一例司法建议引起的卫生行政处罚案例分析

一例司法建议引起的卫生行政处罚案例分析1、 案情概述2014 年，A 区卫生和计划生育委员会收到 A 区人民法院司法建议书，内容：某门诊部将医疗机构执业许可证变相出让给口腔科医师黄某使用，建议 A 区卫生计生委对该门诊部和黄某规避我国行政法规禁止性规定的行为以及进行非法活动的财务和非法所得予以处罚和收藏。经调查，A 区卫生计生委认定双方当事人之间存在转让医疗机构执业许可证的行为，依据医疗机构管理条例第四十六条、 医疗机构管理条例实施细则第七十九条规定，给予该门诊部罚款人民币 2000 元整、没收非法所得 7350 元整的行政处罚。该门诊部自觉缴纳的罚款，本案得以结案。2、 案情分析21 证据调查A 区卫生计生委收到区人民法院司法建议书后，调取了该门诊部和黄某合同纠纷的卷宗复印件，法院判决书认定：该门诊部变相出让医疗机构执业许可证给黄某使用。A 区人民法院判决书为正式法律文书，可以作为本案的证据使用，但是需要卫生行政部门进一步调查取证。A 区卫生计生委受理了案件。因本案双方签订的合作合同内容为法规政策所禁止，损害了社会公众利益且属无效合同，可不予采信，但是合作合同上有该门诊部合同专用章、黄某及该门诊部法定代表人王某的签字，且在对王某的调查中，王某对该合同真实性予以认可，故在案件查处中可作为证据使用。经调查核实，当事人该门诊部为卫生行政机关核准登记并依法取得医疗机构执业许可证的综合门诊部，核准科目中有口腔科。当事人黄某为自然人，已取得医师执业证书 ，执业科目为口腔专业。2011 年 10 月双方签订合作合同 ，约定：“甲方（该门诊部法人王某）提供该门诊部口腔科与乙方（黄某）合作，合作期限 5 年，风险保障金 50000 元由乙方（黄某）支付。合作期间，甲方提供经营场所及牙片机。房租、水电、卫生、电话、电视、取暖及相关费用由甲方支付。乙方提供医疗设备及使用耗材、从业人员，从业人员工资及相关费用由乙方支付，而乙方从业人员在从业期间所造成的一切医疗纠纷、劳动保障和责任事故由乙方承担，如因此给甲方造成了经济损失在风险保障金中扣除，不足部分由乙方补齐，合作合同视为终止。如要继续合作乙方需向甲方交纳双倍风险保障金，合作期间甲乙双方均须依法合理经营，合作期满甲方如数退还乙方的风险保障金。 ”“合作期间，甲乙双方的营利以该科的月营业额分成。合作期间如乙方经营不当或经营不善而无法经营，甲方退还风险保障金 50%，合作终止。 ”“甲方应保证乙方在合作期间能够正常行医，并向乙方提供甲方门诊部的相关证件（房屋租赁合同及法人身份证） ，乙方应向甲方提供从业人员的真实执业资历及相关证件以保证双方合作的合法性。 ”“合作期间如乙方意欲转让，必须首先同甲方进行协商。 ”2013 年 10 月因拖欠流水分成金额产生纠纷，双方终止协议，并因设备搬迁、押金等问题产生矛盾，黄某向 A 区人民法院提起诉讼。22 对违法事实的认定A 区人民法院审查认为，本案中该门诊部与黄某签订的合同名为“合作” ，实为该门诊部为黄某提供医疗机构执业资质，并通过分配黄某的医疗执业行为所取得的收入来获取相应的分成，系变相出让医疗机构执业许可证 ，双方系以“合作合同”的合法形式，掩盖其行为内容上的非法性，以此规避我国上述行政法规的禁止性规定。医疗机构管理条例第二十三条第一款规定：“医疗机关执业许可证不得伪造、涂改、出卖、转让、出借” ，没有提及“出让”，因此，关于双方的违法事实，需要卫生行政部门进一步调查取证。在调查中，该门诊部法定代表人王某出于逃避行政处罚的心理，否认双方之间的关系为转让医疗机构执业许可证行为，而称双方为聘用关系，致使调查人员无法取得对事实认定有利的当事人陈述作为证据，但违法事实的认定需要调查人员对各种证据综合分析后才能得出结论。因此，调查人员对合作合同的条款内容进行核实，理清双方合作期间的经营形式、合作双方的内在关系以及经济利益分配形式，并结合双方法庭谈话笔录内容、法院判决书等作为证据，对合作行为进行准确定性。221 该门诊部与黄某“合作”期间的实际关系。对本案例合作合同的相关条款进行核实的过程中，调查人员认为：该门诊部为合法的医疗机构，设置有口腔科；黄某已取得医师执业证书 ，证书上她的执业科目为口腔专业，在该门诊部执业期间执业地址注册在该门诊部；该门诊部与口腔科医师黄某之间有合作关系；黄某与门诊部房屋等存在租赁关系；黄某以该门诊部名义开展诊疗活动，该门诊部承担法律风险，而不承担亏损风险；双方有利益分配。同时，根据法庭卷宗记录，在庭审中，双方均认可双方之间是合同关系而非劳动关系。 卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复 （卫政法发【2004】224 号）中将“医疗机构出租承包科室”的概念界定为“医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动。 ”王义新等人认为，查处医疗机构出租承包科室案件需要具备 4 个关键因素，即：（1）医疗机构将房屋或科室出租给非本医疗机构人员或其他机构；（2）医疗机构通过出租房屋、科室收取租金或变相收取租金；（3）承包科室经营的主体是非本医疗机构人员或其他机构；（4）承包方以出租方医疗机构的名义开展诊疗活动。本案中，黄某为自然人，具有行医资格，并且在该门诊部执业期间已将执业地点注册至该门诊部，因此不能认为黄某为非本医疗机构人员或其他机构。综合分析合作合同的权利义务关系及利益分配形式并参考法院判决内容，调查人员认为该门诊部与黄某的关系实质为转让医疗机构执业许可证行为。222 法律适用。调查过程中，该门诊部法定代表人王某一直强调双方“合作”的目的是避免单位口腔科被核减，实际上并没有赚到钱。而且，黄某在其单位从业期间没有造成医疗纠纷和责任事故，故不能认定该门诊部转让医疗机构执业许可证给黄某使用是以营利为目的，也不能认定医疗机构执业许可证受让方黄某在该门诊部执业期间给患者造成了伤害。同时，从 A 区卫生计生委调取黄某的医师执业证书可见她的执业科目为口腔专业，在该门诊部执业期间执业地址注册在该门诊部。因此，不能认定该门诊部转让医疗机构执业许可证给非卫生技术专业人员。故 A 区卫生计生委依据医疗机构管理条例第四十六条、 医疗机构管理条例实施细则第七十九条的规定，拟给予该门诊部“没收其非法所得，并处以 3000 元以下的罚款”的行政处罚。23 对非法所得的计算没收非法所得是行政处罚法定种类，是行政处罚机关剥夺被处罚人财产所有权归国家所有的行政处罚形式。卫生部法监司关于对中“非法所得”含义解释的答复 （卫法监法发【2000】第 45 号）中指出：医疗机构管理条例第四十四条中“非法所得”指未取得医疗机构执业许可证擅自执业的人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收入。对非法所得的没收，本质上是一种追缴。此案中对非法所得的有关证据是：A 区人民法院民事判决书、合作合同 、对该门诊部法定代表人王某的调查笔录以及该门诊部出具的情况说明 ，这些证据对非法所得的数额认定符合逻辑关系，构成证据链。根据判决书的判决内容，法院认为该门诊部与黄某签订的合同应被认定为无效。合同被认定无效即自始不发生法律效力，因该合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任，双方因该合同取得的财产，均应返还，使双方之间的财产关系恢复到合同订立前的状况。法院支持黄某要求该门诊部限期退还违法扣押黄某的风险保障押金 50000 元，赔付利息损失 6000 元，支付仪器设备搬迁费2000 元。对该门诊部的调查中，其法定代表人王某称，关于扣押黄某的风险保障押金，该门诊部已经在法院二审结束后，交给 A 区人民法院。由于出卖、转让、出借医疗机构执业许可证无成本，同时，对于当事人已缴税款和有证据证明已退还、赔偿受害人的金额，应在没收违法所得时扣减（计算时仍应计算在内）并予以说明。因此，风险保障押金不计入非法所得。该门诊部提供的情况说明中提到， “黄某在该门诊部口腔科执业时间是从 2012 年 3 月 15 日至 2013 年 10 月 15 日。这期间，口腔科的营业额共计 2.1 万元。给黄某 13650 元，门诊部收取 7350 元。”虽未提供辅助证据，但该情况说明是由该门诊部法定代表人王某提供并得到其认可，符合逻辑关系，故予以认定：黄某在该门诊部口腔科执业期间，该门诊部的非法所得是 7350 元。24 案件后续处理按照行政诉讼法第 65 条“接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处处理情况告知人民法院”的规定，A 区卫生计生委将本案的处理结果及时函告区人民法院。本案的不足之处在于未对当事人黄某进行调查。因黄某的执业地点已变更至外地，其案件委托代理人也拒绝来 A 区卫生计生委接受调查，且本案中证据已足够证明该门诊部转让医疗机构执业许可证给口腔科医师黄某使用，故本案中未对黄某及其委托代理人进行调查。关于黄某使用通过转让非法手段获取的医疗机构执业许可证开展诊疗活动的案件，建议另案进行处理。依据卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复 （卫政法发【2004】224 号）中“使用通过买卖、转让、租借等非法手段获取的医疗机构执业许可证开展诊疗活动的，按照医疗机构管理条例第四十四条规定予以处罚”的规定，对黄某应当按无医疗机构执业许可证进行处罚。3、 建议转让医疗机构执业许可证行为是随着医疗市场的发展、变化而形成的，究其原因有复杂的社会、体制因素，如医疗卫生体制改革与发展不够完善、政府财政投入不足等。转让医疗机构执业许可证行为发生在经卫生行政部门许可的合法的医疗机构内，隐蔽性大，对患者的欺骗性强，存在较大的医疗安全隐患。在执法实践中，卫生监督员对这种违法行为的取证越来越困难，同时对转让医疗机构执业许可证违法事实的认定也存在困难，因而实际能够立案查处的案件数量并不多。对上述行为的处理作者有以下建议：31 出台扶持政策政府及时出台扶持政策，对相对落后地区的医疗机构尤其是农村医疗机构和个体行医者提供支持，疏导社会相对过剩的卫生人力资源，平衡各地区医疗