高校管理体制改革的取向探讨

1高校管理体制改革的取向探讨基于新公共管理理论视角孔冰清（苏州大学教育科学学院）摘要：本文基于对现阶段高等教育管理的一些思索，参考高校管理体制改革的相关研究，着重在高校与政府的关系及高校管理中的政府职能、高校行政管理体制改革路径这两方面进行新公共管理理论的阐释。文章的目的在于为高等教育管理体制改革提供一个管理学视角，同时希望对高校管理改革给予一些指导性的建议。关键词：行政管理模式； 新公共管理理论； 高校管理体制改革1、新公共管理及理论自 20 世纪 70 年代未到 80 年代初开始，一场以全新的理念和独特的视角对传统的公共管理做出强有力的批判和改进运动正逐渐展开，新公共管理由此诞生。它所采取的政府职能市场化、政府管理企业化等思想缓解了资本主义的社会矛盾，在一定的程度上促进了西方社会、经济的发展。它的变革意义在于实现了政府公共政策化和公共管理社会化 1。1、新公共管理理论新公共管理的信条就是“让管理者来管理”这是良好管理的基本准则 2。其理论正是建立在这一准则的基础之上的，即管理者应具备一种专业化的管理思维，强调在做好内部管理的同时，要用政治性的眼光对待公共管理与外部环境的交互关系，用企业家的思维来认识和管理公共事业，同时还强调管理主体的多元性特征和彼此的相互竞争性，这样就有利于形成公共服务的公众选择机制。2、新公共管理理论的创新之处1）为公共部门管理尤其是政府管理研究夯实了更加广泛、坚实的理论基础。2）把提供公共利益与服务的功能扩展到了相关机构，使它们具有跟管理机构同样的职能。这样大大提高了服务的效率，增强了职能的效用。3）把公共组织和社会环境的相互影响放到了及其重要的地位。4）新公共管理建立起了一个更加全面、综合的知识框架。5）在实践模式上进行了突破和创新总的来说，新公共管理理论在以上这些方面的取得是建立在已有传统的公共行政学基础之上并超越于传统的新型管理模式。3、新公共管理理论的不足新公共管理理论开拓了公共行政学理论新视野的同时由于取自不同学科的观点，却没有经过系统的梳理，导致了新公共管理在理论上的内在不足。1） 、对于人性的假设认为人总是以谋求自身利益的最大化为目的，利他也只是达到自利的途径和促进手段而已，并且每个“经济人”都是按着成本收益的理性计算追求个体最大化效用的满足 3。这必然会导致官员腐败、政府失效并且其实质是强调物质主义至上的。2） 、有些学者认为它是披着科学外衣的意识形态。波立特明确地将新公共管理看做一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征 4。23） 、从新公共管理的本质管理主义倾向来说，有些学者说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别，照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式，是一种新泰勒主义 5。4） 、新公共管理的政治化倾向，这种倾向给导致政治腐败以及权力的滥用创设了条件。5） 、 “顾客至上”原则的质疑：顾客是市场契约的一部分，它仅仅是公民的一部分，而公民是社会契约的一部分，因此说公民的概念是超越于顾客概念之上的。然而新公共管理理论却颠倒了两者之间的关系，把顾客当做是上帝，而忽视了广大的公民，他们所需要什么样的服务却置之不问。4、新公共管理理论对我国国情的适应性分析新公共管理理论认为，改革面临的问题是如何提升政府的管理能力和管理绩效，与此不同，中国的公共管理可以说面临着双重的困境，一方面是政府行为法治化不足；另一方面表现为政府管理能力不足及由此而来的管理绩效问题。上述两个方面的差异性决定了我们不能简单地照搬西方新公共管理模式，必须立足于我国政府管理中面临的政府行为非规范化、低法治化，以及政府管理能力和管理绩效的不理想状况，来正确借鉴西方国家政府改革的有益经验。正如上述所提到的，新公共管理理论的发展远不止如此。正因为还有待挖掘的意义，可以付之于我国管理的实践过程中，所以我们还会继续的关注。2、高校管理改革取向的新公共管理理论视角探索新公共管理理论在公共管理领域得到了广泛的运用和丰富，对于高校管理体制改革的一种取向，新公共管理主要体现在市场机制的引入和科学评估的实行等方面 6。本文从高校管理中高校与政府之间的关系及高校管理中的政府职能、高校行政管理体制改革路径的探索这两方面进行新公共管理理论的阐释。1、高校与政府之间的关系及高校管理中的政府职能在新公共管理理论的框架中探讨高校与政府的关系，此时这种关系不在是一种依附关系亦或是从属关系，而是相对独立的两个部门，各自对部门内部的人力资源及相关的资源做自主的适应性调整，不会影响到另一方的决策。两个部门在具体制定政策和执行政策的整个过程中互不干涉，尊重对方的自主决定和选择的权利。影响大学与政府关系的既有意识形态和政治体制的因素，也有历史和文化传统的因素。1）集权与分权：处理两者关系的核心问题，美国高等教育专家亚伯拉罕.弗莱克斯纳反复强调，大学虽应服务社会，但必须和社会保持一定的距离，大学和社会保持一定的距离，就是要和过分的功利保持距离。一方面，大学为了生存发展，增强核心竞争力，必须首先去争取更多的办学自主权，让渡更多的后勤、医疗、社区服务等责任。另一方面，政府也意识到：正是政府的努力增加了社会对大学的需求，促进了大学与社会的相互依赖；没有政府的干预，就没有高等教育的健康发展。正是在发展过程中认识的分歧导致了伯顿.克拉克描述的这样一种结果：“当大学最自由时它最缺乏资源，当它拥有最多资源时它则最不自由。.大学的规模发展到最大时，正是社会越来越依靠政府全面控制之日” 7。改革开放初期，中央政府掌握着全国的指标、计划、项目等高等教育战略性资源，随着改革的深入，中央比较谨慎地授权地方政府建立高等教育改革实验区，下放了一部分权利，直到后来才主动下放权利，理顺关系，特别是解决了条块管理、多头管理等问题，使地方获得了与区域经济和社会发展相适应的高等教育统筹权和决策权。政府与高等教育分权的演进成功解决了集权与分权问题的一个方面，但另一方面，政府与大学的集权和分权问题仍然浮在面上，在中央对高等教育干预减少减弱的同时，甚至有的地方政府对大学的干涉和干预在增多和增强。相反，地方政府对大学应该负起的责任却不同程度地出现了缺位的现3象。2）大学治理：高等教育系统对新公共管理理论的引介，把新公共管理理论引入高等教育系统的目的，乃是借鉴“治理理论”处理政府管理经济的方法，创新政府管理高等教育的方法 8。治理是补充政府管理和市场调节的不足而产生的一种社会管理方式，它为正确处理政府与大学的关系提供了一种新视角，政府管理与大学自治的平衡点就在于“大学治理” 。从新公共管理经验出发，大学治理有两个要义：一是在政府实现教育职能的手段和方法方面，除了采用原有手段之外，还可采用新的方法和技术，以提高管理效率和服务水平，使大学更好地服从和服务于公共管理的目标；二是强调系统内部管理对象的参与，重视管理系统内的组织网络建设，加强系统内部的组织性和自主性，把自上而下的内部管理活动转变为上下联动的大学治理活动，使政治权力、行政权力和学术权力三者协调运行。3）政府职能：因为任何一个机构都有着政治方面的因素在起作用，高校也不例外。因此，如何来看待高等教育管理中的政府职能的作用是值得探讨的一个问题。上述已提到政府的教育分权和集权的问题，两者如何平衡确实需要考虑，但有一点是可以明确的那就是无论政府的分权达到何种地步，政府仍然是教育之船的舵手，是把握整体方向的，因此，我们说，如何确定或明确政府在高教改革中的职能和定位是具有现实的指导意义的。对于公共产品的供应和具体的生产是一个过程的两个不同环节，可以分开由不同的主体进行。意味着，政府在高等教育方面不必直接扮演生产者和提供者的角色，高等教育既可以由政府供给，也可以由其他社会组织和个人供给 9。这就使得在高等教育的发展过程中，需要政府和市场相结合的方式，使教育资源达到最佳的配置，但两者之间怎么平衡，需要对政府职能有一个清晰的定位 10。从新公共管理理论中，我们可以看到：第一、政府的高等教育管理职能应是掌舵而不是划桨 11-我国政府在对高等教育管理中既要适当引入市场机制避免政府失灵，同时也不能放松政府的必要指导和调控以避免市场失灵，必须使政府从高高在上的官僚机构转变为服务于社会公众的行政机构，使其角色定位从管制者变为策划者、谋略者和服务者，做好政府管理高等教育的角色分离，力图创设一个有限的政府而非全能的政府。第二、政府高等教育管理不仅要追求高质高效，同时更要关注教育的公平、公正。第三、政府管理高等教育的关键在于公共教育权力的分配和使用，要做到集权和分权相结合，处理好中央和地方、政府和高校之间的权力关系。第四、高等教育管理中要引进竞争机制，倡导社会多元主体的协同治理，随着高校办学投资主体的多元化，政府不仅要创建公平和公正的市场竞争环境、完善市场竞争的规则、规范市场秩序，更重要的是通过立法明确学校与非国家投资人的权利与义务关系，明确高等教育的市场化运作方式，保护学校投资人的权益，在法律上规定投资范畴不仅包括提供现金、物质设备，其他诸如提供就业市场、提供学习基地、创建教师科研基地、允许高校的教育机构及设施冠以投资人名字等也属于投资范畴，消除投资人担心、观望的态度。2、高等教育行政管理体制改革对于高等教育行政管理改革的探讨，我们主要从新公共管理理论的引进在高教领域的适应性分析。 教育具有两方面的功能，一方面是推动社会发展；另一方面是满足个人发展的需求 12。教育的两项功能决定了教育的产品性质具有双重性，一是当教育满足社会发展的需要时，具有“公共物品”的属性。教育的公共物品属性在于它存在着突出的外部效应或外部性，即教育在改变人的本性、提高人的智力、实现人的全面发展的同时，还可以为社会带来巨大的外在收益，如降低教育成本（包括减少不必要的摩擦，降低各种管理费用等） ，增进全体社会成员的精神福利和心理享受等；二是当教育表现为满足个人的人格和技能发展需求时，教育具有“私人物品”属性。教育的私人物品属性在于教育活动的产品是受教育者认识世界、改造世界或生存、发展能力的提高及精神、心理的享受和满足，而生产这种产品需要占用和消耗具有稀缺性的资源，并且这种产品的消费既具有竞争性又具有4排他性。中共十六届三中全会提出的科学发展观，要求“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用” ，这是市场机制最基本的价值。然而，我国高等教育发展仍处在基本排斥竞争这一市场要素作用的情况下进行。就高等教育资源配置来讲，现行高等教育的设置、布局、结构是计划经济体制下形成的格局，总体上反映不出现实的市场选择和市场导向 13。需要强调的是，利用市场机制改革高等教育体制不同于教育产业化，前者强调利用市场化方法和理念改革政府的高等教育管理模式，后者则提出教育可以是以盈利为目的的产业。其间的关键区别在于是否坚持教育是公共产品这一基本原则。3、新公共管理理论对高校管理改革的启示随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥在完善高校管理中政府的作用，政府如何运用新公共管理的“新”理念与精神指导对高校的管理工作，以提高管理效益。实现高校公共行政管理的科学化和现代化是具有一定的启示作用。1、尊重市场原则，政府在对高校实行管理问题上存在一个“度”的问题，既不能对高校放任不管任其发展也不能在决策、执行等众多领域实行统一化管理和分配，以此而形成的集权式管理是目前高校改革的一个重中之重。2、对高校的管理中，在引入科学的管理方式外，更重要的是对新公共管理理论体系中所强调的企业型管理模式的加以选择的运用。必须在考虑了高校的效能产出和效益的同时对其学校主体进行更多地关心和考虑。3、将竞争机制引入高校的管理工作的各个方面。4、追求公共管理中公平与效率的最大平衡。5、切实遵循“学生至上”原则，从学生的成长发展以及身心健康角度考虑并作为制定政策的最根本的依据。6、政府和高校双方行政管理行为的透明度要有根本的提高，把行政管理行为切实地放在公众的监督之下，是公共权利不仅在机制内部得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和制约，从而降低权利异化和腐败行为的发生概率。四、结论 在经济、教育全球化的今天，在处于我国高等教育管理体制改革的关键期，分析和研究新公共管理理论及其实践，有选择的借鉴其理念和做法，对深化高等教育管理体制改革具有重要的指导意义。这种指导性的意义，正如“新公共管理只有在兼顾效率与公平、规范与创新、责任性与自主性等的基础上，在一个更广大的范围内进行系统整合，才能更有效地解决公共管理领域的问题” 14那样，只有将新公共管理的理念不断与高教管理体制改革相切合，才有可能发挥出它在高教管理中应有的效用。参考文献1 朱广忠. 西方国家新公共管理的制度取向 J. 当代世界与社会主义（双月刊） 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