审计监督与生态文明建设.doc

审计监督与生态文明建设审计监督与生态文明建设*市领导干部自然资源资产审计的思考摘要：党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确要求：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。 ”这不仅是践行绿色发展理念的重大制度创新, 也为新常态下的审计监督拓展了新的内涵。生态资源是*最大的资源，生态优势是*最大的优势。*市审计机关如何通过自然资源资产审计来确保本地生态优势，促进生态文明建设已成为一项重要课题 。关键词：自然资源资产；审计；思考2015 年以来，贵州省委 、省政府将领导干部自然资源资产离任审计试点确定为全省重大改革项目之一，并于今年出台了贵州省开展领导干部自然资源资产责任审计试点实施方案（暂行）。根据全省安排，*市于今年在*县开展了领导干部自然资源资产责任审计试点 。在*县领导干部自然资源资产责任审计试点中 ，*市审计局积极探索自然资源资产责任审计方法和经验，全力推进改革试点，促进*绿色发展 ，审计试点取得了明显的阶段性成效。既揭示了地方政府自然资源资产方面存在的问题，也看到了审计机关在面对这项新工作方面存在的问题和不足。1.自然资源资产保护利用方面存在的问题1.1 自然资源的保护力度欠缺。受经济利益的驱动 ，地方政府和部门单位在面对招商引资企业时，未有效行使资源使用管理执法监督权。招商引资企业在林地使用中先占后批、少批多占、未批先征等违法违规行为没有得到制止 。为提高自然资源对经济发展的持续保障能力，林业、国土及招商部门要加强协调配合，建立招商引资企业守规守法与兑现优惠政策结合机制，确保林业生态资源得到有效的保护和利用。1.2 自然资源统计数据不准确，不利于林业资源管理。统计局统计年鉴公布的森林覆盖率、森林蓄积量、森林保有量、林地保有量统计数据与林业局提供的数据均存在差异。林业部门林地面积数据存在多方差异，其按林地用途、公益林性质和林地保护等级分类统计的林地面积均不相同。1.3 自然资源工程项目的效益性方面，存在项目建设进展缓慢，工程闲置问题。如上级下达*县土地整理项目和城乡建设用地增减挂勾项目，多数项目未按要进度要求完工，部分项目因地方财力限制等原因未开工实施，即使已完工项目，也因地方配套项目未落实而处于闲置状态。2.自然资源审计工作面临的问题和困难2.1 自然资源资产考评基础资料缺失。其一，自然资源资产增量评估难。一方面审计目前依据资料缺失和可信度差，加之自然资源资产种类繁多、分布广泛，全面核实其真伪难度之大可想而知；另一方面自然资源资产负债表编制工作尚未开展，大多数自然资源资产目前还没有市场价格 ，难以将其资本化。其二 ，自然资源资产质量评估难。比如森林资源究竟是以其增量、覆盖率评估其质量，还是以一个地区森林生态价值来评估，目前没有定论。其三，自然资源资产保护利用绩效评估难。受自然条件、发展理念、战略定位不同的影响 ，地方党委、政府在自然资源资产的保护与利用上本身就难以自身平衡。加之考核方式的改变让审计评价缺少了可依据的标准 。如：对耕地保有量、基本农田保护面积等的考核 ，从 2014 年度起，因市级部门取消对县级单独考核，市与县不再签订目标责任书，没有可参照的指标。2.2 自然资源资产离任审计专业性强。自然资源资产审计的对象是各种自然资源资产，需要常规审计方法与环境科学、自然资源法律、自然资源监测等专业知识的结合运用，才能取得客观充分的审计证据并作出公正评价。审计方式的改变导致审计人员的不适应，原有审计技术手段无法支撑和满足审计思路的需要。如对林业部门人工造林面积真实性的核实，由于不懂得识别造林图班和 gis 技术叠加技术的运用，在财务资料分析对比中发现的一些疑点问题，无法最终确认；国土部门提供相关的图斑、数据等资料 ，审计人员就现有的技术和水平既无法识别和判断其真伪，又不知道如何使用。2.3 审计人力资源缺乏。据统计，*市市区（县）两级审计机关现有干部职工 290 人，其专业结构为：财会审计63 人、统计 3 人、法律 46 人、计算机 11 人、建筑工程 62人、环境工程 2 人、经济管理 72 人 、汉语言文学 7 人、党政管理 7 人、化学数学 4 人 ，驾驶员 13 人。这表明我市审计机关审计人员知识结构单一，审计、管理 、建筑工程审计人员比重较大，但是计算机审计、绩效审计、环境保护和土地、森林测绘审计等业务力量缺乏。因此，仅仅依靠审计机关自身力量是难以独立完成领导干部自然资源资产审计工作。领导干部自然资源资产审计点多面广，对审计人员的政策性、专业性水平要求极高，可以说是一项跨专业 、超职能的审计工作。面对资金审计和资源审计的差异，审计人员因知识和能力的欠缺在工作方向上产生迷茫。如资源总量、质量、结构及增减变化等资源方面的数据，对习惯熟悉财务数据的审计人员来说，是一个全新的领域 、全新的认识，用现有的知识结构是无法很好地解读和认知，感到无从入手 ，审计人员发现问题的方式方法就少，揭示问题能力明显不足。3.对我市自然资源资产审计的对策思考3.1 做好基础数据资料的调查整理收集 ，推进审计试点工作顺利开展及成果转化。相关基础数据收集整理是保证领导干部自然资源资产审计顺利进行的关键。开展领导干部自然资源离任审计 ，要以中共中央、国务院生态文明体制改革总体方案中关于自然资源资产负债表的具体要求为基础，加强与统计部门的沟通联系，推动完成土地资源、森林资源、水资源等自然资源资产负债表的编制，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。既要充分利用国土、水利、农业、林业、环保、统计、地质 、测绘等相关部门的部门资源优势，利用这些部门的技术、设备、人才等资源，确保收集到审计需要的最真实、最准确的基础数据信息。又要发挥审计部门的查账、分析、定性等工作特点，在掌握基本情况的基础上，从专项资金入手，查清资金流向，对专项资金的使用绩效情况进行深入分析，保证最终出具的审计报告专业、准确、权威。3.2 建立完善自然资源资产的指标和考核体系。实施自然资源资产审计，就必须建立起审计评价体系，才能使审计结果得到有效应用 ，促使领导干部在任职期间更加重视生态环境保护 ，在进行重大决策时能充分考虑生态因素。自然资源和经济责任审计有所不同，如何量化评估自然资源资产，需要建立起一套科学可行的指标和考核体系。此外，我们还要完善审计结果报告制度，基层审计机关应当就领导干部自然资源资产审计的结果出具审计报告，并分别报送本级和上级政府有关部门。尤其是组织部门，在对领导干部进行考核、任免的时候，要准确制定并严格按照生态红线，将其作为各级党委、政府选拔任用领导干部的重要依据之一，归入到相应领导干部的人事档案中。3.3 在审计试点中探索方式方法的创新，改变审计人力资源的不足。自然资源资产审计涉及范围极其广泛,专业性、技术性和综合性都很强,与法律、管理和科学技术的关系非常密切,故对审计人员素质要求比较高。由于我们短期内不可能改变传统审计人员的知识结构,使其能立即适应自然资源资产审计工作方面的需要,所以我们一方面要加强市、区（县）两级机关审计力量 、人才等审计资源的整合 ，通过业务培训、专题讲座、学习调研等方式，加强对审计人员相关法规、专业知识和技能的系统培训，提升审计能力和水平；聘请环保、土地、水利 、林业、测绘等有关专业技术人员参与审计，运用地理信息系统软件等技术手段对相关数据开展分析 ，运用专业技手段对相关问题线索进行现场勘测、