社会保障期中作业2

社会保障调查托老所现状研究 1社区托老所的概况立足当下，展望未来以北京三个社区托老所为例社会与人口学院 李成琛 2012201902 汤严 2012201932引言：随着我国步入老龄化社会，老龄人口的不断增加，社会对于各类形式的养老服务的需求越来越大，提供多样的养老服务成为我国养老服务事业发展的新方向。托老所作为社区养老的一种新形式，它的发展状况是怎样的？无论是政府主导的还是民间组织主导的托老所面临的主要困难有哪些？怎样才能解决这些困难？相关社区成员如何看待托老所的介入？政府与民间组织能否达到一个平衡点，创造一个托老所运营的新形式呢？关键词：托老所 困境与解决办法 政府主导 民间组织主导 老年人服务 现状社区托老所的概况 1立足当下，展望未来 1以北京三个社区托老所为例 .1一 我国人口“老龄化”现状以及社会养老的现实需要 .2二.托老所-养老服务机构的新形式 3三.托老所现状一隅-以北京三所托老所为例 41. 政府主导的托老所 .42. 社会组织或社会企业主导的托老所 .7（1 ） 中心基本概况 .7（2 ） 中心主要面临的问题 .93. 强强联合才是正确模式？-基于二者的比较与展望 .9四国外养老服务经验 10五初步研究后值得进一步探讨的问题 .11六本次研究中所存在的问题 .11七参考书目 11社会保障调查托老所现状研究 2一 我国人口“老龄化”现状以及社会养老的现实需要我国人口结构在 1950 年到 2000 年这 50 年中发生了巨大的变化。其中 60 周年及以上人口数量，从 1953 年第一次人口普查的 4150 万增长到 2000 年第五次人口普查的近 1.3 亿，增长了 3 倍。我国第五次人口普查结果表明，截止 2000 年 10 月 31 日，60 周岁及以上的老年人口比例达到总人口的 10.2%，2001 年底，65 周岁及以上人口占总人口比重为 7.1%，标志着我国人口年龄结构已转变为老年型，进入了老龄化社会。截至 2010 年，我国 65 周岁及以上老年人口达到 1.1894 亿人，占总口的 8.9%。我国老年人口已开始呈现快速增长的趋势，在未来的几年内，将迎来第一次老年人口增长高峰。其主要原因是 20 世纪 50 年代第一次人口出生高峰时出生的人群队列将从 2010 年开始陆续进入老年人口队列，这种人口增长规模，这种人口增长规模的结构影响与成功实施计划生育政策带来的低生育水平的惯性影响作用叠加，直接加速了人口老龄化发展速度。在人口老龄化快速发展的同时，中国社会也发生了深刻的改变。家庭在结构，规模，功能等方面都发生了巨大的变化，具有较强赡养功能的主干家庭越来越少，而核心家庭，单身家庭，老年家庭却日益增多。中国人素来有“养儿防老”的传统，老年人的照料一直都是在家庭中进行的，只有无依无靠的老人才会选择进入养老机构进行养老。但是随着社会和家庭的变迁，家庭照料对于很多老人来说已经变得不太现实了。而且，由于两代人在生活方式和思想观念上存在明显的差异，共同生活很容易使双方感到不方便甚至是产生冲突，因此更多的老人愿意选择分开居住的形式。在这个背景下，当老年人无法进行自我照顾，而又缺少传统的家庭照料的时候，进入养老机构成为一种可供选择的养老方式。随着国家老年人社会福利事业的发展，在大城市中，有相当部分老年人选择了这种养老方式。甚至出现了养老服务与养老需求不匹配的状况，养老机构的数量与质量跟不上养老的需求。根据 2011 年的相关数据，能够提供床位的相关福利机构可以提供的床位数量在 396.4 万张，初步估算平均 30 位老人可以有一张床位，但是需要指出该项数据所指的床位是老年人，儿童以及残疾人共享的床位，也就是说真正可以提供给老年人养老的床位数量实际上可能比这个数字要小得多。大概数字应该是在每百位老人拥有一张床位，也就是说在这个情况下，每百位老人只有一人可以选择进入养老机构养老，而其与老人不管其如何选择，只能选择在家庭养老。养老需求与养老服务出现了明显的“供不应求”的现象。为什么要发展老年人福利？为什么要发展社会养老呢？除了上述养老需求大的原因之外，我认为还有以下两点原因：一.从人道主义的角度来看，老年人是生理上的弱势群体，与年轻人相比，他们无论是在年龄，体能，还是在精力上甚至是继续社会化的能力方面，处于劣势。对作为弱势群体的老年人提供社会支持，以保障期基本生活并提高其生活质量，是全社会的共同责任。从社会公平的角度来看，老年人是曾经的社会劳动者，他们在年轻时曾经给社会做出过贡献，当前社会的发展从某种意义上是老年人年轻时努力奋斗的结果，为老年人提供社会福利以及相关养老服务，让老年人与中青年人一起共享发展成果是社会公平尤其是代际公平的需要 1。因此我们发展老年福利，希望让老年人“老有所养” ， “老有所医” ， “老有所学” ， “老有所为”及“老有所乐” ，具有现实意义。而本文所涉及的托老所的探索性研究则属于“老有所养”的范畴。1 吴忠民 2002社会保障调查托老所现状研究 3二.托老所-养老服务机构的新形式老年人护理机构有卫生部门管理的医疗护理机构以及民政部门管理的各类社会福利机构，而托老所属于民政部门管理的社会福利机构的范畴，称之为养老护理机构。根据民政部老年人社会福利机构基本规范 ，各类养老护理机构有：老年社会福利院，由国家出资举办，管理的综合接待“三无”老人，自理老人，介助老人，介护老人安度晚年而设置的社会养老服务机构；养老院或老人院，专为接待自理老人或综合接待自理老人，介助老人，介护老人安度晚年而设置的社会养老服务机构；老年公寓，专供老年人集中居住，符合老年人体能心态特征的公寓式老年住宅；护老院，转为接待介助老人安度晚年而设置的社会养老服务机构；护养院，专为接待介护老人安度晚年而设置的社会养老服务机构；敬老院，在农村乡（镇） ，村设置的供养“三无” ， “五保”老人，和接待社会上的老年人安度晚年的社会养老服务机构；托老所：为短期接待老年人托管服务的社区养老服务场所；老年人服务中心，为老年人提供各种综合性服务的社区服务场所。一共八种养老服务机构。可以看出，以上八种社会养老服务机构在一些功能上存在着一定的相似性，在实际运行过程中，也发生了与实际需求与服务相适应的调整和“跨界” 。本文所主要的探讨的托老所是短期接待老年人托管服务的社区养老服务场所，而在现实中，托老所为适应养老需求，也提供者多种养老服务，设有生活起居，文化娱乐，康复训练，医疗保健等多项服务设施，主要服务类型有日托，全托，临时托等。在名称上也不限于“托老所”这一称谓，例如“北京市什刹海街道托老所” ，也有称为“日间照料中心”的，例如“北京市广宁街道日间照料中心” ；也有称为“老年人文化活动中心”的，例如“北京市西长安街街道老人文化活动中心” 。在国外, “老人之家 ”的称呼使用得更为广泛, 这一定程度上也提高了其社会接受程度。而在机构性质上，托老所也不限于政府管理这一单一经营方式，更多更具有活力的“托老所”还是属于社会组织和企业运营的，而且在本次调查中也可以初步得出“社会组织和企业所运营的托老所比政府运营的托老所更好地提供了养老服务”的结论。在这些养老服务机构中，托老所属于新兴养老服务机构形式，相较于传统的以养老院或老人院为主流的传统养老服务机构，它具有环境熟悉，灵活性大，开放性强，服务更细致等四个特点：一.立足于社区。根据北京市相关部门的有关规定，每个社区都必须设置一个托老所。如此以来，老年人基本可以实现在本社区里养老，托老所中的老人甚至工作人员都比较熟悉，在熟悉的环境之中安度晚年肯定比起在不熟悉的老人院里的新环境中来的容易，老年人在自身的社区中也会有更多的社交活动，身心更容易保持积极向上;二.托老形式多样，日托，全托以及临时托等不同程度的服务形式能更全面地满足社区对养老服务的不同要求。日托即老人日间在托老所中接受服务，晚上可以回家休息。全托相当于养老院形式的养老服务。临时托是老人临时性地前往托老所接受服务，不存在周期收费的问题。这三种形式极大地满足了对于养老服务有不同需求的老年人们。对于生活完全自理的老年人群体，可以选择临时托和日托，接受一般的娱乐性养老服务，与同代人有一个沟通交流上的满足，这是在家里独自养老所不能获得的。对于身体病弱的老人，如果与子女一起居住可以选择日托，晚上回家可以接受子女的照顾，不会因为选择了社会养老服务便失去了享受天伦之乐的机会，可以避免情感关怀方面的缺失。从这个角度上看来，托老所比传统的养老院在服务形式上具有灵活性；三.时间随意，方便探视。托老所相较于养老所而言在探视时间上并没有太多的限制，只要是在工作时间，子女想探视父母就可以来托老所探视。而且托老所就在他们所居住的社区之中，因此比起养老院来说免去了探视途中的麻烦；四。相对于百人的养老院来说，托老所的规模较小，单个工作人员所需要照顾的老人数目在社会保障调查托老所现状研究 423 个，老人可以得到比在养老院当中更多的关注与照顾。托老所作为一种社会养老服务机构的新形势，较之以养老院为主的传统社会养老服务机构具有更大的优势，在社区这一平台上可以提供更好的养老服务。但是事实上，作为一种新的养老服务机构，托老所在实际经营上还存在着许多不足和不成熟的地方，在现实中，大多数托老所也没有起到其应有的作用。本文作为一篇对于社区托老所进行初步探索性调查的报告，对这方面也有着自己的观察和看法，将在下一章节展现出来。三.托老所现状一隅-以北京三所托老所为例托老所是为短期接待老年人，提供托管服务的社区养老场所。然而在现实的服务过程中，托管所在各方面的面临着相应的困难。本文旨在通过对于北京三所托老所现状的实地调查，来一窥托老所的现状。这三所托老所分别是什刹海街道托老所，西长安街街道老人文化活动中心，石景山区长宁街道乐龄老年人日间照料中心。前两者属于政府按照规定在每一个社区设置成立的，经营与管理的主导权利在于政府，具体来说应该是该街道办事处，而日常的管理则由社区居委会负责。后者是由社会企业乐龄公司成立和经营的，但仍受到相关政府部门较大程度的管理。本文把托老所分为政府性质和社会组织性质的两类进行讨论，通过这两类托老所的比较，探讨托老所符合现实需要的运营形式。我们于 10 月 25 日星期天下午对什刹海街道托老所和西长安街街道老年人文化活动中心进行了实地调查；于11 月 2 日星期天下午对石景山区长宁街道乐龄老年日间照料中心进行了实地调查。调查的主要形式是非结构式访问，通过对托老所工作人员和社区成员的随机访谈收集资料，李成琛为提问者，汤严为答案记录者。作为初步的探索性研究，我们旨在从两个维度来了解托老所的现状：托老所的内部状况和外部状况。内部状况包括托老所的经营状况，场所环境，硬件设施，接受服务的老年人的组成，老年人家庭收入状况，老年人的性格和习惯同质性程度，工作人员的组成情况，管理权归属，安全承担形式，服务形式等次维度；外部状况包括托老所所处社区的环境，其中又包括卫生环境，住户数，人口数量，老年人口数。其次是社区内的成员对于托老所的看法及欢迎程度。受限于调查准备的不足，守门人联系渠道的不足以及托老所自身运营不善等不利因素，这次实地调查并没有系统全面地探索到这三间托老所的真实情况。但仅从所收集到的资料来看，本次调查也是有所收获，对于托老所概况的了解以及之后的研究具有一定意义。还望读者姑且听之，存以甘棠，以期对于有可能的下一步研究以指导，获得更全面的资料。1. 政府主导的托老所政府作为公共权力的拥有者，在许多方面具有非政府组织所不具备的资金，人力以及政策优势。在实地调查研究开始之前，我们认为政府所主导的托老所运营情况应该是较良好的，在托老所服务中占据主导地位，然而调查结果却有所出入，同为政府主导的什刹海街道托老所和西长安街街道老年人文化中心，都处于服务停滞或中断的状态。什刹海街道托老所位于北京市西城区，是什刹海街道响应政府政策而设置的社区托老所，根据社区成员的说法，在成立初期该托老所具有较大的社会影响力，但在政策效应过后，该托老所现在处于“关门大吉”的状态。我们未能进入到托老所中了解情况，于是试图通过居委会了解托老所的情况和社区的情况，却由于相关人员的限制获取不到相关资料，于是我们主要通过对社区成员的随机采访来手机该托老所的资料。社会保障调查托老所现状研究 5在数位被采访人当中，有三位被采访人的口述资料我们认为是比较有意义的：第一位是在紧闭着的托老所门口偶遇的老大娘，她认为自己对于托老所所提供的养老服务有需求。在对她进行的采访中，可以看出她对于自身托老所的运营状况十分不满。在她的眼里什刹海街道托老所是“面子工程” ， “有名无实的，在成立之初活动是十分热闹的，但是随着该托老所退出社会的视野之后，政府好像也不管这个“烂摊子”了。该托老所各类设备是齐全的，但是由于资金的缺乏，和政府管理人员的缺失，该托老所已经关停了。老大娘认为托老所除了可以提供托管服务以外，还可以成为老年人群体共同娱乐，交流的场所，我们认为是老大娘对于同龄人心理交流和满足的需求，该托老所的现状是对于本就不多的养老资源的浪费（该社区老年人口居多，子女都有工作无法照顾，也没有其他地方可去，养老需求十分大） 。对于托老所沦落到今天这个状态的原因，她认为是居委会的不作为以及社区里没有人牵头组织操办，老大娘认为集资是一种好的选择，也不在乎那点钱。老大娘对于托老所的认识相较于绝大多数人是准确的，她的认识是托老所就是“老年人的幼儿园” ，是老年人们活动和接受养老服务的新形式，非常好。她认为如果要改变本社区托老所的现状，需要的是社会基金的进入（慈善组织，NGO，社会捐款等等） ，管理者这需要社会志愿服务的介入；另两位被采访人是一对老年夫妇，与老大娘不同的是，他们对于该托老所的理解并不准确，但他们对社区养老的需求较为清楚。首先他们认为两人可以相互照应，对于托老所所提供的养老服务没有切实的需要。他们认为集资兴办托老所的话，他们自身承担不起分摊的费用，还是希望社会资金的进入。并且对于托老所的服务他们表示每个老人的性格和生活习惯不同，害怕进入托老所以后不习惯和产生冲突。但同时，他们肯定了托老所对于社区养老事业的作用。社会保障调查托老所现状研究 6紧闭的大门西长安街街道托老所已经演变成了老年人文化活动中心，同样处于关闭状态。相似地，我们也进行了偶遇的非结构式访谈。比较有代表性的是一位中年阿姨的口述资料：首先，她家中并没有老人，因此对于托老所没有切身的需要。再者对于托老所的关闭她理解政府在这方面的难处，认为是资金的缺乏和管理人员的缺乏所造成的，而且政府已经提供了足够多的社区养老服务，例如定时送餐的服务。她认为托老所的运营除此之外还会面临一个安全问题，即老年人在托老所中出了意外由谁来负责的问题？安全责任承担问题业限制着托老所的正常运营。这是我们事先所没有想到的一点。再者，她认为如果托老所要运营起来，社会资金与志愿者的介入是必要的，而居委会等政府部门主要是起到“带头大哥”的作用。社会保障调查托老所现状研究 7同样紧闭的大门通过以上的访谈，我们可以得出“政府主导的托老所在实际运营中存在着诸多问题，甚至处于关闭的状态。 ”其中主要原因是资金的不到位和管理者的缺失问题；其次是托老所服务是否切合了社区成员需要的问题；再者是托老所的成立是否考虑到了社区成员的各方面条件（家庭收入，家庭组成，接受程度，了解认识程度）的问题；最后是安全责任风险的问题。在这个意义上我们可以关注的是政府主导下托老所应该以什么样的形式运营？如何能够切实地为社区提供多样和符合需要的养老服务？2. 社会组织或社会企业主导的托老所在第一次实地调查遇到托老所“关闭”状态后，我们通过姜向群老师的介绍，找到了正在石景山区广宁街道乐龄日间照料中心实习的潘超师姐和蔡格格师姐，得到了进入一所民间企业运营的且运营状况相对较好的托老所进行实地调查的机会。在此，对于老师和师姐们的帮助表示深深的感谢。乐龄日间照料中心资料的收集，我们是通过对中心的院长与工人人员的非结构式访谈收集而来的。（1） 中心基本概况乐龄日间照料中心是由 NGO 乐龄创办的，接受政府街道的管理的托老所。成立时间 2011 年 8 月份。资金主要来自慈善机构（壹基金，南都银杏计划）的捐助，政府的购买服务以及托老所员工的家庭服务（托老所员工外出为顾客提供卫生服社会保障调查托老所现状研究 8务赚取外快补贴托老所的花销） 。照料中心的平面面积大概在五十到六十平米，包括主厅，院长室，厨房，厕所，理疗室，休息室，娱乐室，精神调理室等 5 间房子，但是在实际的服务过程中，由于房间有限，娱乐室等房间也成为了老人们的休息场所。接受服务的老人总共有 6 人，5 个为接受全托服务的老人， 1 个为接受日托服务的老人，其中绝大多数全托老人不能自理。乐龄日间照料中心主要服务形式有日托，全托，和临时托，创办之初，机构只提供日托和临时托服务，但由于全托可以带来更高的收入，迫于资金的需要而机构选择开展全托服务，从今年三月份开始接受全托老人，全托已经成为最主要的服务形式。工作员包括院长（没有行政职务）在内总共有 7 人，包括两名 24 小时护理人员，全面负责老人各方面的事务；2 个白天的护理人员，主要负责饮食卫生方面的事务，再加上两位常驻的志愿者。两名 24 小时护理人员的工资在每个月 3000 元左右（一天 100 元） ，白天工作的有 1500 元的基本工资，为托老所外出进行家庭服务可以有每个小时 3块钱的提成（家庭服务一般 15 元/ 小时） 。托老所按照服务项目的不同，收费在几百元到三千元不等，但是按照院长的说法托老所一直处于亏损的状态，所收的费用只够一位老人一年的花销。日间照料中心除了照顾老人以外，还提供餐饮服务和娱乐服务，许多中心以外的老人也会参与到这些服务中来，每周四会有美术老师来教老人们画画，也组织过义卖和社区服务活动。根据我们的观察，照料中心内工作人员与老人的关系还算和睦，没有出现嫌弃和厌恶老人的现象，对于老人的照顾也算细心。我们在进行访谈的时候，老人们正在我们身边泡脚，工作人员除了和我们进行访谈的之外都在照顾老人，关注水温和老年人的需求。照料中心接纳的老人年龄应该都在 70 岁以上，几乎都失去了正常交流的能力，因此我们没有过多地跟老人进行交流，对于老人的情况和家庭情况没有进行细致的了解。社会保障调查托老所现状研究 9照料中心外观（2） 中心主要面临的问题通过与院长工作人员的访谈我们发现虽然日间照料中心运营还算良好，但是也存在着不少的问题：资金紧张，入不敷出。虽然上文提到日间照料中心的资金来源具有多样性，但是对于整个照料中心的发展来说仍是杯水车薪。除去场地租金，日常开支和员工工资，所剩的资金仅能够勉强满足一位全托老人一年的开支，所以照料中心处于亏损状态。院长也表示了担忧，不知道照料中心和乐龄这家 NGO 能够坚持多久。场地明显满足不了需求。日间照料中心现在接纳了六位老人，但是院长觉得一间日间照料中心这样的托老所接纳十五名到二十名老人为宜，然而现实状况是场地已经满足不利啊工作人员和老人们的需要。照料中心的场所是向街道办低价租取得，该社区也没有更多的场地可以提供给照料中心，迫于资金压力照料中心也不能向外扩张。托老所面临着工作人员不足的问题。乐龄日间照料所总共有包括院长在内的 5名工作人员，要负责 6 位老人日夜的照料工作量非常之大，如果再排除两位作为志愿者的师兄师姐，托老所在工作人员这块会显得更加的捉襟见肘。据我们观察，托老所的工作人员大多是四五十岁的中年人，大多是自己通过招工启事找来的，相比于年轻的专业人员，他们缺乏相应的专业知识与技术。但是需要指出的是，托老所所提供的薪金条件并不能吸引专业技术人才。作为社会组织，需接受政府部门的管理。照料中心要想立足在社区里，必须和当地的居委会和街道办搞好关系，服从他们的管理。照料中心在社区服务和资金上面也不同程度地依赖于政府部门的支持，照料中心在一定程度上不能按照自己的方向和思维发展。3. 强强联合才是正确模式？- 基于二者的比较 与展望根据这两次实地调查，我们发现：政府虽然在许多方面较之民间组织具有无可比拟的优势，但是与专业的民间组织比起来，政府在托老所的建设上的效果明显是不如人意的。政府主导的托老所按照常理来说应该比民间组织运营的更好，然而让人意想不到的是，本文所进行实地调查的两所托老所竟然处于关闭状态，虽然不排除实地调查的偶然性与特例情况的存在，但是政府的不作为以及科层制等原因值得我们关注。相反，社会组织主导的托老所却坚持了下来，但是也面临许多问题，处理不好迟早也会面临关闭的结局。那么政府和民间组织联合起来会不会创造出一种托老所经营的新模式呢？一种由政府主导，企业管理的购买服务形式是不是能够解决托老所的现实问题呢？政府牵头，社会资源的介入会不会解决现今托老所的尴尬境地呢？这是我们值得进一步研究和探讨的模式，本文出于时间的短促以及研究的非普遍性，只能给托老所现今的状况以一个基于研究者自身的描述，而探索新模式则有赖于进一步的细致研究。在前文比较的社会保障调查托老所现状研究 10基础上，我们提出我们的展望和顾虑。政府主导的托老所在制度建设方面是领先的，完备的政府组织形式为托老所的日常管理提供了政策主导，街道牵头，社区经营的流畅模式。但是形式上的流畅却在实际操作中遇到了生于自身的阻碍。政策出台的过于频繁和此种的反复无形中削弱了基层在政策执行上的效率，政策的指导性原则产生了行政不作为的空间。执行效率的降低则直接造成了街道在社区托老所布局上的迟滞和行政不作为便直接体现在社区托老所日常运营中的监督和敦促的缺失，在此基础上，社区对养老院等养老形式的倾向和在托老所运营工作上的逃避降低了社区居民的参与热情。社会组织或社会企业主导的托老所的优势在于资源整合和利用效率，尽管它们涉及福利领域并自身也带有福利色彩，但是以市场为主导仍是它们的主要节奏。就像我们从乐龄日间照料中心中所看到的那样，业务的拓展和对社区内老人的争取始终是他们工作的主要部分。并且，消费型的托老服务也为老人提供了更高质量的服务。另外，在经济的基础上，他们的福利色彩还为他们获得了社会的资助，志愿者的到来和公益组织基金的资助给他们更大的生存和拓展空间。两者的联合必然会解放政府的压力，并为社会组织和社会企业进入社区对接社区提供方便。但是我们仍要考虑环节与环节的扣接将在何处出手。政府购买服务显然是新事物，具有其生命力和前景，单就现在的情形看， “购买”的过程仍更多地发生在“政策 街道 ”环节，政府主导的流程中的瓶颈依然在接下来的环节中不断发生。而其他一些直接在街道和社区机构层面洽谈的“购买”因为政策的模糊和限制而踟蹰不前。所以前景浪漫，路程仍荆石丛生。四国外养老服务经验托老所作为养老事业的一部分，可以体现的是一个国家养老服务水平的高低。托老所的现状表明我国的养老服务事业仍有较大的提升空间，那么国外相关的养老服务经验可以给我们哪些其实呢，我们通过相关文献的阅读，认为：各个国家的养老方式具有不同的特征：欧美国家多为独立型、新加坡家庭养老模式为高福利型、日本家庭养老模式为同居型、澳大利亚、新西兰为政府救济型。特征虽然不同，但其发展养老服务的经验大抵如下：1、