财政投资项目后评价管理机制研究

财政投资项目后评价管理机制研究 李丽红，高喜珍(天津理工学院经济与管理学院，天津 300191)摘要：论述了财政投资项目后评价可以提高国家资金运行效率，增强政府公共支出效果，减少腐 败的产生，在我国开展财政投资项目的后评价已成为当务之急。从建立专业的后评价组织机构入手， 规范了后评价的程序，对后评价的运行机制也 进行了深入的探讨与研究。关键词：财政投资项；后评价；管理机制中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：(2003)01-0001-05财政性投资项目又可称为政府投资项目，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资兴建的固定资产投资项目。该类项目以政府财政基本建设资金为投资主体，多是提供公共产品、非盈利性的、为社会大众所需的项目，也包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在发达国家，对财政投资项目进行后评价，已成为政府加强宏观管理，提高国家资金运行效率、增强政府公共支出效果的关键手段。随着我国社会主义市场经济和投资体制改革的发展，市场机制对企业投资行为的约束也日益强化，而对政府进行的投资项目，仍缺乏有效的评价约束机制。为了提高财政资金的使用效率，达到财政资金的最优配置，国家财政部要求对财政支出都要进行后评价，2002 年财政部在内蒙古举办的“财政支出效益评价理论与实物研讨会”上更加明确了这一思想。但针对财政投资项目的后评价，国内尚未有专业的评价组织机构和一套成熟的评价体系。因此，成立专业的后评价机构，建立一套完整的后评价指标体系，促进实现公共投资决策的科学性和资金使用的有效性，已成为我们急需解决的一项重要课题。本文着重对财政投资项目后评价的管理机制进行了深入地探讨与研究。1 后评价管理组织结构设计1.1 组织结构设计的简要原则a) 建立统一的权利系统，进行集中统一指挥。b) 实行责任分工制组织中应有明确的分工与协作，要将责任明确到岗、到个人。c) 效率原则组织结构设计必须将效率原则放在重要地位，保障信息通畅，实行最有效的内部协调，使后评价工作高效而正确，具有灵活应变能力。d) 人才相称的原则全面考察人员的学识与经历，了解他们的知识、经验、能力、兴趣等，将其放在合适的岗位上，力争做到人职相称、人尽其才、人得其用、用得其所。组织结构设计的建议1.2 建立独立的后评价局 /处在财政投资评审中心下设后评价局/处，直接向主管财政投资项目审批的副厅（局）长负责，主要是为了改变目前我国后评价工作零碎涣散，缺乏独立性和权威性的状况，使后评价工作制度化、规范化、法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约。1.3 具体组织机构的设想设想一：采用直线职能制的组织管理形式。参与财政投资项目的后评价的工作人员可分为两类：一是后评价组织的指挥人员和工作人员，他们只接受一个上级的命令，在自己的职责范围内，有对下属指挥和命令的权利，并对自己的部收稿日期：2003-09-15第一作者：李丽红(1978-)，女，河北邯郸人，管理学硕士，助教。工 程 经 济 学 报 学 报第 1 卷创刊号2003 年 10 月Journal of Engineering Economy Vol.01 No.1Oct.2003门负责；另一类是职能机构和参谋人员，即后评价时外聘的专家和学者，他们无权对后评价工作人员直接发布命令和进行指挥，只能对后评价工作提出咨询和建议。采用这种组织形式的好处是：能够使财政投资项目后评价工作的开展保持指挥一致，发挥专业分工的作用，并使得后评价组织机构比较完整、隶属关系分明，分工明确，领导也能够对本部门的活动进行有效的组织和指挥。设想二：本着精简机构和高效的办事原则，建议在后评价处下设二个科室，共计 9 名工作人员。组织图 1 组织机构形式机构设想见图 1。二个科室的职责分别为：a) 信息科的职责是：选择后评价项目；负责贯彻中央后评价机构制定的后评价政策、法规和条例；收集财政投资项目立项决策、建设实施、生产经营等全过程的实际结果和实际发生的各类经济指标与数据资料，并查验其正确性；总结后评价处（科）所做的后评价报告及工作，并向地方政府、部门或行业领导提交审核报告及年度综合报告，供政府决策部门和财政立项部门进行决策参考；对各财政投资项目的后评价成果进行存档保存。b) 后评价科的职责是：组织管理培训后评价工作人员；将信息科收集到的数据同预期的各类指标和数据资料进行对比分析以找出原因，并总结原因和教训；结合地区、部门或行业特点制定指导开展后评价的具体实施办法和后评价工作程序；对地区、部门或行业后评价工作进行总的组织、管理、指导和协调；接受领导指派，参与财政投资项目的后评价具体工作。设想三：人员选定的标准对财政投资项目后评价组织来说，组织的决策者应该具有发展和战略的眼光，管理人员应具备较高的业务素质、技术水平和管理组织能力，操作者应具有娴熟和精干的业务知识。人员的聘用需要根据实际情况灵活进行 。而后评价参与人员的选择对后评价目标的实现程度也有着重要的影响。对一个具体后评价项目的评价人员选择时，必须符合下列原则：a）对所参与的评价项目的评价目的有所把握；b）对所参与的评价项目的相关知识有深入的了解；c）对要进行后评价的财政投资项目的建设过程有所了解或曾经参与。2 财政投资项目后评价程序研究科学的工作程序是实现后评价工作顺利和质量保证的前提。目前尚有许多问题需要规范，如后评价机构如何建立、工作如何开展，后评价报告如何反馈、如何跟踪、如何检查等。针对这些问题，必须进一步规范后评价的工作程序，逐步确立科学的后评价工作程序。不同的评价目的就会有不同的评价程序，因而我们在制订后评价的程序时，必须先确立对财政投资项目后评价的目的。一般说来，评价的目的主要是以下四种：第一，建成项目是否达到原定的规模、标准和内容。 （过程评价）副处科长（1）后评价科（3）副处科长（1）信息科（3）邀请专家学者邀请专家学者后评价科长（1 人）李丽红，等：财政投资项目后评价管理机制研究第二，建成项目是否能充分发挥其社会效益。（效益评价、影响评价、持续性评价）第三，项目使用单位有无变更远建设功能和使用用途。 （财政监督与监管）第四，是否挪用社会公益性资产变相搞经营性业务等。 （财政监督管理）图 2 后评价程序流程图一般情况下，后评价程序可分为四个阶段：准备阶段、工作阶段、报告书编制阶段、信息反馈及评价结果使用阶段。具体步骤见图 2。 其中，需要说明的是：a) 后评价的工作计划应包括以下内容：后评价时间进度安排、后评价的评定方法、预算的安排、后评价范围与深度的确立等。另外，为保证工作的顺利进行及项目后评价的制度化，制订评确立财政投资项目1.明确财政投资项目后评价目的2.参照并研究国家有关法规及项目的有关文件项目后评价准备1.成立项目后评价领导小组2.制定财政投资项目工作计划并报批3.邀请有关专家后评价实施项目立项时可行性报告分析与过程研究编写后评价大纲 1.项目现场调查、取证2.相关资料收集评价项目实际情况1 做出结论2 编制项目后评价报告书送 审1.对后评价结果的总结与存档管理2.强化财政执法监督与完善监督体系3.强化评价结果的宣传和贯彻实施工 程 经 济 学 报Journal of Engineering Economy价计划时要力争将所需的数据与资料标准化。b) 财政投资项目后评价主要包括对项目的过程评价、效益评价、社会影响评价和持续性评价，其中因为财政投资项目的特殊性，项目社会影响评价和社会效益评价是评价的核心。c) 对财政投资项目进行后评价的基准是：实际功能设想的功能；实际成本某一基准值。在此基础上，再进行分析和评价下列问题：a)项目的实际功能；b)评价是否全面和客观；c)后评价结果对今后工作的指导作用。3 财政投资项目后评价制度建设3.1 建立后评价法律保障机制3.1.1 确立财政投资项目后评价的法律地位财政投资项目的后评价已得到世界各国和国际金融组织越来越广泛的重视与采用，并成为西方发达国家及一些发展中国家管理财政支出的必不可少和不可分割的一个组成部分，成为政府计划决策和宏观管理的一种重要工具。财政投资项目的管理还是国有资产管理的重要组成部分。为此，必须将后评价工作纳入地方乃至国家的法律法规体系，从而促进和加强财政部门对国有资产的管理，提高财政投资资金的使用效益，具体做法是：政府部门以法律法规的形式，明确后评价工作在整个财政资金使用、监督过程中的作用，把后评价工作结果作为考核公共投资部门投资行为的重要证据；二是制定完善“国有资产管理法” 、“投资法”等在内的相关法律法规制度，加快立法进程，使后评价工作有法可依，增强评价工作的权威性。3.1.2 项目后评价的资源要求开展项目的后评价需要投入一定数量的资源，包括后评价的人力资源、后评价经费以及后评价的时间等。地方或国家也应对项目后评价投入的资源做出相应的规定和标准，以便各部门参照执行。3.2 建立后评价人员的培训机制后评价的开展关键在于人才，只有加强后评价人才培训工作，形成比较完善的培训体系，培训出大批合格的人才，才能为做好财政投资项目的后评价工作奠定坚实的基础。因此，有必要在后评价管理机构内设置专门组织、管理培训工作的机构，指导和推动后评价体系的形成和相应的法规建设，制订和实施培训规划，使后评价培训工作系统化、制度化、规范化。具体来说，是在后评价领导机构下有专人负责后评价培训工作，由工作人员定期邀请有关部门、高等学校和学术团体的专家，为规划和进行后评价人才培养的各项工作提出意见和建议，经后评价领导机构采纳和决定之后组织实施。3.3 建立后评价结果的使用机制财政投资项目后评价结果的使用是评价体系中的一项决定性环节，是表达和扩散评价结果信息的动态过程，同时还能保证这些成果在新建项目或其他开发项目中得到采纳和应用。根据目前财政投资监管的实际情况，我国后评价结果的使用具体可以采取以下几种形式：a) 及时向政府部门反馈，使政府在制定未来经济政策、发展规划及战略时借鉴参考；b) 向立项部门反馈，使财政投资项目的审批者及时吸取经验教训，采取补救措施，或调整未来投资方向。c) 向社会公开发表，可以通过出版物、信息发布系统、成果展示会等不同形式对外公布后评价结果，提高后评价结果的使用效率，并加强公众监督。3.4 建立后评价运行机制3.4.1 后评价客体和时机的选择后评价客体的选择即选择进行后评价的项目。由于受经费、人力、评价目的等不同条件的约束，暂时还不可能对一切财政投资项目都进行后评价，这就面临后评价项目的选择问题。一般来讲，选定后评价项目的标准是：由于项目实施而引起运营、管理中出现重大问题的项目；a) 急迫需要了解项目的作用和影响的项目； b) 对开展行业部门或地区后评价研究有重要意义的项目； c) 为投资规划计划确定未来发展方向的有代表性的项目； d) 可为即将实施的国家预算、宏观战略和规划原则提供信息的财政投资项目； e) 发生重大变化的项目，如建设内容、建设李丽红，等：财政投资项目后评价管理机制研究资金、外部条件等发生重大变化的项目。 另外，根据具体项目的不同，后评价的时机也不同，要注意具体问题具体分析。3.4.2 建立后评价资料库数据、资料是开展后评价工作的基础，建立后评价数据库是后评价工作的一项基础性工作。收集资料时，要力争规范数据，将下发的