支持新型村庄建设、构建农村保障体系等方面做了大量的工作，并且取得了一些进展，见到了一些成效。一是不断加大支农投入，发展壮大农村经济。市镇两级财政按照“全市 财政支 农资金增量高于上年、财政预算内资金用于农村建设的比重高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金高于上年、最终农民得到的实惠高于上年”的要2求，不断增加对“三 农” 的投入。2004、2005 年，财政支农预算增幅比总支出增幅分别高出 4.57、6.02 个百分点；2006 年预算安排支农资金 13895 万元，同比上年增加 4005 万元，增长幅度达 40.5%，强有力的财力支持，有力地促进了全市农村经济发展。目前，全市村镇两级集体总资产达 63 亿元，收益总额超过 6 亿元；142 个行政村，集体净资产达 18.39 亿元，年稳定收入 2.78 亿元。年收入超过 100 万元的村有 67 个，占比达47%。其中，年收入超过 1000 万元的村有 5 个，5001000 万元的村有 11 个。二是落实支农惠农政策，支持促进农民增收。2001 年，市率先推行农业税改革，税改当年农民的减负率就达到30%以上，第二年应由农民个人缴纳的农业税全部由市级财政负担，第三年全面免除，农民负担为零。2004 年以来，市镇两级财政共发放粮食补贴、良种补贴、农机补贴以及农资增资补贴资金 798.9 万元，受益农户达 28598 户。2006 年，根据上级的统一部署，开设立了农业保险基金，市镇两级财政投入64.3 万元资金率先推开了“水稻险” 。各 项支农惠农政策的落实，有效地稳定和促进了农业发展，也较大幅度提高了农民的受益水平。2005 年，全市农村居民的人均纯收入达到 8760 元，其中，政策性收入达 600 元，占农民人均纯收入的 7%左右。三是筹措专项扶持资金，整治改善农村环境。近几年，市、3镇两级财政每年投入超过 10 亿元的资金，为全面展开以“农村十项实事工程”为 主要内容的新型村庄建设提供了强有力的财力支撑。目前，全市农村道路全面灰黑化，改造和重建农村危桥 255 座，实现了村村通公路，农村的教育、文体设施和卫生医疗条件同城市基本接轨，农村改水改厕、垃圾管理、水环境整治得到进一步加强，村级社区服务中心、卫生服务站、 “五位一体”综 合治理办 公室等服务设施基本做到了全覆盖，农村的村容村貌、卫生环境、居住环境和生态环境得到较大改善。四是构建综合保障体系，解决农民后顾之忧。按照“老有所养、病有所医、贫有所扶、劳有所业、失地有补、增收有门”的农村社会综合保障体系建设要求，从 2002 年起，在市区推行无门槛享受养老补贴的新型农村养老保险制度，到达退休年龄的农民每月可领取 120 元的基本养老金。2004 年，开始推行建立以大病统筹为主的农村合作医疗保险制度，将全区37.2 万农村居民全部纳入医疗保障体系之中。市镇两级财政每年投入两项保险的资金分别超过 1 亿元和 3000 万元，2005年，实际投入达 2.12 亿元和 3671 万元。2005 年起，在全区农村实行免费义务教育，全面免除了农村学生的学费和杂费，并对家庭困难学生进行补助，社会保障对农村经济社会发展的支撑能力不断提高。伴随着市经济的快速发展，财政资金、政策扶持“三4农” 发 展的增益效 应 在不断显现，为建设社会主义新农村奠定了坚实的基础。但也要看到，市农村经济发展的不均衡性依然十分突出，镇域经济发展的差距正在逐步拉大，占到大约 15%比例的集体经济薄弱村要达到新农村建设标准也并非易事，应该说，农业、农村和农民仍然是市经济社会发展中最薄弱的环节，也是未来很长一段时间内财政工作关注和扶持的重点。二、财政支持社会主义新农村建设的实践探索遵照中共中央关于建设社会主义新农村的“二十字” 方针，市委、市政府确立了“规划科学化、 农业产业化、设施城市化、服务一体化、环境生态化、农民知识化、生活文明化、管理民主化”的新 农村建 设总体目标，提出 “到 2010 年，全市农民人均纯收入达到 1.3 万元，年稳定收入超过 100 万元的行政村达到 80%以上，经济薄弱村基本全部脱贫，农村与城镇保障制度基本接轨” 的新农 村建设阶段任务，启 动实施了以建立健全农民持续增收、农村社会保障、农村综合管理长效机制为主要内容的“八大工程 ”，全面推 进全市的社会主 义新农村建设。根据市委、市政府的部署，并针对市传统农业比较发达、自然资源相对丰富、农村经济基础厚实、新农村建设起点较高的实际，市财政部门按照“多予放活与引导激励为主体，重点扶持与因地制宜相结合”的基本思路，从以下五方面5入手尝试就财政支持新农村建设进行了一些积极的实践探索：1、围绕“六个一 ”产业优势 ，探索做大做 强现代农业产业的扶持措施。市的农业产业化发展主要依托太湖山水资源优势，通过对茶叶、螃蟹、草鸡、蔬菜、羊肉、苗木等六大特色农产品进行深度开发，拓展农产品功能，延伸产业链条，放大产业优势。财政扶持重点围绕“六个一 ”工程的实施和推进，从四个方向切入：一是扶持农业产业化重点项目建设。对农业产业化重点项目进行资金补助，支持龙头企业、基地和合作经济组织的规模化建设和产业链延伸。2006 年，全市确定了 21个农业产业化重点扶持项目，财政先后投入扶持资金 800 万元，项目建成后，预计可增产值近 4 亿元， “六个一” 工程主导产品的销售收入预计将突破 20 亿元大关。二是开展信贷担保和贷款贴息扶持。市财政每年安排 100 万元资金，设立“农业小额信贷担保基金”，放大四倍的 资金量， 专项用于农业产业化企业、农业专业合作经济组织等提供小额信贷担保服务，需要企业支付的担保费用也由区农业产业化资金扶持；每年安排100 万元农产品经纪人专项扶持资金，作为农产品经纪活动的贷款贴息补助以及经纪人的教育培训和奖励经费，以带动、提高农业产业和农产品经营的组织化、规模化水平。三是支持农业科技创新和品牌创建。有针对性地投入发展引导、品牌奖励、科技示范等不同形式的财政扶持资金，支持农业科技创新，扩6大农产品品牌知名度，推动农业增长方式转变，提高农业综合经济效益。比如，2006 年，财政投入河蟹养殖科技入户示范工程补助经费 25 万元，通过 25 个技术指导员带动 511 个科技示范户，辐射 7700 个养殖户、近 12 万亩的养殖面积，使河蟹健康养殖技术的入户率和到位率达到 90%以上，太湖大闸蟹出产突破 8000 吨大关，销售收入预计超过 7 亿元，比 2005 年增收 2 亿元。现在， “太湖牌” 大闸蟹已先后 获得国家绿色食品认定、 “中国十大名蟹” 殊荣和省级名牌 农产品称号，河蟹养殖业发展成为全区农业的支柱产业。四是积极向上争取农业开发项目扶持。2006 年，先后申报了 7 个农民专业合作经济组织、7 个农业产业化龙头企业、12 个高效外向农业、9 个农村小型公益设施、8 个无公害基地等农业综合开发项目，争取省扶持资金 1300 多万元、市补助资金 600 多万元。今后几年，将利用“国家 现代农业 示范园区休闲观光农业基地” 、“休闲观光农业基地”等丘陵山区高效农业综合开发基地建设，积极争取国家和省、市重点开发项目，进一步加快全市的农业产业结构调整步伐，推进现代农业建设和农业产业规模化建设。2、抓住农村“五大合作 ”载体，探索建立促 进农民增收的长效机制。大力推进农村股份合作经济组织建设，是进一步激发农村经济活力，实现农民持续稳定增收的有效途径。财政扶持主要从政策、机制上进行“放活” 。一 是“放活”扶持政策，推7进“五大合作”发展。采取“以奖代返” 、“以奖代补”等财政扶持政策，重点支持农村、农民组建以资产、土地、农产品、物业、旅游等“五大合作 ”为 主要内容的股份合作 经济组织，引导农民把手中闲散的资金集中起来投资置业，把分散种养的农民和生产资源组织起来共同开发市场，发展壮大农村集体经济，进一步提高农村居民的投资性收入。目前，全市累计组建各类股份合作社（协会）136 个，入股农户 5.6 万户，股民（社员）人均增收 720 元，受益农民达 18.7 万人，占全市农民总数的 40%以上。计划到 2010 年，使股份合作社的覆盖率达到 100%，做到人人有股份、家家有物业、户户有分红。二是“放活”优惠机制，壮大“五大合作”规模。明确组建属于农民投资性股份合作社的，以地方税收留存部分为奖励标准返给合作社，享受财政扶持政策的时间从 3 年延长到 5 年，兴办新项目涉及到的各类规费，原则上实行“零交费” ，农产品股份合作社生 产、收购、销售本社范围内的农产品，税收按自产自销性质予以免征，同时，鼓励合作社之间联合经营，以整合资源、放大规模，进一步提高农村居民的经营性收入。三是“放活”管理制度，增强“五大合作”活力。把土地作为促进农村集体经济发展和农民增收的重要资本，加快农村宅基地置换，引导农民向居住小区集中，增加农村非农建设用地；建立集体土地“留用地” 政策，按照集体土地的 10%留出发展空间，用于发展农民投资性股8份合作社；合作社使用集体土地产生的土地流转收益，80%返还合作社，以增强农村集体经济组织的活力，拓展农民增收空间，进一步提高农村居民的资产性收入。3、推进农村综合保障体系建设，探索提升和谐社会水平的有效途径。近几年，市财政对农村社会事业的投入不断增加，但相对城市而言，农村的保障水平仍然偏低，需要进一步统筹城乡发展，增加农村公共产品供给，促进农村社会事业协调发展。一是推行农村养老保险向城镇职工基本养老保险并轨。按照城乡“保障 项目基本相同、保障 标准基本趋同” 的原则，采取市、镇财政和农民个人分别承担一定缴费比例的办法，首先，将失地农民中 10.5 万名保养人员和剩余劳动力全部转换为城镇职工养老保险，之后，逐步推进农村养老保险与城镇职工基本养老保险接轨，到 2010 年实现农村养老保险与城镇职工基本养老保险并轨运行。二是推进农村合作医疗保险体系建设。2006 年起，实行家庭门诊、大病统筹、医疗救助“三位一体” 的农 村合作医 疗，推行农民刷卡看病，方便农民就医。同时，将农村合作医疗保险统筹标准从 100 元提高到 140 元，其中，农民个人负担 40 元，其余部分由市、镇两级财政分别负担。建立农村合作医疗保险统筹标准逐年增长机制，力争到 2010年达到人均统筹 250 元的标准，农民医疗保险最高报销金额可以达到 20 万元。三是建立健全失地农民保障制度。从 20069年开始，两级财政预算内每年安排可用财力的 3%5%，土地净收益中安排 10%，建立被征土地农民生活保障专项基金，逐步提高失地农民生活补助费标准，消化征用土地中的遗留问题，化解乡镇财政风险。投入专项资金，加强对失地农民的教育和职业技术培训，促进失地农民充分就业；建立农民就业奖励扶持政策，鼓励企业优先录用本地农民。四是完善农村社会救助体系。建立农村低保标准自然增长机制，逐年提高农村低保标准，逐步缩小城乡低保差距，2010 年实现农村与城市最低生活保障制度基本接轨。研究制定农村丧失劳动力的伤残人员的保障政策，建立健全财政资助、社会救助和多方扶助的社会救助网络，保证农村救助对象全覆盖。4、支持农村基层政权运行，探索夯实社会主义新农村建设基础的新举措。农村基层组织是建设社会主义新农村的带头人和执行者，也是财政支持新农村建设必须把握好的一个着力点。根据吴中区实际，支持农村基层组织建设，主要从三个方向入手：一是支持富民工程建设。从 2006 年起，对薄弱村帮扶的财政投入模式和资金运作方式进行了改革创新，由过去的资金直接扶持转变为现在的“造血 ”项目扶持，集中财力帮助 17 个村级收入在 50 万元以下的集体经济薄弱村在经济开发区工业园内建造标准厂房“ 富民工业区” ，充分利用开发区的区位优势以及由此产生的“级 差地租” ，保证每个经济10薄弱村每年获得 20 万元以上的纯收入。首期投资 5000 万元，由市镇两级财政和挂钩帮扶单位共同负担，计划用 3 年时间滚动开发建成。二是支持新农村示范村建设。市财政设立新农村建设专项基金，每年安排 1000 万元资金专项用于新农村示范村建设。2006 年，按照每个村庄 20 万元和 40 万元的标准先后投入区级示范村建设专项启动资金 240 万元、市级示范村建设专项补助资金 440 万元，启动了一批农村经济发展、基础设施和公共服务项目，力争经过两到三年的扶持，把 11 个市级示范村和 12 个区级示范村建设成为功能区域分明、基础设施配套、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村管理民主、社会和谐文明的新农村，为全市的社会主义新农村建设提供示范、引导。三是统筹乡村干部基本报酬保障。为了进一步稳定和加强农村干部、骨干队伍建设，推行实施农村主要干部基本报酬和社会保险统筹政策，对全市农村 491 名主要干部和 142 名专职治调主任的基本报酬和社会保险经费实行市、镇（区、街道）、村三级统筹，其中，市镇两级负担近 40%的比例，每年由两级财政投入 380 余万元的资金给予补助，以保障农村主要干部、骨干的基本利益，解除他们的后顾之忧，调动他们开展工作的积极性。5、不断深化各项财政改革，探索建立支持新农村建设的财政激励机制。市、镇财政直面“三农”一线，承担着更多的支11农职责和任务，必须立足于健全和完善公共财政体系，通过深化各项财政改革，激活乡镇、农村自主发展的源动力，为新农村建设提供制度上的保障。一是深化市、镇（区、街道）财政体制改革。按照税收属地征收、维持增量简化结算、财力适度倾斜转移支付以及支持开发区、度假区建设的原则，对镇（区、街道）实行“税收属地征收，统一结算政策，维持既得财力，增收比例分成”的财政管理体制，合理划分市、镇（区、街道）的事权和财权，明确各级财政的支出范围和责任，激励乡镇财政增收节支、发展壮大，同时，努力增加农村公共产品和服务的支出比重，强化农村的社会管理功能。二是推进乡镇财政国库集中收付制度改革。以乡镇事业单位财务结算中心为载体，通过与国地税和国库代理银行的横向联合，采用“一个不变、两个取消、三个集中、四个直达、五个统一”的办法，将乡镇政府所有财政性资金集中在国库代理银行开设的账户进行管理，所有收支行为都通过单一账户实现，并由财政部门统一管理、核算，以规范乡镇的收付行为，提高乡镇财政调控资金的能力，增强乡镇财政支持新农村建设的支付能力。三是进一步深化农村各项综合改革。巩固农村税费改革成果，在确保农民零负担基础上，各项直补政策落实到位，真正做到多予、不取。积极调整财政支出结构，对农村义务教育、农村学校公用经费、农村教师工资等教育事业经费全额保障，努力提高农村中小学校12的办学能力和教育质量。加大对经济薄弱乡镇、村的财政转移支付力度，特别对资源型、环境约束型乡镇研究专门的转移支付办法，促进乡镇平衡协调发展。加强农村政务、财务公开，强化对村级财务的管理和监督，在村级逐步建立起资金、资产和资源集中收付的管理制度，保证农村基层党风廉政建设，不断提升全区的新农村建设水平。三、对财政支持社会主义新农村建设的若干思考建设社会主义新农村，是一项需要长期坚持的战略任务，也是一项艰巨复杂的系统工程。要确保新农村建设的顺利推进，不仅需要财政“ 真金白银” 的支持，也需要 财政政策、理念上的创新和财政体制、机制上的保证。这些都对财政工作提出了新的挑战，是未来很长一个时期内财政部门需要应对和规划的一个工作重点，也需要各级认真、深入地进行思考。思考之一：支持社会主义新农村建设，要立足支农资金增长，在投入渠道上有新的拓展。新农村建设需要大量的资金投入，仅靠财政支持难以满足实际需求，必须立足支农资金增长，建立起以财政资金为引导、农民投资为主体、社会资本广泛参与的多元投资体系，形成多渠道筹资、多层次投入的良好局面。财政部门要按照存量调整、增量倾斜的原则，积极调整支出结构，不断增加支农资金投入总量，逐步形成新农村建设的稳定资金来源。同时，注意合理划分财政与市场和农民在新农村建13设中的责任关系，建立起有效的财政激励机制，形成全社会参与新农村建设的利益导向，引导和鼓励各种社会资源向新农村建设积聚。比如，采取贷款担保、贴息扶持、投资参股等财政政策手段，吸引信贷资金加大对新农村建设的投入，鼓励、引导农民和农业企业充分利用市场机制进行融资、扩张和发展；运用项目补助、以奖代补、以奖代返等财政扶持措施，增强民营企业、社会力量从事农业发展和经营的积极性，调动民间资本投入新农村建设，等等。思考之二：支持社会主义新农村建设，要立足农村经济发展，在推进现代农业发展上有新的举措。推进现代农业建设，提高农业产业的支撑能力，是农村经济发展的方向，也是新农村建设的前提和基础。财政支持社会主义新农村建设，必须把着力点放在支持农村经济发展上，在推进现代农业发展上有新的举措、新的作为。首先，财政政策要体现在支持农业产业化发展的方向上，重点支持有竞争力、带动作用力强的农业产业化龙头企业和农产品基地建设，加大培育支柱、骨干产业的力度，以达到辐射、带动农村、农户经济发展的目的。其次，要积极调整现有的支农资金投向，不断加大对农业科技方面的投入，加快推进农业科技创新和农业技术推广体系建设，推动农业增长方式转变，提高农业综合经济效益；要按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，积极支持发展循环农业、节14约型农业，重点扶持休闲、观光、生态、旅游等新型农业产业，打造现代农业新的亮点，调整优化农业产业结构。再者，要主动搭台服务，充分利用财政融资平台优势，加强与各类金融机构的合作，积极争取各类优惠贷款，适时推进农业保险，为现代农业发展“加油” 、“打伞”。思考之三：支持社会主义新农村建设，要立足增加农民收入，在扶持环节上有新的办法。增加农民收入、提高农民生活质量，是财政支持新农村建设必须牢牢把握的一个中心任务。苏州地区农村经济发展较快，农民人均收入水平起点较高，促进农民持续增收，必须在扶持环节上有新的办法。财政扶持应重点从三个方向切入：一是提升农民素质。要把农民的文化学习、技能培训放在优先位置，摆上议事日程，由财政负责买单。不断扩大农村劳动力的职业技能培训，力争使每个农村劳动力都能够掌握 12 门致富技能；切实加强对农村干部、党员的素质和先进实用技术培训，增强他们的带头示范能力；积极组织农村劳动力转移培训，增强农民转产转岗的能力。二是促进农民就业。要支持建立登记、培训和用工衔接配套的农民就业培训服务体系，以及覆盖城乡、统一规范的劳动力就业市场，鼓励引导农村劳动力转移，对于使用本地农村劳动力超过一定比例的企业，给予适当的奖励。探索财政资金购买公益性岗位的方式，拓展保安、保洁、保绿等多种形式的就业渠道，保15证大龄农村劳动力充分就业。三是扶持农民创业。要采取积极的财政扶持政策，支持农民自主创业，大力发展规模种养殖、农产品深加工和新型农业产业，引导农民投资集宿楼建设和休闲旅游等服务性领域，组织农民从单独创业向合伙创业、联合创业转变，进一步优化农村生产力布局。思考之四：支持社会主义新农村建设，要立足改善农民的生产生活条件，在农村基础设施建设上有新的成效。尽快改变农村公共事业滞后的状况，是广大农民群众的迫切要求，也是新农村建设的一个亟待解决的薄弱环节。财政