浅议转型期的工商行政执法责任制的建立

从权利工商走向责任工商 浅议转型期的工商行政执法责任制的建立当前，中国社会正在经历几千年未有的变革，传统的计划经济向市场经济的转型，全能政治向依法执政与依法行政的转型，利益、规范、思维的一元化向多元化的转型等，诸多的变化因素使得作为国家经济红盾卫士的工商行政管理部门不得不“因变而转”，老一套的管理模式和管理手段无法适应新的形势和雨后春笋般涌现出来的新的经济类型和经济关系，因此，工商行政管理部门必须转变也正在转变行政管理理念、模式、方式、手段等。这个转型， “阵痛”是难免的，关键在于怎样迅速适应社会和经济生活的新变奏，确立新的价值体系、确立新的体制结构、发挥高度的规范化的效率职能。 作为行政机关的行政行为主要是执法行为，行政职能的实现主要是通过行政执法行为进行的，而不同的执法方式又直接影响或制约行政职能的实现。因而，在知识经济的背景下，行政职能的转变客观上要求与之相适应的行政执法方式，当然，这种变革不是暴风骤雨式的全盘否定，国家政治经济改革的延续性、渐进性，以及法律和法治观念发展的相对独立性和继承性，决定了我们的改革和转变是使执法的方式更科学，不断完善原有的执法方式和制度。 实行体制改革是社会主义初级阶段自觉调整生产关系与上层建筑的一个方面和环节，加强执法监管部门的目标，保障社会主义大市场的需要，是工商行政管理部门实现职能到位，强化执法力度，更好的监管社会主义大市场的需要，是提高全系统干部队伍素质和依法行政水平的需要。 “一切政府机关都必须依法行政，实行执法责任制和评议考核制”，党的十五大报告的这一论述，将行政执法责任制置于依法治国方略的恢弘背景下，建立执法责任制保障依法行政责无旁贷地成为一项工商转型中的夯实执法基础的历史任务。 然而在当前开展的依法执政工作中，一些部门在抓行政执法责任制时对“什么是行政执法责任制”和“如何建立行政执法责任制” 还不十分明晰、透彻，影响了工作开展。因此笔者认为，有必要进行一些探讨。 一、行政执法责任制的概念 行政执法责任制是在我国建立社会主义市场经济体制和推进依法治国方略过程中的制度创新，经历了自下而上和自上而下、逐步发展的过程。 行政执法是指行政执法主体依据法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，为管理国家事务和经济、社会、文化事务作出的行政行为。责任的含义，按词典的解释，有两层意思：一是指份内应做的事，应尽的职责或义务。二是指没有做好份内应做的事，没有履行应该履行的职责和义务，因而应当承担的某种否定性的后果。而行政执法责任是指行政执法主体（包括依法接受委托的组织）及其行政执法人员在行政执法活动中应承担和履行的义务，以及违反法律、法规、规章和其他规范性文件的规定而应当承担的不利法律后果。因此，行政执法责任制应当是指为规范行政执法活动，明确行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中的责任和义务，并对不履行或违法履行行政执法责任的行为进行责任追究的法律制度。 二、建立和推行工商行政执法责任制的必要性 （一）是社会主义市场经济发展的客观需要。 社会主义市场经济从一定意义上说就是一种法制经济，市场经济不仅要求作为市场主体的企业要依法经营，规范自己的行为，而且更要求政府依法行政，为市场主体建立公平的市场环境。市场经济的日益发展，已经不能用行政手段进行宏观调控，而代之以经济、法律等手段。为充分有效的。因此，能否正确实施工商法律法规和规章，工商机关负有关键职责。 目前，我国还处于经济转型期，人的思想、社会的发展、制度的执行等互相存在一些矛盾，加之行政机关长期以来都是以绝对权威的管理者面目出现的，在市场经济建立和发展的初期，转变政府职能有一定难度，尤其是转变行政机关工作人员的思想更难。因此，我们不能指望仅仅做一些宣传就能把观念转变过来，而是要在宣传的同时加强对权力的内部制约，通过制定严格的程序等制约措施减少不依法办事的可能性和执法的随意性，保证工商行政行为的合法公正。 （二）效率功能要求确立新的工作机制 科学合理的体制结构和工作机制是行政机关高效工作的关键，包括权责关系、工作流程关系和各级别之间的勾通关系等等，若行政机关的体制臃肿， 、人浮于事、职责不明、权责不清、相互之间踢皮球等，则行政机关的行政执法效率就会大打折扣。而事实上区县工商局“六管一打”的机构设置模式和实质上的以工商行政管理收费来维系机构运转为主的工作机制已远远不适应国家对工商部门的要求。省市县以下的工商行政执法第一线的基层工商所的精力未在市场监管和行政执法方面，有 80%的精力主要放在收费管理上，规范和整顿市场经济秩序的工作基本上处于应付形式，更不要说各种专项职能的完全履行了。就是区县工商局，基于“以收定支” 的财政保障方式，也不得不将收费纳入对工商所考核的重中之重，否则，没有强大的财力保障，工商部门业务的基本运转就得不到保证，目前工商部门的经费来源的百分之九十靠收费，就是这样，一只看不见的大手在调节着基层工商行政管理部门的实际运转。 基于这种机制，目前我市工商干部队伍的政治业务水平，思想行为方式，整体行政执法能力离市场监管、行政执法、整顿和规范市场经济秩序大目标所要求的队伍素质要求相差甚远。自从重庆市人大常委颁行重庆市行政执法责任制条例以来，各级行政机关都在本部门相应地制定了行政执法责任制，试行近十年，在一定时间和一定的范围内起到了一些作用，在一定程度上对行政机关的执法行为进行了规范，但并没有从根本上解决依法行政、合理收费的问题。过去在地方作为政府工作部门，行政事业收费上交地方财政按比例返还的保障方式与现行直管后的“以收定支”的财政政策在本质上是没有区别的。因此，必须建立新的体制和工作机制从根源上来改变这种状况。 （三）依法行政的必然要求。现代法治讲求权力与义务的对应，无论是私人权利还是公共权力都要与相应的义务相对，行政机关应该带头守法，切实保障公民的合法权益，如果其行为违法，就要承担法律责任或者政治责任等。对其违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。工商行政管理机关本身并没有什么权力，它的权力来自人民，应当对人民负责，如果在行使权力的过程中，侵犯了公民法人或者其他组织的合法权益或者违反了内部的有关规定，就应当承担相应责任。 这种责任的承担不能指望执法者自己的道德水平和社会良知，而是要建立一整套行之有效、可操作性强的责任规定，用一定规范的形式确认下来。只有执法者在主观上明确和在客观上承担由于行使权力而产生的一系列相应责任，才能使执法者以高度负责的精神审慎的行使自己的权力，工商行政执法责任制就是这样一种规范。 四、 转型期推行工商行政执法责任制存在的问题 （一） 规范行政行为及其程序的法律尚不完善， 许多重要的执法行为缺乏法律的调整，制约了行政执法责任制的实施，影响了执法责任制的效力。实行行政执法责任制的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政行为必须由法律来规定其执法主体、职责范围及运作程序。我国行政处罚法和行政许可法的颁布实施，解决了行政处罚和行政许可行为的主体、职责范围和程序。但其他一些重要的行政行为实施的行政程序法也还没有制定，这就使得在确定行政行为是否越权、是否滥用自由裁量权、是否违反法定程序等问题上缺乏统一的、有法律效力的标准，实践中出现标准不一、各行其事现象，增加了实行行政执法责任制的难度。 （二）执法部门整体上存在思想认识不足，少数领导重视不够 当前，执法部门对执法责任制的整体思想认识还不足，少数领导重视还不够。领导重视，是确保执法责任制深入实施的关键。 有的领导在思想上没有给予足够重视，对实行执法责任制的意义和重要性认识不足，不同程度地存在想起来重要，讲起来次要，做起来不要的现象， （三）执法队伍整体素质不高，学习宣传不到位 建设高素质的执法队伍，是搞好执法责任制的基础，在法律的学习和宣传方面，有的浅尝辄止，流于形式，存在不深不实的问题；有的对法律法规的学习满足于布置，但对学习的成效如何，对所学法律法规是否真正做到了熟知和运用，却很少有人去管；有的执法人员认为执法责任制的种种规范束手束脚，影响了执法的效率。从本质上看，行政执法责任制并没有创设新的法律规定，而是为保证法律法规规定的正确实施而明确了具体的责任制度，其所要求的，正是法律法规实施的本来要求。由于执法人员普遍存在的重实体、轻程序或既不重实体也不重程序的倾向，以致把行政执法责任制当作束缚手脚的多余的东西，认为它会降低行政管理、行政执法的效率，成为阻碍行政执法责任制实施的一股“暗流”。 （四）责任制与执法实际脱节 其实工商行政执法部门建立了行政执法责任制一整套文本，重庆市工商局在 2000 年以来就制定了关于行政执法的一系列规范性文件来约束基层工商执法部门的不规范行为 但是，少数部门往往是束之高阁，检查时往外一端应付了事，由此造成的突出矛盾是行政执法责任制与日常执法实际相脱节，没有落实到执法一线，导致实施起来“两层皮”。有的部门在实施行政执法责任制工作中，存在着图形式、走过场的现象，表现在组织发动工作开展得轰轰烈烈，但是在分解法律、法规、明确执法责任上，搞得不深不透，认为文本建了，制度有了，责任书签了，只等检查验收了，没有自觉地把执法责任落实到日常执法工作当中。 （五）考核手段落后，过错责任追究落实不力 目标考核制度制定后必须落实有力，特别是错案和执法过错责任追究是一个重要的环节；但往往有的执法人员出现了错案和执法过错后不是正确对待，依法处理，而是文过饰非、捂捂盖盖，强调客观原因，不了了之；有的执法过错追究人员出于怕“露丑”、怕得罪人或有人打招呼而不敢追究等各种原因，往往对执法过错责任人不予追究，有些只调动了岗位，造成这一制度有名无实；另外，当前考核手段落后，人工考核难以避免主观性，影响了监督的公正、客观。考核评议基本都是采取年底评议考核，一方面造成了一些执法人员不注重平时行政执法责任制的落实，行政执法行为得不到及时的规范，应付检查的现象比较突出。另一方面内部的评议考核，没有上级机关和行政相对人参与，缺乏广泛性，往往容易走过场，不能准确地反映执法人员的执法水平，考核结果很难做到真实和全面。 （六）行政执法的权、利与责任设置不合理是造成工商行政执法责任制难以正确树立和执行的重要原因。在工商部门工作多年的同志们都知道，计划经济时代的工商部门是市管会，一个县级市管会才十来个人，只管投机倒把，经费由财政供给。在改革开放后工商部门承担了集市贸易的管理和个私经济的发展管理，但是国家财政预算又维以支付工商部门的行政经费，为维系整个迅速扩张的工商部门庞大的经费开支，国家出台了对个体工商户和集贸市场收取管理费的政策， “以费养政”的临时权宜之计就这样延续至今。国家宣布实行市场经济以来，由于国家赋予工商部门的职能越来越多，工商部门又一次的职能扩张使这个部门的权力不断增长，由于财政政策的原因，工商部门的权力与权利紧紧地套在了一起，运用强大的行政权力去谋求部门利益就成了工商得以生存发展的强大动力。就这样工商部门这些年来在权力、权利、责任的设置上走入了不能自拔的境界，所以探究权责设置的合理成了众多学者论著的焦点。 在这里，我们不去探索收费罚款的合法性合理性，但是在国家赋权工商部门以收费来维系机构运转的大政策没有取消之前我们应当清醒地认识到我们处于这样一个环境中应当怎么规范自已的执收执罚行为是当前工商部门理论研讨的重要课题。所以建立新的工商行政执法责任制就应运而生地摆在我们的面前。 一、 工商行政执法责任制有效建立的几点建议 （一）转变思想、提高认识、加强组织领导 一项制度的落实首先取决于各级领导的态度，领导层有决心，基层才有信心。领导重视，首先要率先垂范，要求群众做到的，领导必须首先做到；要求群众不做的，领导首先不做，做到责任制面前一视同仁，人人平等。 （二）明确的岗位职责是推行执法责任制的基础。 工商行政执法责任制的核心在于“责任”。凡是责任，都是针对特定的义务性事项而依法设立并存在的。执法责任制从某种意义上说也是一种法律责任，也必须依照有关规定设立每一个行为主体应履行或应完成的义务性事项。即：针对工商执法过程中存在的不同工作内容进行专业分工，然后根据分工的不同分设不同的工作岗位，不同的岗位设定不同的职责和要求，这是推行工商执法责任制的前提和基础。没有岗位职责的划分就不能各司其职、各尽其责，就失去了责任追究的特定对象和推行责任制的基础。 （三）完善的工作规程是推行执法责任制的核心。 没有具体、量化的工作规程，就不能衡量和确定工商执法责任的大小，就不能按工作的步骤、顺序、时限、形式和标准将执法权限和执法事项具体分解到人，就不能有效地解决岗位职责不清、责任不明的问题，责任不明就使执法过错行为人不能确定，过错行为人不能确定，就不能确定应承担执法过错责任的主体，这样，执法责任过错追究就会成为一句空话，工商执法责任制就会流于形式、走了过场。 （四）科学的考核办法是推行执法责任制的重要手段。 岗位职责和工作规程一旦确定，责任制就是推行的现实基础，但由于责任制靠行为人来推行和落实，其产生的责任也是由行为人来承担的，不同的人由于岗位不同，本身的职责也不一样，完成特定事项的能力和结果以及过错程度也不一样，由此所承担的法律后果和受到的制裁就会有所不同。由于履行特定事项的程序和结果是进行追究制裁的前提条件，所以对履行特定事项的程序和结果的认定就显得极其重要，而科学合理的评议考核则能比较公正地评价和认定执法主体是否按岗位职责和程序完成其法定的各项工作，考核结果则为是否应追究行为主体的过错责任提供重要的考核依据。可以说，评议考核是衔接岗位职责和过错责任的纽带，是整个执法责任制中非常重要的一个环节，评议考核的结果为进行具体的责任追究提供了依据。 （五）严格的责任追究是推行执法责任制的有效保障。 所谓过错责