行政管理学课件（下）

第七章 行政执行一、行政执行的概念行政执行是指行政组织或政府公共部门为了实现公共行政目标采取各种措施、行为、手段和方法依法对国家公共事务、社会公共事务所进行的直接具体的组织、指挥和控制的活动过程的总称，是公共行政各种要素综合作用的动态发展的现实过程。它是行政组织或政府公共部门最基本的职能。沟通、协调和控制是行政执行过程不可缺少的功能环节。行政执行的特点：依法性、程序性、权威性执行理论就是围绕着执行的体制与原则、执行的手段与方法、执行行为的规范模式与体系、公共规则的制定与供给方式、公共服务与公共产品的供给方式、执行行为及其效果的管理与评估等进行系统地认识和说明。 二、行政执行的特点特点 之一：行政执行以 “ 公共性 ” 为特征。因为：（ 1）行政执行对执行行为主体的认识与说明是以公共组织，包括行政组织、公共部门等为对象范围；（ 2）执行行为所依据的是如何在遵循公共规则、公共伦理基础上建立和发展起来的公共责任机制与社会监督机制；（ 3）执行行为的内容是根据社会发展和社会公众的需求供给规则、公共服务与公共产品；（ 4）执行行为所指向的目标是建立与维持公共秩序、实现公共利益，而不也许因掌握公共权力利用执行的机会为其自身或特定的个人与特定的集团谋取私利；（ 5）执行行为与绩效的评价是社会整体发展的价值取向和社会公众需求的满足，包括效率、能力、质量、公共责任和社会公众的满意程度等。特点之二：行政执行也强调发展 随着公共政策分析或政策科学由只注重研究政策制定或政策规划转而注重研究政策执行、研究公共项目及其产生的结果，使绩效管理理论、绩效评估理论成为执行理论的重要组成部分。许多项目在执行过程中所存在的问题，既不是政府官僚机构问题，也不是方法问题，而是必要的有效性和效率问题。因此，行政领导者和项目管理者的责任就是要找到能够获得绩效的各种方法。执行绩效的评估成为了建立和发展新的公共责任机制、控制执行过程的重要方法。值得强调的是执行绩效评估是一种绩效管理，体现的是结果为本的管理。因此，执行绩效评估是一种结果控制，而不是过程控制。相反，赋予公共管理者在执行过程中充分的自主权，这样便于调动和发挥公共管理者的积极性与创造性。加强执行结果的管理与控制，放松执行过程的控制，是公共管理者获得绩效的最有效的方法。正因为这样，执行绩效评估成为了行政执行理论研究与实践共同关注的焦点。 行政执行的一般特点1、目的性2、经常性3、务实性4、权威性5、时限性6、灵活性7、 依法性8、程序性三、行政沟通1、行政沟通的含义行政沟通是指行政组织之间、行政组织与公务人员之间、以及公务人员之间，凭借一定的媒介和通道，为实现共同的行政目标，彼此交换意见、传递思想、观点、情感、相互了解、求得共识的过程。2、行政沟通含义的具体表现（ 1）是信息的传递与处理过程（ 2）行政系统内部的上下、平行信息交流；行政系统内部与外部的信息交流（ 3）行政沟通要达到相互了解、互通信息、统一思想认识，而不是简单的信息传递过程；沟通的目的是要理解3、有效沟通的基本要素沟通目的、信息发出者、信息本身、媒介、接收者、反馈、环境因素：（ 1）沟通的目的：就是整个沟通过程所要解决的最终问题。这是统领整个沟通过程的灵魂。（ 2）信息源 (发出者 )：就是指发出沟通行为，将信息向外传达的人。（ 3）信息本身：有多少信息，有什么方面的信息需要传达取决于沟通的目的和信息源的意志。发出者应该充分考虑其他各个要素的情况，例如考虑听者的接收能力和沟通环境的特征等，决定如何组织信息。（ 4）媒介：其存在方式包括书面语言、口头语言、肢体语言等。更具体地说，有面对面的会谈、电子邮件、录像等方式。媒介的选择是沟通过程中的一个重要因素。（ 5）接收者：就是通常所说的听者。听者听的愿望，或者说接收信息的愿望是积极的还是消极的或者是中性的，都会影响沟通的效果。（ 6）反馈：从沟通的过程模型中可以看出，接收者的反应是沟通过程的一个要件。这种反应传递到信息源处就形成了反馈。反馈体现了接收者的反应，是接收者向发出者传递信息的方式。发出者应根据反馈的情况调整下一步的沟通方式，以更好地实现沟通的目标。（ 7）环境：沟通的环境因素影响着发出者编码与接收者解码的方式。在管理环境中，这种环境因素不仅包括沟通的物理环境，还包括企业文化和管理者的管理风格等。 3、信息与行政沟通（ 1）在信息化社会，信息存在的方式（ 2）在信息化社会，行政信息沟通的方式（管理信息系统、决策支持系统、办公自动化系统得到建立与完善）（ 3）行政沟通中，核心是要解决信息不对称的问题（ 4）建立起信息传递、反馈与回应机制4、行政沟通的类型（ 1）正式沟通：通过正式组织程序，按照组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送。（ 2）非正式沟通：通过正式组织程序或正式规章制度以外的多种渠道所进行的信息沟通。私下交换意见、传播信息等。非正式沟通具有积极作用与消极作用两个方面。5、行政沟通的障碍（ 1）组织障碍（ 2）知觉障碍（ 3）语言障碍（ 4）地位障碍（ 5）心理偏见（ 6）地理障碍四、行政协调1、行政协调的含义（ 1）行政协调指向的是机构之间、人员之间、财物之间以及她们相互之间形成一种有机的结合体。（ 2）行政协调是一种艺术性的行为，是主观能动性发挥得最充分的领域。（ 3）行政协调是一种公关性的行政行为。通过行政协调这种公关活动，消除已经产生的认识上的困惑和行为上的不一致，树立正面形象，提高行政信誉。2、行政协调的方式（ 1）主体合流法（ 2）中间数法（ 3）冷处理与热处理法（ 4）当面表态法（ 5）谈心法（ 6）跟踪处理法3、行政协调中的几种关系（ 1）事后与事前的关系（ 2）一般与个别的关系（ 3）平衡与创新的关系（ 4）妥协与原则的关系（ 5）协调与命令的关系对人的协调协调人采取的对策包括：(1)因故变换责任人而扯皮的，要及时使责任衔接，向新的责任人重申一切要求，切实 解决遗留问题；(2)因政策变化而出现扯皮的，要把工作做在前头，做到治标与治本相结合 ，在采取有效的补救措施的同时，还要做好宣传教育；(3)因有关人员违章、违纪、违法等使工作走样、变形而扯皮的，要按章、照纪、依法予以处理。 五、行政执行权力的保障与行政监控（一）行政执行权力的保障行政执行本质上就是国家行政机关依法行使国家行政权力的过程，以保证行政管理活动正常运转，实现整个行政目标。1、行政强制执行2、行政处罚行政处罚行政处罚是有行政处罚权的政府行政机关对实施违反行政法律规范，但尚未构成犯罪而应当承担行政法律责任的公民、法人或者其他组织依法进行的法律制裁的行政行为。因此，就性质而言，行政处罚是一种具体行政行为，是行政权的具体表现和运用，是对违反了行政法律规范且应当承担行政法律责任的公民、法人或者其他组织依法追究责任的形式。受处罚的对象是尚未构成犯罪，但实施了违反行政法律规范的行为，具有法律制裁的性质，这是行政处罚的基本特征。在大陆法系国家，行政机关对违反行政法规定的行政相对人实施的裁量行为通常称为 “ 行政罚 ” ；在英美法系国家则称为 “ 行政制裁 ” 。从保护公民、法人和其它组织合法权利的角度来看，行政处罚涉及到两个方面的问题：一是行政权行使的规制问题；二是公民、法人和其他组织的权益保护问题。 加强与完善行政处罚 的措施（ 1）坚持法制的统一性原则 ；（ 2）严格贯彻实施法治原则，将行政自由裁量权的使用严格限制在法律规定或授权的范围以内 ；（ 3）加强司法权的作用 ；（ 4）建立健全行政执行责任制。 行政强制执行 行政强制执行是基于公民、法人或者其他组织不履行政府行政机关依法作出的已发生法律效力的行政处理决定中规定的义务，由有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同目的的行为。它包含三点：（ 1）政府行政机关依法作出的已发生法律效力的行政处理决定（即具体行政行为）具有强制执行性，即具有执行效力；（ 2）需要强制执行的理由；（ 3）行政强制执行的主体。 加强和完善行政强制执行的措施 （ 1）高度重视人民法院的执行职能，制定一部统一的执行法典；（ 2）对行政强制执行制度进一步系统化、具体化 ；（ 3）严格执行程序，无论是由人民法院施行行政强制执行，还是行政机关经法律授权后自行实施行政强制执行，都必须严格按照程序办事 ；（ 4）设立和完善行政强制执行的法律救济制度 。 案例某省 1993年由行政机关申请人民法院强制执行的案件达 43000余起，为适应非诉行政案件申请强制执行的需要，该省法院在全省各地成立了法院行政法规执行室，派驻各行政机关，如在国土行政部门设 “ 国土法规执行室 ” ，在交通行政部门设 “ 交通法规执行室 ” 等。此类行政法规执行室的设置，通常由行政机关申请，经法院同意后发文成立。执行室实际上是由法院和行政机关联合成立的。执行室主任由法院领导人员兼任，副主任由行政机关领导兼任，工作人员由法院和行政机关工作人员联合组成。执行室名义上仍是法院派驻行政机关的机构，执行公告、裁定等均署法院的名。执行案件时，行政机关负责装备等后勤工作并由行政机关派驻执行室的执行联络员协助执行。执行室实际上成为法院和行政机关的联合执行机构。截至 1994年 8月，该省 130个县（区）设立了此类执行室。 （二）行政监控1、行政监控的含义（ 1）行政监控指向的是行政执行过程与行政行为（ 2）行政监控包括行政控制与行政监督2、行政监控的原则（ 1）依法监控（ 2）发扬民主3、行政监控的方式（ 1）工作指导：包括命令、要求、指示建议（ 2）绩效评估（ 3）报告汇报制度（ 4）审批制度（ 5）预决算与审计制度（ 6）考察、调查（ 7）咨询、询问制度（ 8）申诉与控告制度（三）我国的几种行政监督制度1、行政复议救济监督行政复议的概念：行政复议是指公民、法人或者其他组织 (管理相对人 )，认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理 申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。它不仅是行政机关内部上级对下级进行监督的重要方式，而且是一种对管理相对人合法权益提供保障的行政救济方法。 行政复议的范围：（ 1）凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议；不能提起行政诉讼的行政争议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。（ 2）我国 行政复议法 在明确规定了哪些行政行为可以申请复议的同时，又对不能依照复议法申请复议的四类行政行为作了规定。它们是：国务院制定的行政法规和其他规范性法律文件、规章；行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定；行政机关对民事纠 纷作出的仲裁、调解或者处理；以及国防、外交等国家行为。 行政复议的审查内容和依据行政复议的审查内容主要指对被申请复议的具体行政行为进行审查的内容。重点是程序审和实体审两个方面。行政复议审查的依据，是指法律根据和如何适用法律的规定。行政复议救济监督与行政诉讼救济监督的关系行政复议与行政诉讼是我国解决行政争议不可缺少的两种法律性质不同的救济监督制度。但作为同是行政救济监督的手段或途径，两者也存在着一定联系。在某种意义上说，行政复议救济是行政诉讼救济的基础和前提，行政诉讼救济是行政复议救济的监督和保障。综观我国法律、法规的规定，两者的关系可归纳为选择模式、复议前置模式和特例模式三种。 2、行政诉讼救济监督行政诉讼的概念：广义行政诉讼是指凡有受理行政诉讼权力的行政机关和司法机关，按法定程序受理解决行政争议的活动。狭义的行政诉讼仅指法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，按司法程序审理和解决行政争议的活动。 行政机关与行政诉讼 行政诉讼法 是保证人民当家作主的法。行政机关对待行政诉讼必须解决两个关键问题：一是行政机关在行政诉讼中的法律地位；二是行政机关对待行政诉讼的正确态度。第一，行政机关在行政诉讼中的法律地位。根据行政诉讼制度的性质、 行政诉讼法 立法宗旨和第 2条、第 11条规定的精神，被诉行政机关在诉讼中处于被告的法律地位。(1)行政机关从执法者到被告地位的变换，是由被管理人认为行政机关在执法阶段的行政行为侵犯了其合法权益而提起行政诉讼引起的。(2)行政诉讼制度是基于行政法的不平等而存在