新型城镇化调研(定)

坚 持改革创新、依法治区，努力创出以人为本、生态优先、创新驱动、集约高效的新型城镇化发展之路新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手，城镇化是现代化的必然趋势。一方面，和改革开放以来的城镇化过程相比，新型城镇化具有新的特点，习近平总书记就曾强调指出，新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升发展质量，要努力实现包容性增长、绿色的增长。增长、绿色、包容，是新型城镇化的关键词，也是三大目标。因此新型城镇化道路，不是简单的造城运动，也不是单纯的经济行为，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡” 到 “城”的根本转变，由 “外延式扩张”转为“内聚式发展”，从而使城乡建设、经济增长、生 态保护和民生改善同步迈进。另一方面，探索新型城镇化，也是指需要反思过去城镇化发展过程中存在的不足和弊端，应对当前城镇化发展阶段出现的新问题，并以更高的定位推进城镇化的发展和实践。改革开放以来，溧水城镇化大体经历了新世纪之前的起步阶段、新世纪初期的发展阶段、 “十一五” 以来的加速 阶段三个阶段，目前正逐步进入注重城镇化规模与质量、速度与效益的协调发展阶段。特别是 2012 年以来，我们把城镇化作为主攻方向，大力实施城建提升计划，经过数年的持续努力，我们在规划设计、产业发展、城市功能、城乡统筹等方面取得了阶段性明显成效，成为全市新型城镇化综合改革试点区，为新型城镇化发展作了有益的铺垫。预计截至 2014 年底，全区建成区面积从 2012 年的 22 平方公里拓展到 69.98 平方公里，三次产业结构从 8:60.7:31.3 调整为27：55.2：37.8，城镇居民可支配收入从 31602 元增长到 37658 元，农村居民人均可支配收入从 14356 元增长到 17186 元、增幅连续2 年超过全市平均水平，新增成片造林面积 38818 亩，全区林木覆盖率达 34.5%、城区绿化覆盖率达 42.39%。然而，对照新型城镇化发展的新要求，当前溧水的城镇化还面临着诸多问题。一是在发展理念上是“ 物化” 的，而不是“人本”的。在建设方面，重建设轻管理，如交通秩序混乱、物业管理缺失、违建屡禁不止、城市综合管理体制不完善等；在产业发展上，更多的考虑固定资产投资和经济增长速度，而忽略了产业发展与人的发展的相互影响，导致就业层次低、高素质人口少，2012 年以来新增就业人员中大学生占比仅为 42%；在民生改善上，我们的居民在劳动报酬、教育卫生、社会保障等许多方面不能享有南京市民待遇，截至 2013 年底，我们的城乡居民收入分别低于全市平均水平 4930 元和 421 元。二是在工作安排上是割裂的，而不是系统的。我们的产业发展和环境保护是相互割裂的，城镇建设和生活宜居是相互割裂的，生产空间和生活空间是相互割裂的，居住功能和服务功能是相互割裂的，如部分产业发展不但未能为本地居民带来就业机会、提升人口质量，还造成环境污染危害居民的健康。三是在发展路径上是短期的、粗放的，而不是集约的、可持续的，当前，我们的发展仍存在只图数字、不计成本，只顾眼前、未虑长远的现象，部分项目重投资轻效益、重产出轻环境，如 2014年全区清理低效闲置项目 67 个，项目亩均回购成本高达 20 多万元，项目亩均税收贡献不足 5 万元，回购成本远高于所产生的收益；城乡建设过于无序和分散，建设空间与土地供应存在巨大落差，低端的发展水平使我区的资源、环境承载能力已到了难以为3继的地步，发展的瓶颈就在眼前。因此，面对新形势、新要求，面对我区城镇化中存在的问题，如何走好新型城镇化之路，亟需我们进一步深入研究和思考。结合我区实际，重点是要把握好三个方面。一、新型城镇化之路，要确立科学的发展方向方向比速度更重要。当前我们的发展正逐步从传统模式向新常态转变，既要保持一定的发展速度，又要重视改善生态环境，提高发展的质量和效益，因此，我们的新型城镇化之路应是遵循经济规律的科学发展之路、遵循自然规律的可持续发展之路、遵循社会规律的包容性发展之路，这就要求我们在推进新型城镇化中，必须跳出传统思维定势，摆脱原有路径依赖，着眼长远发展需要，坚持科学合理的发展方向。（一）把握以人为本的发展根本目的。新型城镇化要以人为核心，其根本目的是满足人的需求、提升人的幸福，实现“城市让生活更美好” 的现代生活。 一是人的发展得到保障。人是历史的创造者和社会进步的推动者，新型城镇化应通过促进人的全面发展，使城市中所有人的创造性得到发挥、能力得到提升，从而形成可持续的经济繁荣和城市发展。反之，限制了人的发展，会导致劳动力就业的低端化，不仅导致城市整体人口素质下降，也易引发诸多经济和社会问题。因此，在新型城镇化过程中，积极地为人的成长提供支持，创造更加平等的发展机会，营造更为广阔的发展空间，才是推动城镇化可持续发展的最重要因素。这就要求我们，一方面，要高度重视教育在人口素质提升中的关键作用，大力构建覆盖学前教育到高等教育、普通教育到职业教育的现代教育体系，通过教育促进区域整体人口素质加快提升。另一方面，4要注重在发展中解决人的问题，不断提升产业水平，提供更多的高端就业机会，加快高素质人口集聚。同时，要注重发挥创业对就业的带动作用，通过实施更加积极的创业扶持政策，既支持精英创新，更鼓励大众创业，在为劳动者提供发挥自身活力舞台和空间的同时，也能吸纳更多人口就业。二是人的幸福得到提高。城镇化不仅是为了提升经济发展水平，其目标应在于通过发展促进人的幸福得以提高，这表现为，在社会发展上，新型城镇化应提供完善的社会保障，使生活在城镇中的人都能享受高质量的住房、教育、卫生、健康、养老等公共服务；在心理文化上，新型城镇化应更加重视社会道德的进步、文化生活的繁荣，从而培育形成现代城市文明。与此同时，由于人口的多样性及其需求的复杂性，因而要求采取更加多元化、差别化的公共服务策略，来满足不同群体的需求，增进不同群体的幸福。三是人能够更好地参与社会治理。人是城市创造者，正是在人的社会活动中，才促进了城市社会力量的成长，推动了良好城市生活的形成，支持了城市品质的提升和城市运行的现代化。如对于我区正在积极推进的物业管理工作而言，只有得到居民的普遍认同和参与，物业管理才能得以良性循环。人对社会治理的参与主要表现在：参与政府决策，在行使对政府工作监督权的同时，也通过建言献策促进政府工作质量提升；参与社区自治，管理社区公共事务，提升自治能力；参与其他活动，并通过参与增强自身对城市的归属感和荣誉感，形成城市文化向心力。（二）认清生态优先的时代发展背景。当前，我们在享受发展成果的同时，也面临着前所未有的生态危机，坚持生态优先、注重绿色发展已形成广泛的共识，成为我们新型城镇化发展的最大5时代背景。一是强 化 生 态 保 护 ，坚 决 守 住 绿 水 青 山 。严守生态红线，加快红线“落地” ，完善生 态补偿机制，加 强重点区域生态保护与监管。建设环保设施，完善供水、污水、燃气管网，健全垃圾收集、处置设施，整合智能交通、数字城管、环保监控网络平台，形成覆盖全域的环保设施网和环境监测网。提高项目准入门槛，实行新办化工企业、节能审查未通过、超出区域环境容量、不符合国家产业和环保政策的项目“四个一律不批” ，确保污染企业不新增。健全生态考核机制，严格主要污染物减排、单位 GDP 二氧化碳排放强度目标责任考评，推行生态环境保护工作目标责任制和环境损害终身追究制，促使各级干部切实履行监管职能，对环保违法实行“零容忍 ”。二是 推 进 生 态 建 设 ，提 升 城 镇 功 能 品 质 。完 善 区 镇村 全 域 覆 盖 的 生 态 规 划 体 系 ，框 定 北 部 的 生 产 空 间 、中 部 的 生 活 空间 、南 部 的 生 态 空 间 ，坚 决 遏 制 摊 大 饼 式 的 城 市 发 展 模 式 ，加 快 构建 科 学 合 理 的 生 态 空 间 布 局 。加 快 建 设 生 态 宜 居 城 镇 ，通 过 基 础 设施 、公 共 配 套 的 高 起 点 规 划 建 设 和 适 度 先 行 ，推 广 绿 色 建 筑 和 清 洁能 源 ，完 善 公 共 交 通 网 络 ，加 强 生 产 生 活 生 态 功 能 配 套 ，减 少 城 市建 设 带 来 的 环 境 污 染 。加 快 拓 展 生 态 涵 养 区 域 ，整 合 湿 地 、湖 泊 、山 林 等 绿 色 资 源 ，实 施 干 线 公 路 和 旅 游 道 路 两 侧 风 光 绿 化 带 提 升工 程 ，打 造 “两 纵 两 横 ”生 态 走 廊 ，形 成 点 、线 、面 相 结 合 的 生 态 林网 。加 快 推 进 生 态 修 复 治 理 ，大 力 实 施 水 域 污 染 治 理 、大 气 污 染 防治 、矿 山 宕 口 整 治 等 工 程 ，努 力 提 升 空 气 、水 、土 地 的 生 态 质 量 。三是加 快 生 态 发 展 ，构 建 绿 色 产 业 体 系 。加快生态效益型工业发展，千方百计引进新能源汽车、通用航空等低碳环保、技术领先的大项目、好项目，同时，加快传统产业转型升级，坚决淘汰高能耗、高污染的落后产能，减轻其对生态的破坏。加快高效特色农业发6展，依托白马国家农业科技园、傅家边农业科技园等重点园区，大力发展现代农业，加快农业现代化进程，发挥农业的生态功能。加快旅游业发展，依托美丽乡村，高标准打造“溧水十景” 等重要景点和无想山傅家边等重要片区，丰富“吃、住、行、游、购、娱” 等旅游元素，推动休闲旅游跨越发展。（三）坚持创新驱动的经济发展方式。城镇化与产业化相辅相成，推进新型城镇化，应当坚持城市发展与产业成长“两手抓” 。同时，面对经济新常态，我们发展产业必须要增强定力，不能因为有目标任务的压力，就重蹈“大干快上 ”的老路，而要坚定不移地走好以创新驱动为核心的发展之路。一是进一步提升项目质量。项目是产业发展的关键，项目质量决定产业层次。近年来，经过不断努力，我们引进了比亚迪、创维等一批大项目、好项目，产业层次得到了较好提升，但总体而言，我区项目层次不高、产出效益极低，如目前全区 901 个工业项目中，亩均税收 5 万元以下的项目就有 594 个、占 66%。因此，今后的产业发展中，我们必须始终把提高项目质量作为项目建设的生命线来对待，一方面严把增量关口，进一步强化对产业结构、产出效率和环保等指标的考核评价，提高项目准入门槛，坚决杜绝低端项目进入；另一方面切实优化存量，通过推进低效土地利用和闲置土地盘活等措施，刚性倒逼低端产业有序退出，为高端优质产业发展腾出空间，坚决切断低水平发展的退路。二是统筹产业发展资源。统筹发展资源是现阶段提升产业发展水平的必由之路，尤其是在当前土地资源异常紧缺、优质项目引进竞争激烈的情况下，惟有将资源集中利用到生产效率最高的领域上来，才能提高资源利用水平，带动地区整体产业发展水平的提高。就我区而言，目前就是要按照既定决7策部署，加快推进开发区与晶桥镇对接合作试点，积极构建工业发展园区与镇合作共建机制，并进而在全区推广，推动乡镇工业园区整合，推动全区工业发展模式转型升级，加快提升全区工业发展水平。三是加快创新型经济发展。创新是推动地区向前发展的重要力量，就我区而言，实施创新驱动战略，加快创新型经济发展，既是宏观大势所趋，也是我们后发先至、跨越赶超的必然选择。一方面，要着力完善创新服务体系，落实好“苏科贷” 、科技创业创新企业转型升级专项资金、专利专项资金等现有扶持政策，立足实际制订出台新的扶持政策，引导企业加大科技投入，提升自主创新能力；坚持政府主导与市场运作的有机统一，加快推进白马农业科技园、永阳幸庄科技产业园、石湫文化创意产业园、紫金（溧水）科创特区及国际企业研发园等创新载体建设，打造创新驱动新引擎。另一方面，要加快构建高端产业体系，以科技为引领，推动科技与产业紧密融合，大力发展以新能源汽车、电子信息、生物农业等为重点的战略性新兴产业，以现代物流、高端商贸、文化创意等为重点的现代服务业，加快形成新的增长动力源泉，推动经济持续健康发展。（四）确立高效集约的建设管理模式。相较于传统城镇化，新型城镇化通过紧凑型开发促进优势优质资源加快集聚，为人提供更好的生存与发展环境，因此推进新型城镇化，必须推动发展方式由粗放无序向高效集约转变，让城市运转更敏捷、群众生活更舒适、资源利用更高效。一是促进空间的高效集约。以打造能够带动全区发展的区级经济功能区为重点，不断优化空间布局，着力构建现代城镇体系：开发区要围绕明年创成国家级开发区目标，进一步提升产业发展水平，加快港产城融合发展，打造南京市先8进制造业基地和空港枢纽经济区核心区；城南新区要依托幸庄科技产业园，大力促进科技研发、商务楼宇等新型城市经济发展；白马国家农业科技园要加快培育壮大产业，放大科技带动效应，打造全国现代农业科技创新示范基地和南京市生物农业谷；石湫影视文化基地和高校集聚区要重点发展文化创意、教育培训等产业，打造全国重要的影视文化创意产业基地；高铁小镇要大力发展现代物流等枢纽经济，努力打造长三角西冀最具活力的现代商贸物流中心；美丽乡村和溧水十景等旅游功能区要加快建设步伐，提升项目建设水平，提升片区发展质量，提升景点接待能力，打造南京近郊地区美丽乡村建设示范区，带动全区休闲旅游产业发展。与此同时，要加快新城建设，打造南京副城主中心；加快老城改造，提升文化休闲和服务空间；加快新市镇建设，推动承载能力明显提升；加快新社区建设，有序推进农民集中居住，改善人居环境。二是促进功能的高效集约。坚持规划引领，借鉴“紧凑城市” 理念，加快提升城市功能。突出混合布局，将居住功能与工作生产、休闲娱乐、公共服务功能等混合布局，在更短的通勤距离内提供更多的工作，既降低交通需求、减少能源消耗，也利于加强人们之间的联系，促进形成良好的社区文化，创造多样化、充满活力的城市生活。加快实施公交优先战略，深化城乡交通一体化改革，构建综合交通运输网络，推进公共客运配套设施建设，建立智能化城乡公交运营管理系统，创建一个方便、快捷的城市公共交通体系，方便群众出行，提高通行效率。三是促进资源利用的高效集约。土地利用方面，一方面，要严格核定各类新增建设用地，引导各类建设集中布局，控制城镇建设用地总体规模；另一方面，要限定城市开发边界和发展空间，划定不开发区。资金利用方面，9一方面，要放开市场准入，通过市场化运作降低项目建设成本；另一方面，要创新运作方式，不断提高国有资源、资产、资本、资金的使用效率，促进各类资源资本的优化配置、高效利用；同时，要加快建立“借、用、还 ”相统一的政府性 债务管理机制，改善负债结构，加强审计监督，强化预算管理，切实做好政府性债务风险防控，促进新型城镇化持续健康发展。二、新型城镇化之路，要发挥改革的破题作用当前，我国城镇化的外部条件和内在动力已经发生深刻变化，城镇化面临着从要素保障到制度变革等诸多方面的挑战，走好新型城镇化之路，改革是关键，重点是统筹推进行政管理、人口管理、土地管理、财税金融、生态环境等重要领域的体制机制改革，从而构建有利于促进城镇化健康发展的动力机制。（一）加快转变政府职能。新型城镇化是一个市场化过程，其发展要遵循市场规律，依靠政府、市场、社会“多元化” 合力推进，必须正确处理好政府与市场的关系。这关键在于加快转变政府职能，使政府由全面主导城镇化发展的全能型政府向有限主导城镇化发展的服务型政府转变。政府的有限主导，就是要在尊重市场规律的前提下，担当起“守夜人” 的角色， 为新型城镇化建设创造良好的政策和法律环境，提供优质服务，弥补市场失灵，以利于更好地催化与提升市场决定性作用的力量：凡是市场机制失灵的地方，政府一定要积极主动到位，管住管好该管的事务；凡是能够充分发挥市场在资源配置中决定性作用的地方，政府一定要主动让位，把该放的权力放开放到位，只有这样，新型城镇化才能在政府有限主导和市场调节机制双重力量的协力推动下持续健康发展。当前，就我区而言，加快转变政府职能要以深化行政审批10制度改革为重点，通过建立行政审批事项目录清单、政府行政权力清单、投资审批“负面清单” 、政府部门专项资金管理清单和行政事业性收费目录清单等 5 张清单，完成国有资本从八大领域和传统工商业退出等措施，减少政府对资源的直接配置，对微观经济活动的直接干预，用好政府“有形之手” ，放活市场“无形之手”，促进市场有序竞争、自我完善，促进政府提升和优化公共服务管理，努力为新型城镇化健康发展创造良好的环境。（二）创新资金保障机制。推进城镇化建设既需要发挥财政资金的引导作用，更需要充分发挥各类社会资本的主体作用。当前我区城镇化建设资金仍过度依赖政府性负债，这既造成建设资金缺乏，又增加了政府债务风险，我们必须加快建立低成本、多元化、可持续的城乡建设资金保障机制。一是健全财税管理机制，完善区、镇财政管理体制，建立财权事权对等的财政分配体系，理顺区、镇两级政府的收益分配关系，完善事权和支出责任相配套制度，逐步加大一般性转移支付力度，充分调动镇级政府的积极性。二是创新投融资体制。一方面，建立银政、银企对接长效机制，全面拓展与区内外金融机构的战略合作关系，积极发展并利用好企业债券、私募债券、资产证券化、市政债等金融工具，创新融资方式，拓宽融资渠道。另一方面，鼓励社会资本投资，理顺公共产品和服务价格形成机制，加快推进供水、交通、燃气等城乡基础设施一体化改革，建立统一的管理运营机制，使市政基础设施项目能够形成稳定的、可预期的回报。在此基础上，制定引进社会资本投向城乡建设的奖励政策，让社会资本有合理的获利空间，积极稳妥推行 PPP 等模式，加快建立利益共享、风险共担的运作机制，吸引更多社会资本投入，形成多元化投资新格局。三是加快区属国有企业发展混合所有制，在促进国有资本放大功能、11保值增值、提高竞争力的同时，也能够更好地引入社会资本、完善投资渠道、降低债务风险。（三）深化土地使用制度改革。城乡建设用地供给不足是当前制约城镇化建设的重大现实问题，破解这一难题需要加快转变土地利用方式，努力实现土地使用从增量扩张为主，向更加注重提高存量使用效率转变。一是推进土地节约集约利用，加强土地综合整治，深入推进低效土地利用、闲置土地盘活，深挖用地潜力；大力培育和发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，积极引导和推动农田有序流转，不断提高农业适度规模经营水平，提高土地生产率。二是调整土地供应结构，合理减少城镇工业用地数量，提高工业用地使用效率，加大城镇工业用地向商业用地转化的力度；探索实行人地挂钩政策，城镇建设用地新增规模，与吸纳农民落户新市镇、新社区的规模相挂钩。三是促进土地同市同地同权，加快推进集体建设用地确权登记，逐步赋予合法取得的经营性集体建设用地与国有土地同等市场交易权利；建立城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场作用，增强用地指标配置效率，拓展用地渠道，充分保障各类项目用地需求。三、新型城镇化之路，要依靠法治的有力保障新型城镇化涉及经济、社会结构和利益格局的重大调整，必须以法治为引领，在法治的轨道上运行，从而保障各项工作的顺利进行。（一）强化公权力法治理念。公权力主体是城镇化进程的主要推动者，其能否贯彻法治理念对于整个城镇化是否在法治轨道上运行具有举足轻重的意义。公权力可分为立法权、行政权和司法12权，在依法治国方针的指引下，公权力法治理念构建虽然取得了一定成绩，但距理想态势尚有距离，如立法权偏弱、行政权过强等。因此，在新型城镇化中，我们亟需进一步强化公权力的法治理念，通过法治来规范公权力的行使。一是要严格执行法律法规，通过调整政绩考核体系，加大法治在其中的比重，健全违法责任追究机制，让公权力行使者树立起对法治的信仰与敬畏，从而保障相关立法得到严格执行。二是要深入推进依法行政，把好“授权、界权、监督”三个环节 ，依法全面履行政府职能，严格规范行政执法行为，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。三是要支持司法机关依法独立公正行使职权和优化司法职权配置，大力保障群众司法参与权和人权，加强对司法活动的监督，保证司法公正，提高司法公信力，努力让群众在每一个司法案件中感受到公平正义。（二）加快基层治理法治化。构建新型城镇化法治保障体系，基础在基层，工作重点也在基层，必须不断提高基层治理能力和治理水平。一是要转变乡镇职能，突出乡镇在社会建设中的主阵地作用，围绕乡镇去“ 机关化” ，进一步 优化乡镇机构配置，强化乡镇组织协调综合执法的职能，使乡镇成为联系群众、服务社会的基础平台。二是要转变社区（村）职能，围绕社区（村）去“行政化” ，严格落实社区减负规定，全面厘清行政事务与自治事务的边界，加强社区自治功能建设，优化社区治理结构，使基层群众得到更加优质、便捷的公共服务。三是要充分发挥社会