一、农村问题重要阅读材料

一、农村问题重点阅读材料2008 年中央“一号文件 ”的解读与反思2008 年中央“一号文件” 再次让人耳目一新，全文有 81 个“ 基”字，共有五个词：基础、基本、基层、基金、基地，其中出现频率最高的是前三个词，基础有 33 个、基层 24 个、基本 15 个。中国有句俗话， “基础不牢，地动山摇”。2008 年的中央“一号文件” 以“强化农业基础”为主题，就是 对重视农业基 础传统工作重心的回归。立足“三基 ”：固根、强本、打 长拳概括起来，2008 年中央“一号文件” 就是三个特点：强基础、抓基本和重基层。强基础。强化基础建设是 2008 年的中央 “一号文件”的主题和关键。其标题开宗明义地点出文件的核心， “加强农业基础设施建设”， “促进农业发展”和“农民增收”。2008 年的“一号文件” 共有 8大措施，其中第一、三大措施是“强基础”的条款。第一大措施“加快构建强化农业基础的长效机制”，主要是建构四大机制：投入机制、强农惠农机制、增效增收机制、城乡一体化发展机制，第三大措施“突出抓好 农业基 础设施建设” ，包括 农田水利建设、节水灌溉工程、病险水库的除险加固、耕地保护和土壤改良、农业机械化和生态建设六个方面。第一大措施属于制度层面的建构，第三大措施属于物质方面的建设，两者点面结合、软硬兼施，强化基础，为农业发展和农民增收提供制度支撑和物质保障。抓基本。抓基本层面也是今年中央“一号文件”的一大特点。8大措施中体现在第二、四、五、六条款中。 “切实保障主要农产品基本供给”、 “着力强化农业 科技和服务体系基本支撑 ”、“逐步提高农村基本公共服务水平”、 “稳定完善农村基本 经营制度和深化农村改革”等四大方面分 别 是从目标、动力、服 务和制度四个维度，出台具体的“抓基本” 的政策。其中， “基本供给”、 “基本支撑”、 “基本公共服务”、 “基本经营制度 ”、“基本医疗”还是第一次出现在中央“一号文件”的表述中。 “抓基本 ”体现了中央政策的三个意图：一是注重政府的基本职能；二是显示了政府抓基本层面的努力方向；三是透露了政府抓基本层面“适可而止” 、“量力而行”的方针，同时表明今后会随着财力的增强而逐步完善。重基层。重视基层的发展、改革和领导 也是今年中央“一号文件”的一大亮点。 “重基 层”主要体现在两个方面：一是“扎实推进农村基层组织建设”，包括基 层党组织、村民自治制度、基 层干部队伍、乡村有效的治理制度四个方面制度的健全和完善。重视农村基层组织建设也是第一次出现在 2004 年以来的中央“一号文件”中间，意味着政府期望提高农民的组织化程度，通过组织的力量抵御、化解农民所面临的自然风险和市场风险；二是“加强和改善党对三农 工作的领导 ”，明确了党对“强基础”、 “抓基本”、 “重基层”的基本任务和领导责任。政策逻辑：现实背景的策略性反应2004 年至 2008 年连续五个中央“一号文件”，虽然主题各异、内容侧重点不同，但是可以清晰地看到政策逻辑的脉络，即五个中央“一号文件 ”都是 对现实经济社会背景的策略互 动反应，体现了中国政策逻辑由表及里、由外及内的特征。2004 年中央“一号文件” 的主题是“农 民增收”。此主题主要是针对 1995 年至 2003 年农业生产经营的比较效益下降，农民纷纷弃田抛荒，收入增幅持续下滑的应急性反应。文件出台了不少直接增加农民收入，降低农民负担的政策措施，如减免农业税、改善就业环境、扶持农产品加工等。2004 年的中央“一号文件” 对农民增具有“疗伤” 、“止血”的功效。虽然 2004 年的“ 一号文件”策略性、应急性作用明显，但是它也是中国农业政策开始转向的开端，具有标志性的作用。2005 年中央“一号文件” 的主题是提高“ 农业综合生产能力”。农业收入下滑严重挫伤了农民粮食生产的积极性，1998 年至2003 年粮食产量逐年递减，粮食减产的连锁反应是 2004、2005年粮食价格的大幅上涨，粮价的上涨带动农产品价格普遍上涨，国民经济面临严峻的通胀压力。确保粮食及相关农产品的供给，稳定农副产品价格成为政策的关注焦点。因此，2005 年中央“一号文件”就是在此背景下出台，侧重解决 农业的综合生产能力问题。虽然“提高农业综合生产能力” 关注的是 长远的能力目标，但是政策的短期性、应急性、策略性痕迹明显。2006 年中央“一号文件” 的主题是“新 农村建设”。经过连续两年两个中央“一号文件 ”的调整，农民收入止跌回升，粮食及 农产品的价格也逐步回稳，中国迫在眉睫的问题暂时缓解。2005 年中央第四代领导集体提出的“新农村建设” 也开始 铺开，但是对于“什么是新农村建设”、 “为什么进行新农村建设”、 “怎样进行新农村建设”则缺少共 识，缺少 规划和指导性的文件。在此背景下，中央以“新农村建 设” 为主 题出台了 2006 年的中央 “一号文件”，这个文件的框架性、宏观性、规划性比较明显，具有凝成共识、指导未来的作用，但是操作性不强。2007 年中央“一号文件” 的主题是“建 设现代农业”。2006 年中央“一号文件 ”关于“新农村建设”的目标没有明确， 对确保目标实现的制度安排和政策措施安排也不具体。针对这一问题，2007 年的中央“一号文件 ”以 “建设现代农业”为新 农村建设的目标，出台了具体的系列性政策和制度安排。与 2006 年的中央“一号文件”相比，2007 年的中央“一号文件” 更具体、更具有方向性。但是仍然具有较强的框架性、宏观性，操作性、重点并不突出。2008 年中央“一号文件” 的主题是“加 强农业基础建设”。2004年至 2007 年农民的收入稳步增长，但是农业的隐患没有消除，反而日渐明显，表面上体现为农产品供给问题、农产品质量问题与农业自然灾害问题，但实质是农业基础薄弱，特别是 2006 年的全国性大旱、2007 年的生态危机、2008 年元月的雪灾，凸显了农业基础设施建设的滞后、欠帐过多，国家应急能力不足、基础性防护制度不足，农业的可持续发展难以为继。于是，就有了2008 年中央“一号文件 ”修正以前的政策。反思性制度安排意义深远显然，2008 年中央“一号文件” 是对 2004 年至 2007 年“ 一号文件”的反思性制度安排，同时也是对建国初期国家重 视农业基础工作重心的回归。农业基础建设，从前四个“一号文件” 的一个措施变成 2008 年“一号文件 ”的重大主题 ，预示了国家政策安排思路的四个转变：从注重治标转向标本兼治。前四个“一号文件”注重于解决迫在眉睫的棘手问题，注重于短期效应、即期效应，制度安排侧重于立竿见影的政策，制度的策略性、功利性、应急性比较明显。2008 年的“一号文件 ”，虽然也有较强的针对 性，但是它更注重于从根本上解决问题，注重于基础性的问题，注重于政策及其效果的可持续性，兼顾了治标与治本。从片面强调战术性或战略性政策转向两者兼 顾。2004、2005年的“一号文件 ”，主要 针对农民增收和粮食价格上 涨，侧重于战术性，2006、2007 年的“一号文件”，主要是针对新农村建设和现代农业的定位和目标，侧重于战略性。2008 年的“一号文件” 则以“农业基础 建设” 为载 体，将战术性和战略性措施 连接起来，兼顾两者的配套和互补。从注重经济制度安排转身经济社会政治措施并重。 2004 年至 2007 年的中央“一号文件 ”的具体政策注重从 经济层面出发，从农业、农村本身出发，具有“就事论事”的特点。2008 年的中央“一号文件” 则注重从 经济、社会、政治 层面综合、系统地解决问题，如提供基本医疗保障、社会保障就是从社会角度出发的政策，如加强农村基层组织建设就是从政治层面解决问题。从注重功能问题的解决转向注重基础 性结构问题的解决。2004 年至 2007 年的中央“一号文件” 注重 乡村功能性的问题解决，即注重农村各个产业、行业、主体、要素的功能作用的刺激和释放。2008 年的中央“ 一号文件” 则更加注重基 础性的结构问题理顺、协调 和配套，特别是以完善农业基础为载体，协调城乡关系、人地关系、社会和环境问题，等等。十七大关于农村问题的大政方针在这次十七大报告中，把统筹城乡发展作为正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系；把解决好农业、农村、农民问题作为事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重 在过去年中，中央出台的一系列统筹城乡发展的政策起到了至关重要的作用。从免除农业税，到实行种粮直补；从实行真正的义务教育，到师范生免费；从推行新型农村合作医疗，到构建农村低保，中国农村发生了历史性变化。而在这次十七大报告中，胡锦涛总书记指出， “社会主义新农村建 设扎实推进，区域发展协调性增强”；在提出 “实现全面建设小康社会 奋斗目标的新要求” 时，又 强调 要使“ 社会主义新农村建设 取得重大进展”。那么，新的历史时期，对农村政策有哪些重大阐述？新农村建设在需要在哪些方面“取得重大 进展” ？ 一、十七大报告关于农村政策的广度 对照十六大报告的 10 大部分有 5 大部分 11 处阐述农村政策，共使用“ 农业”、 “农 村”、 “农民” 三个名词 39 次，其中“ 农业”14次、 “农村”17 次、 “农民 ”8 次；十七大报告 12 大部分就有 9 大部分28 处阐述了农村政策，共使用“农业” 、“农村” 、“农民”三个名词 45次，其中“农业 ”12 次、 “农村”25 次、 “农民”8 次。在国家发展战略上，明确了统筹城乡发展，缩小城乡发展差距，走中国特色城镇化道路；在环境保护上，明确了加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复，改善城乡人居环境；在基层政权上，明确了发展基层民主，深化乡镇机构改革，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，增强社会自治功能；在文化建设上，明确了坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加强社区和乡村文化设施建设，着力丰富农村、偏远地区、进城务工人员的精神文化生活；在教育事业上，明确了坚持教育公益性质，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育，加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质；在扩大就业上，明确了健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训，形成城乡劳动者平等就业的制度（首次）；在收入分配上，明确了合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，提出深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；在社会保障上，明确了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系（首次），探索建立农村养老保险制度，推进新型农村合作医疗制度建设，完善城乡居民最低生活保障制度；在医疗卫生上，明确了要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，加强农村三级卫生服务网络建设（首次）；在社会管理上，明确了完善社会管理，改革和加强城乡社区警务工作，维护社会安定团结；在基层党建上，明确了党的基层组织是党执政的组织基础，要加强和改进流动党员管理，加强进城务工人员中党的工作，建立健全城乡一体党员动态管理机制，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，在全国农村普遍开展党员干部现代远程教育，注重解决基层组织经费保障和活动场所等问题；等等，从而前所未有地拓展了支农惠农政策的广度和力度。 二、十七大报告关于农村问题的深度 在这次十七大报告中，把统筹城乡发展作为正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系；把解决好农业、农村、农民问题作为事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重；把加强农业基础地位，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，作为中国特色的农业现代化道路；把社会主义新农村建设取得重大进展和城乡协调互动发展机制和主体功能布局基本形成作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；把发展现代农业、繁荣农村经济作为社会主义新农村建设的首要任务；把加强农村基础设施尤其是生产性基础设施建设，健全完善农村市场和农业服务体系，作为推进现代农业建设和农村经济发展的重要手段；把加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，作为增强农业综合生产能力，适应经济社会发展对农业日益增长的需求和确保国家粮食安全的重要保障；把积极发展现代农业和继续发展乡镇企业，不断壮大县域经济，多渠道转移农民就业，促进农民增收就业作为社会主义新农村建设的第一步；把推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度，深化农村各项改革，以此增强农业、农村发展的内在动力和活力，作为促进农村经济社会持续发展的体制保障；把加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平，作为我国农业走向世界的基本要求；把培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用，作为今后农村工作的重点；把坚持农村基本经营制度，按照依法自愿有偿原则，作为对农村土地承包关系“三十年不变”的进一步承诺和探索集体经济有效实现形式的政策基础；把覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立作为人人享有基本生活保障和人人享有基本医疗卫生服务的社会管理体系；除此之外，十七大报告还涉及到农业、农村、农民问题的其它方方面面，如能源节约与生态保护方面、合作医疗问题等等，因此，都从而前所未有地拓展了支农惠农政策的深度。 尤其是集中论述了发展基层民主的重大意义、基本作用、发展领域、基本要求等重大问题，回答了为什么要发展基层民主、发展什么样的基层民主、怎样发展基层民主等重大问题，是当前及今后我国农村基层民主建设的重要指针。把发展基层民主作为到 2020 年实现全面建成小康社会的奋斗目标，这是对党的十六大精神的继承；把发展基层民主作为“坚持中国特色社会主 义政治发 展道路” 的重要方面，这是对党的十六大精神的发展；把发展基层民主单独作为一部分进行论述，提升了基层民主在我国社会主义民主政治建设全局中的地位，并赋予了新的历史使命，这在历次党的全国代表大会报告中是没有的。它向国内外昭示了中国共产党带领人民走中国特色社会主义政治发展道路的坚强决心和信心，体现了党中央对我国基层民主政治建设工作的新期待，必将对今后基层民主的理论研究、制度建设和实践活动产生重大的引领作用。 三、十七大报告关于农村问题的新度 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：我国今后要走中国特色农业现代化道路，这是新度之一。走中国特色农业现代化道路，就是把目前新农村建设的首要任务纳入了发展中国特色社会主义的体系之中，也就明确了新农村发展的方向，使新农村建设提高到一个新的水平。以前农业现代化指的是机械化，而现在强调的是生态化、强调的是提高农业的品质和效益；不仅重视农业的生产功能，也重视农业的生态功能和生活功能，并且不断扩展农业的多项功能，促进城乡的进一步融合，这些都是中国特色农业现代化的体现。建立以工促农、以城带乡的长效发展机制，是未来我国城乡经济发展的新格局。改变农村经济格局，变小农经济为中国特色的现代化农业是我国农业的必由之路。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用，这是新度之二。因为要培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，就提出了时代的新要求：培育职业农民。从全球范围看，分工分业是现代农业发展的历史潮流。所谓农民分工分业，就是把现在的兼业农户分解，进行职业上的分化，实现农民身份的多种转变，即由单一的农民转变为农业生产者、经营者，非农产业的生产者、经营者和城市市民。使农民成为一种职业表述，而非身份界定。在我国农村劳动力转移呈加快趋势的新形势下，建设现代农业必须顺应分工分业的历史潮流，大力培育职业农民，促进土地经营的集中和农业生产规模的逐步扩大，从而不断提高农业的劳动生产率和农业生产的效益。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是新度之三。这是对新时期我国城乡关系高屋建瓴的把握，是对十六大以来统筹城乡发展思想的深化和发展，是建设社会主义新农村、从根本上解决三农问题的理论创新，是首次对农村和城市的平等发展权、农民和市民的同等国民待遇权的确认。统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，最重要的是深入贯彻落实科学发展观，站在全局和战略的高度，通盘考虑和配置各种资源，加大对农村经济社会发展的支持力度，从根本上突破城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，实现城市与农村双向互动的城乡一体化发展模式。经过几年的努力， “两个反哺”在我国已初见成效，城乡之间的交流互动日益密切，统筹城乡发展进入了城乡一体化发展的历史新时期。今后不仅要继续加大对农村基础设施的投入力度，更应当表现在公共服务方面，提供更加均等化的公共服务，更加注重“全民共享 ”。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系，形成城乡劳动者平等就业的制度让农民和城市居民一样享有社会保障、医疗、教育、公共服务。十七大报告在“一体化”方面提出的实实在在措施，改善民生，推进社会建设，第一次作为单独章节出现在党代会的报告中，为亿农民带来了新的福音。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这是新度之四。报告更好地反映了反映占我国人口大多数的农业人口的呼声与意愿，是我国社会主义民主政治发展的一大举措和重大进步。人大代表选举是我国民主政治的一个窗口，因为平等性是选举的基本原则，是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现。按照这一原则，不仅每一选民在一次选举中只有一个投票权，而且相同数量的选民应当选举大致相同数量的代表，就是说要一人一票，一票一值。根据这一原则，要以所在行政区域的人口数和人大代表名额数平均进行测算，来分配和选举出人大代表。这些年来，选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做得比较全面、彻底，但一票一值我们没有完全做到。选举法对我国各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即自治州、县、自治县为 4：1，省、自治区为 5：1，全国为 8：1。就是说，同一行政区域内每一代表所代表的人口数在农村与城市是不同的。同样选举出一名本级人大代表，在自治州、县、自治县的农村如果是 4 千人，在城市则是 1 千人；在省、自治区的农村如果是 5 万人，在城市则是 1 万人；在全国的农村如果是 80 万人，在城市则是 10 万人。1995 年修改选举法时，对原来的比例作了适当修改，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的 5：1、8：1，统一修改为 4：1。统筹城乡发展，保障农民利益，包括经济上、政治上、文化上等的应当与城市居民享有的平等的权利，调动农民的积极性。这些年来，我们已经通过取消农业税、实行农村合作医疗和农村义务教育等措施进一步维护了广大农民的经济上、文化上的权益，也通过村民自治等形式扩大了农村的基层政治民主，但还必须改变以农村与城市每一代表所代表的人口数不同比例为特征的城乡居民政治上不平等的局面。我们贯彻以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，不能忽略广大农民的政治权益，不能忽视广大农民的感受。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：探索集体经济有效实现形式，这是新度之五。发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展，对于发展农村经济、增强集体经济实力具有重要意义。但农村集体经济如何有效实现，采取何种形式实现农业产业化经营，是我们面临的一个现实问题，也一个摸索的过程，需要在这个摸索的过程中也要充分尊重农民自己的意愿，鼓励农民在自愿的基础上发展农民专业合作组织及农业产业化经营组织。因此，十七大报告传达了如下一个信息：中央政府要从新制度的安排转向挖掘已有制度的潜力，要从增加增量制度转向用好存量制度，统筹社会体系，发挥制度的组合效用。探索集体经济有效实现形式，就是要在坚持农村基本经营制度的前提下，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，以适应现代农业发展的需要。 总之，在这次十七大胡锦涛同志的报告中，提出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，这是 对我国农村工作总体原则的阐述，体现了中央以人为本、执政为民的理念。在此总体原则的指导下，报告中再次也是在历次党代会报告中首次提出了“农业” 、“农 村” 、“农民 ”这三个困扰我国农村全面发展的问题，并进一步强调也是在历次党代会报告中明确了解决三农问题始终是全党工作的重中之重，深刻地认识到“三 农” 问题不仅关系到社会主义新农村建设，而且直接关系到全面建设小康社会的大局；表明了党和政府对我国农村问题客观而科学的认识，系统地阐述了我党的农村政策，为社会主义新农村建设指明了方向。 所以，在这次十七大报告中，农村政策无论从广度还是深度和新度，都是前所未有。农村义务教育的财政问题一、农村义务教育财政困难的原因造成农村义务教育财政困难的原因是多重的。在我们这样一个经济相对落后的国家，尤其是农村人口占绝大多数的国家， “穷国办大教育” 是一个基本的 现实，这不能不从根本上制 约着我国农村教育的投入水平。不过，从现有的条件和能力来看，我们发现，有三个方面的原因最为重要：一是财政上，财政上的中央集中与教育投入过分地方化的矛盾；二是经济上，城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现；三是政治上，国家与农民、城市与乡村、中央与地方、以及地方各级政府关系不顺。首先，从中央与地方财政收入及其教育投入来看，国家 财权与财力中央集中化而农村义务教育投入过分地方化，中央教育投入过少是造成农村义务教育财政困境的结构性原因。尤其是1994 年分税制之后，中央财政占全国财政收入的比重不断提高，财政的集中程度越来越高。但是，直到农村税费改革前，虽然义务教育法实施细则规定“实施义务教育，在国 务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”，但 实际上，中央及地方政府财政投入极其有限，如“国家 贫困地区义务教育工程”是对中西部农村教育的主要的投入工程之一，在 19952000 年的六年中，中央财政为之投入 39 亿元，加上地方各级政府配套资金，2000 年实际执行数为 116 亿元。但是，由 22 个省（市、区）的 852 个县共享，平均每县每年仅有 324 万元左右。从调查来看，农村义务教育主要由乡镇基层政府承担。国务院发展研究中心县乡财政与农民负担课题组 2001 年发表的调查结果就显示，在农村义务教育的投入，乡镇一级的负担竟高达 78左右，县财政负担约 9，省地负担约 11，中央财政只负担了 2。24考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80-90%.国家教育发展中心对全国 7 省 267 个 县的一份抽样调查中看，我国农村义务教育的负担结构明显呈金字塔形。国务院发展研究中心对湖北襄阳、河南鄢陵和江西泰和三县调查表明，湖北省襄阳县过去 10 年教育经费中各级财政预算拨款占 40.7，其中，乡级财政占到了 34.4，县财政占到了 6.3，省级以上财政专款仅占 0.1。江西省泰和县 2000 年教育经费总额为 6966 万元，其中各级财政预算拨款占 58.9，县财政占 13.3，乡级财政占到了 45.7。全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有 20 万元左右元。河南省鄢陵县 2000 年教育经费总额为 7026 万元，其中各级财政预算拨款占 58，县财政占 9.2，乡级财政占到了 48.3，来自省级以上的财政专款几乎没有。25税费改革以来，国家大幅度增加了教育投入，但是，迄今 为止，相对于国家财力而言，中央对农村义务教育的投入力度有限，主要由地方承担。税费改革后虽然中央和省市增加了县乡教育的投入，但仍不足以弥补减收所形成的缺口。如湖北省黄冈市2001、2002 年财政预算内拨款分别为 63567 万元和 65897 万元，2002 年比 2001 年增加了 2330 万元，增长 3.67%.在税费改革中，中央和省第一次下达的税费改革转移支付资金为 25915 万元，第二次为 2415 万元，合计为 28330 万元，即使按照 60.45%的比例用于教育开支，2002 年可增加教育拨款也只有 17151 万元。然而，由于税费改革取消了农村教育集资和农村教育费附加，部分县市农村中小学实行“一费 制” ，学杂费等收入也大幅度减少， 2002 年多渠道筹资仅为 34331 万元，比 2001 年的 67519 万元减少33188 万元，减少比例为 49.15%，是上 级转移支付的近两倍。显然，中央和省的转移支付远远少地税费改革后教育的实际经费的减幅。由此不可避免造成教育经费的缺口。从全国来看，虽然近些年来，中央对义务 教育的财政性投入有较大幅度增加，但仍没有达到 1992 年颁布的中国教育改革和发展纲要的规定。该纲要曾明确提出， “到本世 纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到 4”。但直到 2002年都没有达到这个水平。70 年代末至 80 年代中期，这一比例基本上一直是上升趋势，到 1986 年达到最高点，随后陡然降落；进入 90 年代，这个比例更是逐年下降：1991 年为 2.85，1992 年为 2.73，1993 年和 1994 年为 2.52，1995 年为 2.46，1996年为 2.27，1997 年为 2.49，1998 年后才有所改观，这以后的每年，在上一年的基础上增加一个百分点，2002 年，中央财政占到 55%以上，国家 财政性教育经费支出占国民生产总值仅为3.41%，仍未达到 中国教育改革与发展纲要所规定的 20 世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到 4%的目标。按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2002 年全国预算内教育经费占财政支出 22053 亿元（2003 年中国统计年鉴公布数）比例为 14.76%，比上年 14.31%增加了 0.45 个百分点。但全国仍有 7 个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。2690 年代以来，国家财政性教育经费支出占全国教育经费总支出的比重还处在下降的状态，国家文教方面的投入增长速度也远远低于国家行政经费的增长速度。其次，农村义务教育投入及各地教育 资源占有的差别也是城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现。由于中央投入不足，教育投入的过分的地方化，主要由地方来承担。由于各地社会经济发展不平衡，这不可避免导致各地区教育投入的不平衡。一方面各地区经济发展不平衡导致政府间财政收入及筹资能力的差别，进而也造成政府对义务教育的公共财政的投入的差别；另一方面，在市场经济及多元办学体制下，一些经济和社会发达地区，学校拥有更多的机会吸收民间资金，这也造成民间教育资金的筹措能力和占有水平的差距。同时，长期以来中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；从而加剧了不同地区教育投入的非均衡性，穷县都是农业县，得到的返还就少；结果“穷者愈穷，富者愈富 ”。尤其是中西部地方经济相对落后，义务教育主要靠财政支持，但地方财政困难，难以承担和保障对义务教育的投入，另一方面也由于社会经济落后，制约着民间资本的教育投入。从而造成与发达地区教育投入及教育资源占有的不平衡。27虽然有的学者也指出，以全国而论，小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差异。对农村地区的分析也得表明，即我国各个农村县、区在教育事业性经费上的投入的差距也主要是省内差异引起的；小学和初中的预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费的地区性差异。在地方财力相同的情况下，中部“二片”省的 县、区 对小学教育的投入比西部“三片”省的县、区更依赖于预算外资金。28这表明教育投入水平与地区经济发展水平并不存在直接的对应关系，但是，从总体来看，经济发展水平落后与教育投入不足的相关性依然存在。如对西部 12省（区）与东部省（市）的教育经费投入与国民生产总值及农民人均收入的比较来看，西部 12 省区国民生产总值、农民人均收入分别相当于东部十省（区）的的 33.9%和 47.9%，1998 年西部省区平均教育经费及小学预算内平均经费及相当于东部十省（区）的32.2%和 54.8%，换句 话说，东部平均教育经费总额是西部的三倍多，而西部小学生平均教育经费只相当于东部的一半。最后，在此我们不能不看到，义务教育的 “财”的问题实质是“政” 的问题，即不同主体的政治和 权力关系及管理体制 问题。从根本上说，农村义务教育投入的总量不足、结构失衡及效益不高等问题是国家与农民、城市与乡村、不同地区之间、中央与地方以及地方各级政府之间的矛盾及政府体制尤其教育投入与管理体制不顺的矛盾的表现。国家对农村义务教育投入不足尤其是国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重迟迟没有达到中国教育改革与发展纲要所规定的 20 世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到 4%的目标，也反映权力机关及其决策对政府教育财政的投入仍然缺乏有效的监控。中央与地方及各级政府教育投入责任的差别表明中央与地方及各级政府财政与事权关系并没有理顺，国家公共财政体制并没有完全建立起来；城乡之间及地区之间的教育投入的差别及由此则出现的教育机会的不公平不仅反映国家缺乏有效的宏观调控能力，同时更深刻地反映了城乡之间及地区之间不同群体利益及权力之间的差别和矛盾。特别是教育发展及教育条件城乡之间 的差别远远大于地区之间的差别实际上是长期形成的城乡二元化体制的产物和后果。税费改革以前，农村义务教育实行“分级办 学、分级管理” 的体制，乡镇成为乡村基础教育的办学主体，而农民群众成为乡村教育成本的主要承担者。按照 1985 年中共中央关于教育体制改革的决议，乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在经费投入上，实行以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税（费）、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金（简称为“财” 、“税”、 “费”、 “产”、 “社” 、“基” ）的多渠道筹措教育经费的办法。1986 年中华人民共和国义务教育法规定， “实施义务教育所需事 业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责 ，分 级管理” ，谁办学谁掏钱的原则。随着乡级财政的建立，包括农村中小学教师工资在内的十几种支出也随之纳入乡（镇）财政。1992 年又发布了中华人民共和国义务教育法实施细则进一步明确规定：“依法征收的教育 费附加，城市的，纳入预算管理，由教育主管部门统筹安排，提出分配方案，商同级财政部门同意后，用于改善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用经费等。 ”“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。 ”细则进一步强化了“谁办学谁掏钱” 的投 资体制。这是一种城乡分离的二元化体制，即城市“以国为主” 而 农村“以民为主”。城市的义务教育由国家全包，农村的义务教育由乡镇管。由于乡镇财政来源于农民群众，乡村义务教育实际上也是由农民群众承担。从实践来看，在“ 分级办学、分级管理”体制时期，为了给学生提供良好的学习条件，加快农村基础教育的发展，地方各级政府充分调动广大群众办教育的积极性，广泛开展了各种形式的捐资、集资办学活动，而农民们也在“再穷不能 穷教育，再苦不能苦孩子”的号召下投入了大量的人力、物力和财力，我国农村教育经费投入总量有了迅速的增加，大大改善了办教育的物质条件。据统计，仅在 1985 年1991 年，全国政府财政预算内拨款之外另筹措资金 1000 多亿元，用以新建中小学校舍 2.75 亿平方米，改造破旧校舍 1.6 亿平方米，消除中小学危房 4.23 亿平方米，使中小学危房比重由 80 年代初的 16%下降到 3%以下。在广大农村城镇，第一次出现了最好的房子是学校的局面。2000 年底，我国初步实现了国家规定的基本普及 9 年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。但是， “分级办学”的体制也形成“农村教育农民办”的局面，教育成本基本上是由乡镇及农民群众承担，并成为加重农民负担的重要根源。其结果不仅是农民不堪重负，乡镇也难以承受，学校难以为继，并由此衍生出种种矛盾。从根本上说，这些矛盾也是国家与农民、城市与乡村、不同地区之间、中央与地方以及地方各级政府之间的矛盾。因此，义务教育的“财” 的问题实质是“政”的问题，即不同主体的政治和 权 力关系问题。为了从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，并促进乡村教育的可持续发展，最根本的就是对教育背后的利益及权力关系进行重新调整。因此，中央在提出实行税费改革试点之时就提出进行农村义务教育的配套改革。二、税费改革中农村义务教育体制的改革与 绩效从实践来看，税费改革中农村义务教育体制的改革主要集中在四个方面：1、从“以乡为主” 到“以县为主”：增强财政投入的保障能力和调控能力。税费改革以前，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”的体制。但在 实践中，农村义务教育的实施不过是“分级管理、 乡镇为主” 的体制，乡镇成为义务教育资金及组织管理的主体。鉴于税费改革后乡镇财政的困境，国家将义务教育的管理权由乡镇提升到“县” 。农村义务教育实行“在国务院领导 下，由地方政府 负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育 负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。按照国务院关于基础教育改革与发展的决定 （国发200121 号，2001 年 5 月 29 日）和国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知（国办法200228 号）的规定，义务教育“ 实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。国家确定义务教育的教学制度、课程设置、课程标准，审定教科书。中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，其中包括负责制定本地区农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育；从实际出发，因地制宜，逐步调整农村中小学布局；根据国家中小学教职工编制标准和省级人民政府的实施办法，提出农村中小学教职工编制方案，并根据省级人民政府核批的农村中小学教职工编制，核定学校的教职工编制；负责农村中小学校长、教职工的管理；调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安、安全和正常教学秩序；开展助学活动；对乡（镇）人民政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估。改革后虽然明确乡（镇）人民政府要承担相 应的农村义务教育的办学责任，也强调要继续发挥村民自治组织在实施义务教育中的作用。但是，乡镇政府的主要职责是负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。经济条件较好的乡（镇）要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。在农村义务教育管理权责上收的同时 ，对乡镇基层管理机构也进行了调整和改革。按规定，乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构，乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责，乡（镇）可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡（镇）中心学校校长负责。2、从“民办为主” 到“国进民退”：强化国家义务教育的投入责任。税费改革前，农村义务教育主要是以 “民办为主”，教育成本主要由农民群众承担。税费改革中，各地在将义务教育的管理从乡镇上收到县市的同时，也力求将农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，实现“农 村教育农民办” 到“农村教育政府办”的根本性 变革。截至 2003 年 5 月底，我国有 98的县 、市、区将中小学教职工工资管理上收到县；94的县、市、区将农村中小学人事管理权限上收到县，初步确立了“以县为主” 的体制。 农村义务教育投入格局也发生了重大变化。中央财政对农村义务教育的支持明显增加，主要体现在工资性转移支付和农村税费改革转移支付。2002 年两项转移支付用于农村义务教育的总数达 243.47 亿元，对于保证中西部地区中小学教师工资发放起到了重要作用。此外，中央财政加大了对农村义务教育的专项支持。据测算，2002 年，中央财政的投入占全国农村义务教育经费总量的 28以上。301997 年，全国农村义务教育经费预算内拨款为 430 亿元，占当年义务教育总投入的 54.8，2002 年，全国财政预算内对农村义务教育的拨款达到了 990 亿元，占当年义务教育经费总投入的78.2，5 年间，增加了 1.3 倍。各级财政预算内教育拨款快速增长。2002 年，各级财政预算内教育拨款总数达 3114 亿元。这一数额，比 2001 年的 2582 亿元增加 532 亿元，增长 20.6%；比1997 年的 1358 亿元增加 1756 亿元，增长 129.3%.1997 年至2002 年，各级财政预算内教育拨款平均每年增幅达 18.1%.财政性教育经费占国内生产总值（GDP ）的比例连年提高，不断取得新突破。1997 年至 2002 年，全国财政性教育经费占 GDP 的比例分别为：2.5%、2.59%、2.79%、2.87% 、3.19%、3.41%.2002 年比1997 年提高了 0.91 个百分点，是自 1989 年对此项指标进行监测以来的最高水平。从安徽省来看，税费改革以后，各级政府加大了 对农村义务教育的投入，全省农村义务教育投入总量与实行农村税费改革以前相比，逐年有所增加。2000-2002 年全省农村义务教育经费总投入分别为 46.40 亿元、56.22 亿元和 63.53 亿元，增幅 20以上。2001 年全省中小学危房面积为 748 万平方米，其中 D 类危房438 万平方米。为了加快中小学危房改造步伐，省政府决定， “十五”期间，筹集 12 亿元，市县配套 8 亿元，利用 3 年时间将 D 类危房全部改造完。第一期危改工程的 12 亿元资金已全部下达。2003 年虽然遭遇特大洪涝灾害，省政府仍调整支出结构，共向灾区下拨教育救灾专项资金 8000 万元。同时决定立即启用各市、县危房改造专户所有的危改资金，优先用于水毁校舍的重建工程，确保灾区学校秋季按时开学。2000 年至 2003 年，省政府对 16 个重点山区县和 3 个“一 费制” 试点县分别按小学每生每学期 5 元、初中每生每学期 15 元的标准，给予了 2078 万元的财政专项补助。在全省范围内建立了中小学贫困生助学金制度，并对 3 个特别困难县的贫困学生提供免费教科书。由此，大大加强了对农村义务教育的经费投入。3、从“多费制”到“一费制”：规范学校收费行为，减轻农民负担。农村义务教育中政府和学校筹资和收 费的多头性、多样性及非规范性一直是农民反映强烈的问题，也是加重农民负担的重要原因。在加大国家和政府对农村义务教育的投入的同时，中央也采取措施进一步规范农村中小学收费管理，治理乱收费、乱集资和乱摊派，切实减轻农民负担。其重建的措施之一就是在税费改革中推行“一费制” ，即 对学杂费、 书本费由中央有关部门规定一个最高收费限额，除此之外，不再向学生收取任何其它费用。2002 年国家规定的“一费制” 收费标准为 ：每个学生每学年农村小学 160 元，农村初中 260 元；各地可根据实际情况适当浮动收费标准，上浮范围不得超过 20。安徽、湖北等省市一些地方还对实行“一费 制” 的学校， 给予专项补助，弥 补经费缺口，以保障“一费制”学校的正常运 转 。“一费制”最初是在一些贫困地区的农村小学和初中试行，并随着税费改革的范围扩大不断扩大。至 2003年，税费改革省市，尤其是国家扶贫开发工作重点县的农村中小学，已普遍推行了“ 一费制” 收费办法。中央 规定，从 2004 年开始，我国将全面推行“一费 制” 收费办法。河北省在全省 2002 年在全省 51 个扶贫开发工作重点县试行了“一费 制” ，2003 年在全省范围内铺开。按河北省的规定，小学收费标准在国家规定每生每学年 160 元的基础上上浮最高不超过 15，下浮不限，其中包括教科书费、课堂作业本费、电教教材费、取暖费、原杂费及寄宿制学生住宿费等；初中收费